L’offre politique de l’IIRIRA trouve sa source dans un second facteur : la victoire des Républicains lors des élections législatives de 1994. Ce changement de majorité politique à Washington D.C. conclue en effet un processus de réalignement politique, entamé aux Etats-Unis depuis les années 1960. La nouvelle configuration politique qui en résulte favorise
l’expression des préférences fiscales des tendances les plus conservatrices de ce parti. Elle explique alors pourquoi le Congrès devient fortement sensible aux demandes de réduction du
coût fiscal du régime d’immigration. Pour étayer cette affirmation, nous démontrons tout
d’abord que la victoire Républicaine aux élections législatives de 1994 renvoie à un
réagencement structurel des préférences susceptibles de s’exprimer au Congrès fédéral au
profit des élus représentant les segments les plus conservateurs de l’électorat (1.2.1.). Nous analysons ensuite le programme politique porté par cette nouvelle majorité pour montrer que son idéologie et sa base électorale la rendent particulièrement favorable à la production d’une réforme restrictionniste des principes du régime d’immigration (1.2.2.).
1.2.1. La « révolution conservatrice » de 1994, la résultante de trois décennies de réalignement politique
La victoire Républicaine de 1994 est d’une amplitude rarement observée aux Etats -Unis. Ce parti devient majoritaire dans les deux branches du 104ème Congrès, par un gain de cinquante deux sièges à la Chambre des Représentants, et de neuf sièges au Sénat. Depuis les années 1960, seules les élections législatives de 1974 (année du Watergate et de la démission du président R. Nixon) et de 2010 ont donné lieu à une redistribution d’un nombre de sièges
121
du pouvoir législatif est sans précédent depuis plus d’un demi-siècle. En effet, ce parti n’a jamais été majoritaire à la Chambre des Représentants depuis 1952. Il ne l’a été que très
brièvement au Sénat, entre 1980 et 1986. Les causes explicatives de ce basculement du pouvoir législatif comprennent des éléments de nature conjoncturelle et des évolutions structurelles du paysage politique américain (G. Jacobson, 1996) (J. Campbell, 1997).
Parmi les causes conjoncturelles, la plus importante est probablement la faible popularité du président Démocrate. Certes, les élections de mi-mandat sont traditionnellement défavorables au parti du président en pouvoir. Néanmoins, cette observation ne rend pas à elle seule compte de la dimension de la victoire Républicaine dont il est ici question. En effet, la perte moyenne de sièges pour un président nouvellement élu lors de ses premières élections de mi-mandat est d’environ 18,5 sièges à la Chambre des Représentants et de 0,5 siège au Sénat, soit des niveaux nettement inférieurs à ceux constatés en 1994 (T. Hames, 1995). Ces
derniers renvoient donc à l’affaiblissement que subit la présidence Clinton au milieu des années 1990 (Economist (The), 1994). Confrontée sur la scène extérieure aux difficultés de la gestion du conflit en Ex-Yougoslavie, l’administration Clinton apparaît aussi comme
fortement décrédibilisée par son incapacité à mener à son terme une proposition majeure de son programme électoral de 1992, la réforme du système de Sécurité Sociale (J. Morone, 1995). En 1994, cet échec est habilement exploité par les Républicains, qui font de cet enjeu un clivage majeur du scrutin.
Il serait cependant simpliste de réduire l’élection de 1994 à un simple rejet, profond mais temporaire, de l’administration Clinton par l’électorat. En effet, la victoire Républicaine s’inscrit dans la continuation d’une série de gains réalisés par ce parti lors de chaque élection,
sur une période d’environ trente années [Cf. Graphique 8]. La représentation Républicaine atteint son minimum historique au Sénat et à la Chambre des Représentants à la fin des années 1960. Elle amorce ensuite une remontée, seulement interrompue en 1974 par le Watergate,
puis en 1986 par l’Irangate. La victoire de 1994 initie alors une période de domination du parti Républicain au Congrès, observée au moins jusqu’aux élections de 2006. Dans l’élection
de 1994 transparait donc une évolution structurelle des rapports de force entre les deux partis de gouvernement aux Etats-Unis. Ce constat renvoie lui-même à un réalignement politique,
suscité par trois décennies d’affaiblissement de l’alliance formée entre les segments de
l’électorat traditionnellement représentés par le parti Démocrate : la « coalition Roosevelt », dont il a été question au cours du chapitre précédent.
122
Graphique 8. La proportion d’élus au Congrès d’affiliation Républicaine, 1944-2008
Source : d’après (Office of the Clerk, 2011) pour la Chambre des Représentants et (Secretary of the Senate, 2011) pour le Sénat.
Cette évolution est particulièrement évidente à l’échelle régionale, à travers le basculement du sud des Etats-Unis du parti Démocrate au parti Républicain. L’analyse des résultats de l’élection de 1994 indique que celle-ci conclue la perte d’hégémonie politique
connue par le parti Démocrate dans cette région72 depuis la guerre civile de 1861-1865. Ainsi, les Républicains gagnent 16 sièges de plus qu’en 1992 sur les 125 alloués à cette région. Ils deviennent, pour la première fois de l’Histoire du pays, majoritaires au sein de sa
représentation.
Cette observation s’inscrit dans la continuation d’une tendance amorcée dans les
années 1960 [Cf. Graphique 9]. Les Républicains, auparavant virtuellement absents du sud des Etats-Unis, obtiennent leurs premiers sièges après le vote du Civil Rights Act sous
l’administration L. B. Johnson en 1964 (T. Edsall et M. Edsall 1992) (J. Lowndes, 2009). Ce basculement du Sud des Etats-Unis se poursuit tout au long des cinq décennies suivantes73. En
72
La définition du « sud » inclut dans ce travail de recherche les Etats suivants : Alabama, Arkansas, Floride, Géorgie, Louisiane, Mississippi, Caroline du Nord, Caroline du Sud, Tennessee, Texas et Virginie [Cf. Annexe 5 p. 276. pour une carte].
73
Comme le note J. Campbell, « bien qu’elle montre des premiers signes d’affaiblissement et de fissures dès 1948, l’alignement politique issu du New Deal continue d’exister dans les votes pour les élections présidentielles
jusque dans les années 1960, et dans les élections législatives jusque dans les années 1990 » (J. Campbell, 2006, p. 361.). 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 19 44 19 48 19 52 19 56 19 60 19 64 19 68 19 72 19 76 19 80 19 84 19 88 19 92 19 96 20 00 20 04 20 08 % H.R. % Senat
123 2010, les Républicains contrôlent 70% des sièges des Etats du sud. Les Démocrates ne contrôlent plus que quelques circonscriptions, représentant pour l’essentiel les grandes
agglomérations de cette région, ainsi que la black belt à forte proportion de population afro-américaine.
Graphique 9. La croissance de la représentation des Etats du sud d’affiliation Républicaine à la Chambre des Représentants, 1952-2008
Source : construction de l’auteur d’après (Office of the Clerk, 2011).
Ce réalignement politique a des conséquences majeures pour l’agenda politique et les
préférences de la nouvelle majorité législative, qui examinera quelques mois plus tard
l’IIRIRA. En effet, l’élection de 1994 a été popularisée sous le terme de « révolution conservatrice ». Cette appellation renvoie bien sûr à la nature du parti Républicain, traditionnellement plus conservateur que son homologue Démocrate. Elle renvoie aussi à un changement du rapport de forces au sein du parti nouvellement dominant au Congrès (N. Rae, 2001). Les années 1970 et 1980 sont marquées par l’émergence d’un courant fortement
conservateur au sein du parti Républicain, de provenance du sud et de l’ouest des Etats-Unis. Celui-ci marginalise progressivement sa « vieille garde », plus libérale (au sens américain du terme) et historiquement implantée dans les Etats de la Nouvelle Angleterre.
L’élection de 1994 consacre donc une nouvelle structuration du Congrès fédéral, plus
favorable à la représentation des préférences exprimées par les groupes représentés par ce parti Républicain à la composition renouvelée : conservateurs et classes supérieures, employeurs et industriels, Etats et circonscriptions rurales du centre et du sud des Etats-Unis, zones périurbaines et les fractions les plus religieuses (en général protestantes) de la
0 20 40 60 80 100 120 140 1944 1948 1952 1956 1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% Total % républicains
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population américaine. En particulier, cette base électorale du parti Républicain est largement
constituée d’une population blanche. Minorités ethniques et immigrées tendent en revanche à être peu représentées.
Comme l’observait déjà en 1992 N. Rae, les Républicains constituent donc une
coalition « durable, composée de leur clientèle traditionnelle blanche, protestante de classe moyenne-supérieure, (d’anciens électeurs Démocrates) de classe ouvrière Catholique, de blancs du Sud et de fondamentalistes et évangélistes » (N. Rae, 1992, p. 641.). Ces segments
de l’électorat ont pour spécificité d’être rassemblés par leurs préférences conservatrices en matière culturelle et éthique, plutôt que par une réelle convergence de leurs intérêts économiques. Comme nous le verrons dans la prochaine sous-section, c’est donc ce prisme
idéologique commun, et non leur situation économique objective, qui permet de comprendre pourquoi leur représentation dans la sphère politique est particulièrement susceptible d’offrir une réforme rompant avec les principes du régime d’immigration de 1965.
1.2.2. Une nouvelle majorité conservatrice aux préférences en faveur d’une réduction des
fonctions de l’Etat-Providence fédéral
Ce réalignement a des conséquences majeures pour la composition démographique et
l’appareil idéologique des deux partis politiques américains, qu’il n’est pas possible de
résumer ici exhaustivement. Il convient cependant de noter que la captation du sud par le parti Républicain est obtenue par la mise en avant de son idéologie traditionnellement opposée à
une extension de l’intervention de l’Etat fédéral. Pour capter le vote blanc, le parti
Républicain affirme son opposition aux programmes fédéraux de déségrégation active puis de prestations sociales. De plus, la justification idéologique de ces préférences évolue : celle-ci
se fait au nom de la contradiction entre l’avantage déloyal que ces programmes conféreraient
aux minorités ethniques et les valeurs traditionnelles de la société américaine. La réforme de
l’Etat-Providence est présentée comme visant à restaurer les valeurs d’égalitarisme et d’ascension sociale basée sur les mérites individuels, contre la concurrence déloyale de minorités ethniques bénéficiaires d’un Etat fédéral clientéliste. Cette idéologie du parti
Républicain est particulièrement perceptible en 1994, comme le montre l’analyse de son
programme fiscal.
Les préférences fiscales et décentralisatrices de la nouvelle majorité Républicaine sont perceptibles notamment à travers l’agenda proposé par le parti lors des élections de 1994 : le Contract with America. Ce programme constitue la plateforme électorale du parti Républicain lors des élections de mi-mandat de 1994. Adopté par la quasi-totalité des candidats présentés
125 par ce parti, il est régulièrement mis en avant et médiatisé tout au long des débats précédant les élections. Il sert après les élections de fil conducteur à la majorité législative Républicaine
et contribue encore aujourd’hui à donner un statut mythique à cette mandature dans
l’imaginaire collectif de la droite conservatrice américaine74. Contract with America est un texte très court, constitué de dix projets de loi prévus pour être adoptés au cours des cent premiers jours de mandature du 104ème Congrès [Cf. Encadré 3].
Ce contenu programmatique mélange trois types de références idéologiques présentes dans le discours Républicain, conçues pour rallier ses différentes composantes. Il s’inspire en
premier lieu du conservatisme fiscal républicain traditionnel, soucieux de réduire et
d’équilibrer le budget fédéral. Cette volonté est notamment illustrée par la proposition d’un
amendement constitutionnel restreignant la capacité du Congrès à voter un budget en
déséquilibre par l’instauration d’une majorité des 3/5. Contract with America reprend en deuxième lieu la doctrine popularisée sous le nom de Reaganomics (P. Krugman, 2003), c’est
à dire de fortes baisses des prélèvements obligatoires justifiées par leur capacité (supposée) à
s’autofinancer en provoquant un surcroit d’activité économique. Chiffrées par ses auteurs à 150 milliards de dollars de 1994 à 1999, les diminutions fiscales consenties par Contract with America ont été estimées à 700 milliards cumulés par le Congressional Budget Office (New York Times (The), 1994).
En troisième lieu, le Contract with America s’identifie au discours dominant dans le parti Républicain à partir des années 1970 de critique de l’Etat-Providence, en raison de la
dépendance qu’il créerait chez une partie de la population américaine alors « assistée » (implicitement les minorités ethniques). Les présupposés de cette argumentation peuvent être illustrés par le discours de bilan du programme prononcé par Newt Gringrich : « un gouvernement véritablement compassionnel remplacerait l’Etat-Providence par des opportunités. Le plus grand coût du système d’Etat-Providence est son coût humain pour les pauvres. Au nom de la « compassion », nous avons financé un système qui est cruel et qui détruit les familles. Son échec est reflété par la violence, la brutalité, les sévices à l’encontre
des enfants et les cas de toxicomanie visibles dans tous les programmes d’information
diffusés par les télévisions locales » (N. Gingrich, 1995, p. 2.). Comme cette intervention
74
Par exemple, le Tea Party Movement se réclame ouvertement en 2010 du Contract with America, en proposant un texte programmatique intitulé Contract From America. De même, le parti Républicain a adopté lors des élections de mi-mandat un programme dont la construction et le titre (Pledge to America) font ouvertement référence à celui de 1994. N. Gringrich, leader de la majorité Républicaine à partir de 1994 et instigateur du Contract with America, fait partie des candidats probables à la primaire de désignation du candidat que présentera le parti Républicain contre B. Obama en 2012.
126
l’illustre, la réforme de l’Etat-Providence est justifiée par ses externalités négatives pour les
valeurs constitutives de l’identité américaine, fondée selon l’idéologie Républicaine sur la
notion d’autonomie individuelle à l’égard des institutions Etatiques.
Encadré 3. Le Contract with America de 1994 : cent jours pour faire voter dix projets de loi
Fiscal Responsibility Act : oblige une majorité des 3/5 dans les deux chambres du Congrès pour le vote d’un
budget annuel en déséquilibre. Ce projet de loi donne aussi un droit de veto présidentiel sur certaines appropriations budgétaires contenues dans les projets de lois.
Taking Back our Streets Act : augmentation des peines pour les crimes et délits et financement de construction de prisons
Personal Responsibility Act : cette réforme décentralise la gestion des prestations sociales au niveau Etatique et
restreint fortement les conditions d’obtention de ces prestations, notamment par la capacité donnée aux Etats de la limiter à cinq années de versements de prestations dans la vie d’un individu.
Family Reinforcement Act : déductions fiscales et renforcement de la protection contre les atteintes à la vie privée des mineurs.
The American Dream Restoration Act : crédit d’impôts aux familles mariées et avec enfants
National Security Restoration Act : interdit l’usage de troupes militaires américaines sous commandement
étranger et restreint les possibilités de transferts de lignes de budget militaire vers des programmes sociaux
Senior Citizens’ Equity Act : augmente le plafond de revenu permettant de cumuler emploi et prestations
retraites et créée des déductions fiscales pour l’achat d’assurances retraites
Job Creation and Wage Enhancement Act : créée des exemptions d’impôts sur les gains en capital et sur
l’investissement dans les PME.
Common Sense Legal Reform Act : variété de mesures destinées à diminuer le nombre de recours en justice
Citizen Legislature Act : limite le nombre d’années de mandature à douze ans pour les membres du Congrès.
Source : d’après (House Republican Conference, 1995).
L’application très mitigée de ce programme dépasse la problématique de ce chapitre. Il convient cependant de noter qu’elle met à jour deux lignes de clivage que l’on retrouvera lors
du débat sur IIRIRA. Le premier de ces clivages est constitué par les fortes divergences des
préférences entre Républicains et Démocrates, s’exprimant tant dans les relations entre
majorité et minorité au sein du Congrès qu’entre les relations entre cette instance et l’exécutif
Démocrate. Ces divergences devinrent à plusieurs reprises des confrontations ouvertes,
comme l’illustre le taux élevé de menaces de veto par la présidence B. Clinton des décisions prises par le Congrès. Quarante et une sont ainsi dénombrées par R. Conley (R. Conley, 2001). Deux épisodes cristallisèrent notamment l’opposition entre Congrès et exécutif : le veto du budget fédéral fin 199575 et celui de la réforme de la sécurité sociale proposée au
début de l’année 1996, B. Clinton considérant injustifiées les réductions des programmes Medicare et Medicaid.
Moins visibles que les menaces et l’application du veto présidentiel, le 104ème Congrès est aussi traversé par des dissensions internes au parti Républicain entre la Chambre des Représentants et le Sénat. En effet, le renforcement de la tendance conservatrice et souvent sudiste du parti Républicain est tout particulièrement valable dans la première, ce que l’on
75
La version initiale proposait des réductions du financement de certains programmes éducatifs et de santé. Le refus de Clinton de signer ce budget conduisit à une crise et à plusieurs jours de non financement d’une partie du gouvernement fédéral.
127 peut expliquer par ses cycles électoraux plus rapprochés et son nombre moyen de mandats par représentant plus réduits qu’au Sénat. Ces caractéristiques expliquent ainsi que 120 des 230 Représentants membres du parti Républicain en 1994 ont accédé à leur fonction lors des élections de 1992 et de 1994. (N. Ornstein et A. Schenkenberg, 1995). Les Républicains modérés -souvent plus anciennement élus que les conservateurs -auraient dû en toute logique dominer les commissions parlementaires. Leurs règles de composition par séniorité ont été néanmoins ignorées par le leadership Républicain76 à la Chambre des Représentants, voire contournées par la création de Task Forces composées sur mesure (J. Aldrich et D. Rohde, 1997). Une Task Force spécialisée sur la question de l’immigration est ainsi créée et dirigée par E. Gallegly, représentant Républicain d’un district de l’agglomération de Los Angeles, et
l’un des principaux défenseurs de la proposition 187.
Au Sénat en revanche, la fraction conservatrice du parti Républicain est obligée de composer avec une minorité Démocrate détenant toujours un pouvoir de blocage (filibuster), mais aussi avec l’aile modérée de sa propre majorité mieux représentée (R. Riley, 1995). Cette dernière limite (et même enterre) à plusieurs reprises des projets de loi inspirés du Contract with America votés en Chambre des Représentants. Cette variation des rapports de force entre et au sein des partis dans les deux branches du pouvoir législatif peut expliquer pourquoi les partisans d’une rupture avec le régime d’immigration sont plus nombreux à la Chambre des Représentants, tandis que l’échec cette dernière est dans un premier temps initié au sein du Sénat.
Le caractère fortement conservateur de la nouvelle tendance dominant le pouvoir
législatif fédéral ne peut être ignoré dans la compréhension de l’épisode de déstabilisation du
régime d’immigration de 1995/96. Il convient cependant ici de préciser le sens de cette assertion. Ces préférences idéologiques ne définissent pas explicitement une réforme du
système d’immigration américain. En revanche, le Congrès issu de la « révolution conservatrice » de 1994 constitue un terrain idéologiquement favorable à l’application d’un programme proposant une réduction simultanée des recettes fiscales et des dépenses de l’Etat
fédéral et une dévolution des compétences de ce dernier. En ce sens, la « révolution conservatrice » de 1994 explique la sensibilité des législateurs à l’égard d’une demande de réforme du régime d’immigration censée réduire son coût fiscal.
76
Il est ainsi généralement considéré que sa 104ème mandature est dirigée par un triumvirat composé de trois élus occupant respectivement les fonctions de speaker, whip et de leader de la nouvelle majorité Républicaine : N.
Gringrich, T. deLay et R. Armey. L’Etat d’élection de ces trois hommes, -Géorgie pour le premier, Texas pour les deux autres –attestent de la nouvelle importance du Sud dans les rapports de pouvoir internes aux élus du parti Républicain à la Chambre des Représentants.
128
L’idéologie du parti Républicain à propos de la relation entre Etat-Providence et population étrangère est particulièrement visible dans le préambule de la section portant sur la
modification des droits à prestations sociales proposée par la versions initiale de l’IIRIRA
présentée en Chambre des Représentants [Cf. Encadré 4] Comme en témoigne ce texte, il
existe un lien direct entre le contenu de réforme du système d’immigration américain proposé, et la conception dominante au sein du parti Républicain d’une société constituée d’individus
autonomes, autosuffisants et ou la solidarité est organisée par d’autres institutions (famille, Eglises, groupement communautaires etc.) que l’Etat. Elle renvoie clairement à un transfert de
la prise en charge du coût fiscal de l’immigration d’étrangers vers les individus ayant
participé à leur venue (sponsors, familles, associations).
Encadré 4. Le préambule de la section modifiant les droits des étrangers à prestations sociales, HR 2202