de la décision
Exécution
et m ise en œ uvre
du processus
Im pacts et effets
produits
LE T E M PS
C E N T R E P E R IP H E R IEPE R IP H E R IE
T O P
D O W N
soient obéis de proche en proche par les exécutants, qui mettent en œuvre leurs instructions en conformité avec les objectifs et les indications données.
Cette approche déroule la mise en œuvre comme une séquence linéaire descendant d'un centre (Paris) vers une périphérie (la province). La décision ayant été prise au centre, l'essentiel semble engagé. Le reste se réduit à une affaire d'exécution à la périphérie. Il y a une séparation nette entre la conception de la politique et la mise en œuvre. Dans cette conception une politique ne s'énonce pas en la faisant sur le terrain, elle pré-existe à l'exécution. Alors pourquoi s'intéresser à la mise en œuvre ? De fait la mise en œuvre reste un art mineur, le moment de la mise en œuvre est sous estimé, culturellement nous véhiculons des représentations du réel qui minorent le rôle que peuvent jouer les metteurs en œuvre ( les opérateurs).
Cette approche marque aussi une distinction entre le monde politique et le monde administratif. Il existe deux sphères de l'activité publique : l'une est dévolue aux responsables politiques, l'autre rassemble les fonctionnaires qui ont comme référence la neutralité objective et le professionnalisme.
22 - Remise en cause de l'approche Top - Down
Compte tenu de rigidités bureaucratiques internes aux administrations, compte tenu aussi de la force des arrangements locaux ce modèle classique a été remis en cause. En effet, le problème des politiques publiques surtout des politiques contractuelles ne peut se résumer à celui de la gestion d'une organisation aussi importante soit elle : l’administration.
Aussi, ce modèle de top-Down est battu en brèche par un certain nombre de considérations :
1ère critique :
Les sociologues de l'organisation ont visité les bureaux et ont montré que l'administration était le lieu de marchandages, de jeux d'influence. Les « exécutants » n’obéissent pas au doigt et à l'œil et la nature des prestations publiques est conditionnée par les différents échelons d'exécution. A sa façon, la base est active : elle échappe aux ordres et au contrôle du sommet. La mise en œuvre est en général une source importante de dysfonctionnements.
2ème critique :
La théorie du Public Choice met en lumière que les individus se comportent et prennent leurs décisions en considération de leurs seuls intérêts personnels et en cherchant à maximiser les bénéfices escomptés de leurs décisions.
La sociographie des groupes de pression a, elle aussi, remis en cause cette vision des choses, en soulignant qu'entre les textes de loi et la réalité des comportements gouvernementaux vient s'insérer un jeu souvent obscur de marchandages, d'influences, de manipulations au cours duquel les intérêts particuliers, partis, groupes professionnels, lobbies, cherchent à peser sur ce que fait ou veut faire l'autorité publique.
3ème critique :
Ces différentes considérations font apparaître que le rôle des metteurs en oeuvre est déterminant. La mise en œuvre est une scène sur laquelle interviennent des acteurs qui ne sont ni neutres, ni passifs. Le contenu d'une politique publique est autant conditionné par son exécution que par la décision.
La mise en œuvre est importante pour deux raisons principalement :
• Les objectifs de nombreuses politiques sont fondés sur des ajustements entre des contradictions et des oppositions, car le compromis voulu ou non, explicite ou tacite permet d'avancer. Lorsque les politiques sont volontairement vagues, ambiguës ou abstraites cela renforce le rôle des personnes chargées de la mise en œuvre. Tout se passe comme si la décision pertinente pour les assujettis était décentralisée vers les échelons dit d'exécution. D'où ce paradoxe que l'exécutant doit au quotidien par ses actes résoudre le problème de l'absence de consensus ou de faux consensus qui a présidé à la formulation des solutions chez ceux qui ont formellement la charge : parlement et gouvernement. Le décideur se défausse sur l'exécutant d'une partie du travail politique.
• D’autre part, dans sa mise en œuvre, une politique va devoir s'ajuster aux réactions et aux diverses oppositions de la société civile. La société civile va notamment s'exprimer par le biais des élus. La décentralisation a laissé bon nombre de pouvoir aux élus locaux qui interviennent de plus en plus dans les décisions en liaison avec leur capacité locale d'étude dans des oppositions au pouvoir central. La périphérie s'est dotée des moyens de réagir.
4ème critique
Deux auteurs américains Pressman et Wildawski abolissent les différences entre les acteurs à statut politique et ceux à statut technique, chacun à sa manière aboutissant à pervertir le processus.
En France, Bourdieu a montré les passages entre "l’ENArchie" et le monde politique, entre la haute administration et les hommes politiques il y existe une importante osmose. Allant dans le même sens Grémion montre l’influence et l’intervention des cabinets ministériels, sur le fonctionnement au quotidien de l’administration d’Etat. Avec la décentralisation cela parait d'autant plus important.
Le principe de la régulation croisée
La théorie de la régulation croisée exposée par Pierre Grémion dans « le Préfet et ses notables », bat en brèche la césure entre élus (qui décident ) et administration (qui exécute). En 1976, P. Gremion20 dans son analyse du système politico-administratif local, dresse un schéma d’un système fonctionnaliste « le système de régulation croisée ». Dans ce système le cheminement des dossiers est décrit à travers un système d’interactions entre fonctionnaires et hommes politiques. P. Gremion montre que cette césure, entre le politique et l’administratif est artificielle, et que l’administration est en réalité très politisée. Sa théorie est celle du système de régulation croisée entre les 2 filières, élective et bureaucratique. Il montre ce cheminement subtil des dossiers qui voient l’expert local et le notable politique s’épauler pour convaincre l’administration centrale de l’intérêt de financer les projets locaux.
Ces interrelations entre la filière politique et la filière administrative favorisent d’une part, les élus qui cumulent plusieurs mandats (local et national) - selon ce schéma, un député-maire est en position de force, car il peut agir à différents niveaux-. Et d’autre part, les fonctionnaires qui disposent pour traiter les dossiers de la logistique de leur administration et de leur expertise technique. Si les élus tirent leur pouvoir de la légitimité que leur procure leur mandat, le subdivisionnaire va tirer son pouvoir de sa capacité à monter des dossiers techniques. Il y a des systèmes d’alliances entre élus et fonctionnaires à différents niveaux
20 P. Grémion 1976 Le pouvoir périphérique. Bureaucrates et notables dans le système politique
français Le Seuil Paris P.477