L’ ALIGNEMENT PROGRESSIF DU DROIT PENAL DES MINEURS SUR LE DROIT COMMUN
1 L’ENFERMEMENT ACCRU DES MINEURS DELINQUANTS
En France, l’enfermement ne recouvre pas que la mise en détention dans les maisons d’arrêt ou l’exécution de condamnations à une peine d’emprisonnement170. Au sens des textes internationaux, l’enfermement doit être considéré comme « toute forme de détention,
d’emprisonnement ou le placement d’une personne dans un établissement public ou privé dont elle n’est pas autorisée à sortir à son gré, ordonné par une autorité judiciaire, administrative ou autre » 171.
La Cour Européenne des Droits de l’homme a eu l’occasion de connaître de cette question de l’enfermement et elle a exprimé la difficulté d’en définir les frontières : « il faut prendre en compte
un ensemble de critères comme le genre, la durée, les effets et les modalités d’exécution de la mesure considérée. Entre privation et restriction de liberté, il n’y a pourtant qu’une différence de degré ou d’intensité, non de nature ou d’essence. Le classement dans l’une ou l’autre de ces catégories se révèle parfois ardu, car dans certains cas marginaux il s’agit d’une pure affaire d’appréciation » 172.
La problématique de l’enfermement des mineurs délinquants comme mode de réponse à leurs comportements est souvent jugée inacceptable, même s’il apparaît parfois nécessaire d’apporter des réponses pénales fortes. L’incarcération des mineurs dans les prisons à cette symbolique importante, qui laisse présumer soit l’échec des autres réponses pénales, soit la gravité de l’acte du mineur délinquant.
S’il est vrai que dans ce dernier cas, l’emprisonnement peut être nécessaire à la fois pour protéger la société, mais surtout pour signifier, dans la privation de liberté, le franchissement
170 Enfermement des mineurs », Journal du droit des jeunes, vol. 250, no. 10, 2005, pp. 16-16.
171 Règles des Nations Unies pour la protection des mineurs privés de liberté adoptées par l’Assemblée générale dans sa résolution 45/113 du 14 décembre 1990, art. 11.
d’une limite au mineur délinquant, il n’en demeure pas moins que l’enfermement carcéral doit rester l’exception pour les mineurs173.
Si pendant longtemps, il était dénoncé l’absence d’établissements carcéraux spécialisés pour les mineurs, obligeant ces derniers à partager les mêmes établissements que ceux des majeurs, tout en leur attribuant un espace dédié dit « quartier pour mineur » (QPM), la surpopulation carcérale, la promiscuité, mêlée à l’absence d’encadrement spécialisé, ont amené le gouvernement à créer par la loi du 9 septembre 2002174,des établissements spécialisés pour les mineurs délinquants (EPM).
L’idée était la multiplication de ces établissements afin de supprimer les quartiers pour mineurs. Toutefois encore aujourd’hui, 47 établissements pour majeurs disposent de places pour mineurs alors que l’on compte seulement six établissements pour mineurs. Les détenus mineurs doivent être obligatoirement séparés des adultes, mais il n’est pas rare que les quartiers pour mineur soient un simple regroupement de cellules contigües, le plus à l’écart possible du reste de la population carcérale, mais en communication tout de même avec les majeurs. Aussi il est exigé un encellulement individuel des mineurs dans les quartiers pour mineurs. Concernant les filles, cette règle de séparation n’est quasiment jamais respectée, elles partagent les mêmes espaces que les femmes majeures et parfois tout comme chez les hommes, l’exigence d’un encellulement individuel n’est pas respectée.175
Dans les établissements pour mineurs, le mineur est suivi par un binôme composé d’un surveillant pénitentiaire et d’un éducateur de la PJJ176. L’enseignement et la formation doivent constituer la part la plus importante de l’emploi du temps du mineur ainsi qu’une prise en charge intensive par une équipe pluridisciplinaire, alors que dans les quartiers pour mineurs, l’encadrement et les activités sont plus réduits et le régime de détention se rapproche davantage de celui des majeurs.
En janvier 2019, à peine plus d’un tiers des mineurs détenus l’étaient dans un établissement pour mineurs (32.2%)177. Pour la détention provisoire, les juges privilégient en effet « la
proximité par rapport à la juridiction au détriment du travail éducatif »178.
173 P. ROMAN, « Incarcération des mineurs : enfermer l'adolescence ?... », Journal du droit des jeunes, vol. 223, no. 3, 2003, pp. 22-24.
174 Loi no 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice, dite loi Perben I
175 Observatoire National des prisons, Existe-t-il des prisons spéciales pour mineurs ? 30 janvier 2019
176 Rapport d ́information Sénat n°726, fait au nom de la mission d’information sur la réinsertion des mineurs enfermés par Mme Catherine Troendlé, et M. Michel Amiel rapporteur, 25 septembre 2018 p81
177 Observatoire National des prisons, Existe-t-il des prisons spéciales pour mineurs ? 30 janvier 2019 178 Rapport Clément AN, oct. 2013
Les mineurs détenus, au nombre de 782 au 1er janvier 2019, représentent 1,1% de la population carcérale. La majorité d’entre eux sont des prévenus (79.8%) et les infractions les plus graves (homicides et viols par exemple) ne concernent qu'une minorité (environ 12,5% des condamnés)179.
Un Rapport d’enquête parlementaire de 2019180 dénonce les méfaits de l’incarcération des mineurs. Or, après s’être inversée quelque temps, la tendance à l’emprisonnement de ces mineurs délinquants est de nouveau nettement à la hausse. À ce titre, l’accent doit être mis sur les alternatives à la privation de liberté.
Tout d’abord, on peut distinguer deux périodes où l’enferment des mineurs est possible. La première période intervient en phase pré-sentencielle, il s’agit ici des mesures qui interviennent avant la déclaration de la culpabilité du mineur délinquant. Quant à la deuxième période dite post-sentencielle, elle intervient après la condamnation du mineur délinquant et se réfère à la phase de l’exécution de la peine. Dans la première période, le juge pour enfants comme le tribunal pour enfants peuvent ordonner au mineur délinquant, des mesures, dont certaines, ayant un caractère privatif de liberté.
En dehors de la détention provisoire, la mesure de placement éducative est possible à partir de treize ans, elle peut être assimilée à une alternative à la première, bien qu’en fonction de son degré de privation de liberté elle s’en approche. Le mineur peut dans les deux phases, faire l’objet d’un placement dans un centre éducatif fermé (CEF) ou renforcé (CER), ou encore dans un centre éducatif ouvert (CEO).
Généralement, les juridictions pour mineurs, dans la phase pré-sententielle, accompagnent un contrôle judiciaire181 d’une mesure de placement éducatif. Cela permet de soumettre le mineur
à une ou plusieurs obligations jusqu’à sa comparution devant une juridiction de jugement. Cette mesure doit répondre aux nécessités de l’enquête ou être nécessaire en tant que mesure de sûreté. Dans le cadre de la phase post-sentencielle, le placement éducatif, accompagne un sursis avec mise à l’épreuve ou un placement extérieur.
Présentée comme alternative à l’incarcération, la loi d’orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002182, institue le centre éducatif renforcé. Cette loi est au départ
179 Ministère de la justice, les chiffres clés de l’administration pénitentiaire (DAP) 2019
180 Rapport d’informationSénat n°1702, sur la justice des mineurs, déposéle 20 février 2019 présenté par M. Jean Terlier et Mme Cécile Untermaier
181 Loi no 2002-1138 du 9 septembre 2002 d’orientation et de programmation pour la justice (art xx)
destinée « aux mineurs multirécidivistes ». Cette structure a été élargie à d’autres « publics cibles 183», notamment les moins de seize ans, au point de risquer « de devenir la solution unique à des situations
diverses et multiples », ce qui fut reproché en son temps au dispositif par la Défenseure des
enfants184.
Le nombre croissant de mineurs placés dans des centres éducatifs fermés (1 500 environ185), démontre que malgré une mesure moins répressive que la prison, de par son caractère privatif de liberté, le centre éducatif fermé devient la réponse privilégiée à la délinquance des mineurs186. De plus, s'évader de ces centres est durement sanctionné, au point que de nombreuses personnes auditionnées par la Commission Nationale Consultative des Droits de l’Homme, n'hésitent pas à qualifier les centres éducatifs fermés « d'antichambres de la prison ». Il n'est pas anodin de constater que les centre éducatif fermé, comme les établissements pénitentiaires, relèvent du champ de compétence du contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL). L’inobservation réitérée du règlement intérieur de la structure par un mineur délinquant ou la violation des obligations auxquelles le mineur est astreint en vertu des mesures qui ont entraîné son placement en centre éducatif fermé, permettent à la juridiction pour mineurs de décider de son transfert. Le mineur sera alors soit envoyé en centre éducatif fermé soit en détention provisoire lorsque la mesure s’inscrivait dans une phase pré- sentencielle ou en exécution de peine si dans la phase post-sentencielle, une révocation du sursis, du placement extérieur ou de la liberté conditionnelle est intervenue.
On comprend donc que les centre éducatif renforcé créés par la circulaire d'orientation du 12 mars 1999187, venant remplacer les unités éducatives à encadrement renforcé (UEER), font office de centre éducatif avec un degré coercitif plus important que le centre éducatif fermé. Selon la circulaire de la Direction de la Protection Judiciaire de la Jeunesse (DPJJ) du 13 janvier 2000188 , « les centres éducatifs renforcés ont vocation à prendre en charge, des mineurs délinquants
multirécidivistes en grande difficulté ou en voie de marginalisation ayant souvent derrière eux un passé institutionnel déjà lourd ».
183 Loi no 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance (art. 57) et la loi no 2011-939 du 10 août 2011
sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale (art. 37)
184 Défenseure des enfants, « Enfants délinquants pris en charge dans les centres éducatifs fermés : 33 propositions pour améliorer le dispositif », juin 2010, p 15
185 Observatoire National des prisons, « Existe-t-il des prisons spéciales pour mineurs ? », 30 janvier 2019 186 Rapports du CGLPL sur les CEF : http://www.cglpl.fr/rapports-et-recommandations/recherche
187 Circ. PJJ NOR JUS 99 500 35 C du 24 févr. 1999. ASH n° 2110, 12 mars 1999, p. 13 et Circulaire de la Direction de la Protection judiciaire de la jeunesse du 13 janvier 2000NOTE PJJ 2000-778/13-01-2000
Il existe 52 centres éducatifs renforcés, mais seuls 24 d’entre eux accueillent des jeunes des deux sexes. Deux d’entre eux n’accueillent que des filles. En 2016, 962189 mineurs ont suivi un programme d’activités intensives dans un centre éducatif renforcé, d’une durée moyenne de 3,1 mois, pour un taux d’occupation de 83 %.
Les centres éducatifs renforcés se caractérisent par des programmes d’activités intensifs pendant des sessions de trois à six mois selon les projets et un encadrement éducatif permanent. L’objectif de cette structure est de créer une rupture des conditions de vie du mineur et préparer sa réinsertion. Les centres éducatifs renforcés sont donc préconisés pour un encadrement éducatif intensif, mais de court terme, ce qui est paradoxal avec le profil des mineurs délinquants qu’ils accueillent, car ce sont ceux qui ont multiplié les délits et qui ont déjà été pris en charge par d’autres établissements d’éducation spécialisés. La courte durée de placement permet de s’interroger sur l’efficacité du travail de réinsertion de ces mineurs ancrés dans la délinquance.
D’ailleurs, depuis leur création, les centres éducatifs renforcés ont connu un développement irrégulier. Les crédits consacrés aux centres éducatifs renforcés et le nombre de places sont en diminution constante (-16% depuis 2007) montre que les centres éducatifs renforcés deviennent un dispositif en voie de marginalisation.190
Ce qui n’est pas le cas des centres éducatifs fermés vu que le 27 septembre dernier, la garde des Sceaux, Nicole Belloubet a annoncé le projet d’en créer 20 nouveaux191, en plus des 51 existants. Ce projet n’a pas fait l’unanimité, car il a été dénoncé que le coût qu’engendre le développement de ces structures se fait au détriment des autres types de prise en charge ayant de meilleurs résultats d’efficacité et nécessitant moins d’investissement, pour exemple le centre éducatif ouvert.
De plus, un rapport d’évaluation de 2015 mettait en évidence les limites du travail d’insertion mené dans les centres éducatifs fermés : « un déficit d’activités éducatives proposées aux mineurs et une
structuration insuffisante de leurs emplois du temps » ainsi que « le volume horaire hebdomadaire d’enseignement scolaire par mineur fixé par les textes est rarement atteint »192.
189 Rapport annuel de performance 2017, Programme 182 «Protection judiciaire de la jeunesse»
190 Rapport d’information n°726, « Une adolescence entre les murs : l'enfermement dans les limites de l'éducatif, du thérapeutique et du répressif » fait au nom de la mission d’information sur la réinsertion des mineurs enfermés, C.TROENDLÉ, M. AMIEL, 25 septembre 2018 p 96
191 Avis n° 153fait au nom de la commission des lois « Un budget 2019 marqué par le programme de construction de nouveaux centres éducatifs fermés » de Maryse Carrère, le 22 novembre 2018
Une enquête sur la réitération des mineurs placés en centre éducatif fermé menée entre 2003 et 2007193 a mesuré le suivi des trajectoires des mineurs ayant réalisé un séjour en centre éducatif fermé, afin d’en évaluer les conséquences sur leur parcours et notamment le taux de réitération. Elle met en évidence une corrélation inverse entre la durée du séjour en centre éducatif fermé et la réitération dans l’année qui suit le séjour. Le taux de réitération s’élève à plus de 80 % pour des séjours inférieurs à quatre mois, à peu près à 70 % entre quatre et sept mois de séjour et un peu plus de 55 % au-delà de sept mois de séjour.
L’explication de ce manque d’efficacité est à rechercher du côté de la nature privative de liberté de ces structures, mais également du fait d’un encadrement éducatif qui ne satisfait pas aux exigences de réinsertion des mineurs délinquants. Car contrairement à ces structures fermées, les centres éducatifs ouverts qui sont l’équivalent de la mesure de semi-liberté chez les majeurs, et les internats, obtiennent de bien meilleurs résultats194 d’efficacité en matière de rééducation des mineurs délinquants. Bien que le placement éducatif dans ces structures soit vécu comme une punition par le mineur, l’ouverture vers l’extérieur, mais éloigné de son environnement lui permet une réelle rééducation et non une réinsertion dans la société avec laquelle il est coupé dans les structures fermées. La difficulté de placement des mineurs dans ces structures ouvertes est le manque de place.
Par ailleurs, si elle constitue une mesure de dernier recours, la détention provisoire est néanmoins applicable aux mineurs. Elle est prévue à l’article 11 de l’ordonnance de 1945195, et permet au juge des libertés et de la détention d’ordonner aux mineurs mis en examen, lorsque les obligations du contrôle judiciaire et celles de l'assignation à résidence avec surveillance électronique ne paraissent pas suffisantes de le placer en détention provisoire. Cette mesure très coercitive, concerne les mineurs délinquants âgés entre treize et dix-huit ans au moment des faits et dépend de la nature de l’infraction.
En matière criminelle, la détention provisoire est toujours possible, pour les mineurs entre treize et dix-huit ans. La durée est de 6 mois renouvelables une fois si le mineur a entre treize et dix-huit ans, et d’un an renouvelable pour 6 mois deux fois si le mineur a entre seize et dix- huit ans. En matière correctionnelle, la détention provisoire est possible pour les mineurs âgés de seize à dix-huit ans pour les infractions punies de 3 ans d'emprisonnement, ou en cas de non-respect des obligations du contrôle judiciaire ou à celle d'une assignation à résidence avec
193 F.DE BRUYN, L-H. CHOQUET, L. THIERUS, « Enquête sur la réitération des mineurs places en centre éducatif ferme entre 2003 et 2007 », Rapport final,Pôle Recherche, DPJJ. août 2011,
194 Rapport d'information n° 726, « Une adolescence entre les murs : l'enfermement dans les limites de l'éducatif,
du thérapeutique et du répressif », deC.TROENDLÉ, M.AMIEL, fait au nom de la mission d’information sur la réinsertion des mineurs enfermés, 25 septembre 2018
surveillance électronique. Pour les mineurs âgés entre treize et seize ans, la détention provisoire n'est possible qu'en cas de non-respect des obligations du contrôle judiciaire ou d'une assignation à résidence avec surveillance électronique. Si le mineur a entre treize et seize ans, la durée est de 15 jours renouvelables une fois lorsque le délit est puni de moins de dix ans, et d’un mois renouvelable une fois si le délit est puni de 10 ans d'emprisonnement. Toujours en matière correctionnelle, si le mineur a entre seize et dix-huit ans, la durée est d’un mois renouvelable une fois lorsque la peine encourue est inférieure ou égale à 7 ans d'emprisonnement, et de 4 mois, renouvelables deux fois, lorsque la peine est supérieure à 7 ans.
À cet égard, la loi du 23 mars 2019196
a précisé que « la détention provisoire ne peut cependant être ordonnée qu'en cas de violations répétées ou de violation d'une particulière gravité des obligations imposées au mineur et lorsque le rappel ou l'aggravation de ces obligations ne peut suffire pour atteindre les objectifs prévus à l'article 144 du code de procédure pénale ». Le prononcé de la détention provisoire est calqué sur les règles du droit commun197, bien que les textes internationaux ainsi que nationaux présentent la détention d'un mineur comme une « anormalité » uniquement acceptable en dernier recours. Et pourtant le nombre de mineurs enfermés augmente, 75 % à 80 % d'entre eux sont encore présumés innocents, mais placés en détention provisoire. Le nombre de mineurs incarcérés représente 1 % de la population carcérale totale198. Ce nombre est en hausse quasi constante depuis le 1er janvier 2016, avec un niveau particulièrement élevé au 1er août 2017 de 885 mineurs détenus. Le nombre d'entrées en détention concerne environ 3000 mineurs chaque année199. Au 1er janvier 2018, les prévenus représentaient environ 77 % des mineurs détenus, contre 59 % en 2012200
En outre, l'incarcération de jeunes majeurs dans des maisons d'arrêt ou dans des centres de détention pour des faits commis lorsqu'ils étaient mineurs ne fait l’objet d’aucune statistique. Ces jeunes majeurs, non comptabilisés comme mineurs, ont soit été condamnés lors de leur minorité, mais incarcérés majeurs, ou ont commis des faits pendant leur minorité, mais ont été condamnés et incarcérés après être devenus majeurs. L'incarcération de ces « grands adolescents
196 Loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 197 Article 137 du Code de procédure pénale
198 Ministère de la justice, La mesure mensuelle au 1er février 2018, lien au 15 mars 2018 : www.justice.gouv.fr/art_pix/Mesure_mensuelle_incarceration_Fevrier_2018.pdf.
199 Avis relatif à la privation de liberté des mineurs, assemblée plénière du 27 mars 2017, Audition d'A. Kensey, statisticienne de l'administration pénitentiaire - 7 février 2018 pour la Commission nationale consultative des droits de l'homme. 200Avis relatif à la privation de liberté des mineurs, assemblée plénière du 27 mars 2017, Audition d'Annie Kensey,
statisticienne de l'administration pénitentiaire - 7 février 2018 pour la Commission nationale consultative des droits de l'homme.
»201, est préoccupante, car très peu de jeunes majeurs sont maintenus dans des établissements pour mineurs et subissent donc les mêmes conditions de détention que les majeurs202.
On constate alors que, d’une part, il est manifeste que le contrôle judiciaire nourrit la détention provisoire. Les obligations qui en découlent et l'absence de leurs limites dans le temps sont souvent difficiles pour des mineurs en manque de cadre, d’autant que souvent ces obligations ne sont pas adaptées à leur personnalité en devenir. D'autre part, certaines obligations de formation ou de travail sont trop vagues pour être respectées de même que certaines interdictions de sortie trop strictes pour être comprises. De plus, le contrôle judiciaire, utilisé en lien avec un placement, notamment avec le placement en centre éducatif fermé, ne fonctionne pas203. Enfin, il arrive que certains mineurs doivent respecter plusieurs contrôles judiciaires en même temps ainsi le non-respect, fréquent, d'une obligation du contrôle judiciaire entraîne sa révocation et conduit au placement du mineur en détention provisoire. La Commission Nationale Consultative des Droits de l’Homme recommande que le contrôle judiciaire ne puisse pas être appliqué à des mineurs âgés de moins de seize ans.