Nas aproximações da concepção sobre servidor público, em Poulantzas (2000), o conceito é o de “pessoal de estado”, uma categoria social específica, com divisões internas, as quais resultam de suas classes, mas que, ao mesmo tempo, apresenta uma unidade própria, efeito da estrutura organizacional do aparelho do Estado capitalista. Adverte ainda que as decisões do bloco no poder e as lutas populares podem causar outras rupturas e divisões no seu interior, mas apenas até o limite em que a continuidade do próprio Estado não seja ameaçada.
O servidor público, apesar de sua especificidade enquanto trabalhador público do Estado, e regido por um Regime Jurídico Único próprio, parece ter pouca clareza e consciência do seu papel social a serviço do bem comum, mediante a execução das políticas públicas de saúde, educação, segurança, entre outras.
Neste sentido, nota-se que há uma visível falta de identidade com o seu cargo de servidor público, em suas divisões de classe; aqueles que pertencem e atuam como profissionais, nos cargos de nível superior, não se apresentam enquanto servidor. Vejamos: caso perguntemos a um médico, um assistente social, um professor universitário sobre seu cargo, em sua maioria, dirá qual profissão exerce, e dificilmente mencionará o cargo público3 da investidura, ou seja, o de servidor
público.
Essa falta de pertencimento poderá trazer algumas consequências, de ordens política e social, no seu modo de trabalhar no serviço público, expressa na atuação própria e com a compreensão profissional, política e social, dando ênfase aos seus objetivos particulares, acima das necessidades sociais da população usuária dos serviços.
Tomemos como exemplo as pautas das greves, que são recheadas de intenções de melhoria dos serviços, qualidade do ensino, etc. No contexto de lutas, os servidores públicos, ao conquistarem reajustes salariais – que se configuram como parte apenas de suas reivindicações –, ainda que não seja o que pretendiam, contentam-se e retornam ao trabalho, deixando esvaziada a luta pelo restante das reivindicações. Mesmo diante das precárias condições de trabalho e dificuldades,
3 A Lei 8.112/1990, no art. 3o define cargo público como um conjunto de atribuições e responsabilidades
geralmente voltam aos postos de serviços. Pergunta-se: Onde ficaram os interesses dos usuários?
Giffoni (1993, p. 50) aponta que os funcionários públicos, ao tratarem as demandas da sociedade, o fazem de acordo com a compreensão própria que têm das necessidades sociais, das responsabilidades do Estado, relacionadas a elas e dos interesses diferenciados que podem assumir enquanto grupos corporativos, ou categoria social diferenciada.
Ressalte-se que o papel político do pessoal do Estado, além da história da burocracia, envolve a presença mais acentuada do patrimonialismo e clientelismo4 nos setores sociais. Diga-se, também, que não é apenas nesses setores que isso fica evidenciado, mas em todos os demais setores, desde a infraestrutura, até a política social e a cultural. Essa afirmação resulta da constatação de que quase toda a população brasileira, ao buscar atendimento em uma repartição ou setor público, antes de procurá-lo, examina se existe algum servidor naquela instituição que poderá facilitá-lo, evitando as longas esperas, ou para burlar a burocracia, tentando obter melhor atendimento e esclarecimentos.
É necessário compreender as influências das mudanças de regime, no comportamento do funcionalismo, pois provocam alterações nas funções e estruturas da burocracia e resistências de segmentos de funcionários que podem se opor à implementação dessas mudanças por se sentirem prejudicados no seu status
quo.
Pode-se afirmar, sem medo de errar, que projetos bem elaborados e intencionalmente corretos, propondo mudanças para a melhoria dos serviços, não faltam, na Administração Pública. Entretanto, a concretização desses projetos depende muito das prioridades estabelecidas pelo governo, dos investimentos, da articulação política dos administradores, entre outros fatores colocados no cotidiano de nossos serviços. O servidor público pode ser muito bem capacitado e consciente da relevância daquele projeto, que não sairá da fase de planejamento, caso não obtenha os recursos financeiros e a decisão político-administrativa.
No interior da categoria profissional de servidor público, há uma divisão de classes que reproduz a divisão social do trabalho no capitalismo: os mandatários, gestores, administradores, chefes, etc., e os que executam (os dominados). No
entanto, a imagem que a sociedade tem dessa categoria é unívoca e corporativista na defesa dos próprios interesses. Mesmo que suas ações e lutas incluam a defesa de políticas públicas gratuitas de qualidade para toda a população.
Esse lado positivo deve-se, de certa maneira, à relativa autonomia que goza o servidor público, o que lhe permite construir práticas que favoreçam não apenas seu exercício e a categoria profissional, mas também promovam ganhos para os cidadãos. Essa autonomia pode estar relacionada à perspectiva de politização impressa nas ações dos servidores públicos.
Para Poulantzas (2000), a magnitude da politização do “pessoal do Estado” depende do contexto social, embora esteja limitada - na sua essência - pelo quadro material do próprio Estado, pelas relações entre as classes a ele inerentes, e entre as classes dominantes e o Estado. E há sempre uma pressão, no interior do Estado, para se propagar aos funcionários “a imagem de um Estado neutro, representante dos interesses gerais, árbitro dos conflitos entre as classes, instrumentos da ordem, da justiça e do equilíbrio, em favor dos fracos e acima das classes” (p. 158).
Por outro lado, vários são os instrumentos legais que favorecem certa pressão e controle do Estado sobre o servidor. Dentre eles, podem ser citados o Código de Ética do Servidor Público, o próprio Regime Jurídico, e os instrumentos avaliativos usados para a efetivação do servidor, em que são endossados os princípios de impessoalidade, responsabilidade, compromisso e zelo, considerando as forças políticas existentes na administração do Estado. Esses se aliam às políticas governamentais, no sentido de ampliar os direitos sociais de quem dela necessitar, ou são cumpridores, “guardiões e zeladores”, da ordem pública, no cumprimento da lei, conforme preconiza o Estado.
França (1993) também analisa o funcionário público como uma categoria social, embora o situe como parte integrante da estrutura de classes brasileira. Isso significa que a interpretação das suas mentalidades, ou dos modos de compreender a si e aos outros, passa pela análise das posições em que se encontram nas relações de produção, incluindo aí a fábrica, o sindicato, o partido, as outras classes sociais e os governantes (IANNI, 1975, apud FRANÇA, 1993, p.15).
No foco utilizado pela autora, a categoria social não se define pelo lugar que ocupa no processo de produção capitalista, mas em relação à sua posição política.
Enfim, em sua análise a categoria servidor público expressa sua consciência política no grau de compromisso com suas organizações coletivas com os partidos políticos, na participação ou não em greves, mas também nas suas relações de trabalho, manifestações culturais, lazer, sonhos para o futuro [...] (FRANÇA, 1993, p.16).
É nas relações sociais, no trabalho, que o servidor expressa sua consciência social relacionada aos usuários de sua ação, que pode estar caracterizada com compromisso, ética e responsabilidade no cotidiano ou, ao contrário, pois, apesar dos deveres estabelecidos, há certa tolerância no trabalho do servidor que Giffoni (1993) chama de “disciplina frouxa”.
Suas decisões e escolhas permitem que se posicione conforme sua consciência política, pois “não é a consciência que determina a vida, mas a vida que determina a consciência” (MARX e ENGELS, 1987). Portanto, é no cotidiano que se identifica para que lado está direcionada a ação.
Nesse contexto, fica notório que o Estado não é neutro, entre outros fatores a intervenção do servidor por meio do exercício profissional. Não obstante, é ética e, acima de tudo, correta, a impessoalidade exercida nas funções públicas, no sentido de não favorecer algo ou alguma coisa a alguém, ou seja, quando se trata de não apadrinhamento.
Há de se considerar também que a relevância da participação social do servidor nas manifestações públicas, é uma das forças que ainda prevalecem, principalmente hoje, quando os movimentos sociais enfraqueceram suas lutas em defesa das políticas públicas com qualidade. Por conseguinte, nota-se que os servidores públicos talvez sejam uma das poucas classes trabalhadoras que ainda detêm grande potencial para provocar a retomada da mobilização dos seus membros, muito embora seu movimento organizacional esteja perdendo fôlego, parecendo seguir a mesma dinâmica de desmobilização e desmotivação da classe trabalhadora em geral.
Apesar das peculiaridades empregatícias com o Estado, percebe-se um grande número de jovens e adultos que almejam o serviço público, a fim de garantir a tão desejada estabilidade por parte da maioria dos trabalhadores. Em tempos de desemprego e da precarização das relações de trabalho, existentes no começo do século XXI, por conta de vários fatores estruturais da forma de organização do trabalho, do avanço tecnológico e da própria lógica da sociedade capitalista, o
serviço público passa a ser um dos poucos setores com favoráveis condições de trabalho, principalmente a estabilidade no emprego.
Existe hoje, no mercado educacional, um grande número de cursos preparatórios para concursos públicos. Os candidatos são denominados, popularmente, de concurseiros, aqueles que vivem se submetendo a concursos públicos. Esse é um mercado em ascensão. No início de 2010, São Paulo sediou a I Feira, cujo tema central era o Mercado do Concurso, em que se discutiu e divulgaram-se material didático, apostilas, palestras motivacionais, etc.
Os jovens e adultos que concluem o ensino básico e entram nas faculdades, começam a se preparar para prestar concursos. Há quem até estimule a entrada no serviço público, deixando os estudos universitários para depois do serviço público. A maioria dos servidores públicos de nível médio são detentores do diploma universitário ou estão frequentando o curso superior.
Os estudos de Dallari (1989) e França (1993), sobre os funcionários, apontam para um cenário desolador, em relação a esses trabalhadores, pois, naquele momento histórico, prevalecia a crença de que o serviço público era para quem “não conseguia outro emprego”; para quem não dispunha de “muita vontade de trabalhar”; e para quem tinha sido derrotado na competição profissional dentro do setor privado. Essa crença não condiz com a realidade social de hoje, visto que o emprego público está cada vez mais concorrido, não só em número de candidatos como também em relação ao grau de qualificação.
Quando da realização de concursos em alguns estados, municípios e mesmo no nível federal, direcionados para cargos de nível médio (NM) ou nível de apoio (NA), a mídia frequentemente chama a atenção para o número de candidatos possuidores de cursos universitários.
Já no tocante à questão salarial, é complicado afirmar que o salário hoje é “de fome”. Alguns estudos mostram que o valor salarial do servidor público de NM está compatível com o mercado, enquanto outros o apontam como acima da média dos trabalhadores de escritórios privados no Brasil. França (1993), referindo-se ao ingresso no serviço público, diz que
Há aqui todo um processo de reprodução das classes sociais e de suas frações: o jovem pobre e com pouca instrução, oriundo a maioria das vezes de famílias não operárias, que também não vai à procura de um trabalho operário desqualificado, menos valorizado socialmente e mais distante de suas relações concretas da vida. Ao mesmo tempo, não tem formação
suficiente para obter um trabalho operário qualificado. Mercadoria barata e muito ofertada, esta força de trabalho enfrenta grande rotatividade de público, seja se aproveitando da existência de alguma situação clientelista [na época, antes da CF 88 era possível esta forma de ingresso no serviço público], torna-se funcionário público, um trabalhador raramente demitido (p. 33).
Claro que, passados pouco mais de 20 anos da promulgação constitucional de 1988 e da reflexão da autora, o serviço público mudou. Hoje, o servidor chega com um grau de formação mais elevado do que é solicitado para o desempenho do cargo; sua classe social de origem, em sua maioria, não se refere à classe popular, nem sua formação, no ensino fundamental e no médio, foi realizada na escola pública. Esses indicativos configuram-se como hipóteses a serem demonstradas mais adiante nos resultados da pesquisa. Hoje, o servidor público vem, em sua maioria, da classe média e da média alta, tendo no serviço público a possibilidade de se qualificar e capacitar-se ainda mais e de forma subsidiada pelo Estado.
O servidor jovem que entra no serviço público com formação superior não tem o desejo, nem a intenção, de permanecer no cargo de NM. Igualmente, seu desejo é fazer uma carreira que o leve ao nível superior, no mínimo. Pressupondo que o servidor NM, com formação superior, ou que está cursando, não tenha interesse de continuar no cargo, portanto, não demonstre a vontade de ser servidor público, seu projeto é buscar o que o serviço público lhe oferece de mecanismos para que possa dar seus voos, dentro ou fora do Estado e, se possível, conciliando-os.
Frequentemente, nota-se que, se o servidor permanece em cargos de NM, é por falta de oportunidade de emprego que garanta estabilidade e proteção social, o que poderá levá-lo a certo desinteresse pelo serviço público ou até à somatização de doenças. Podem-se citar alguns distúrbios ocupacionais contidos no modo de trabalho cotidiano que favorece o adoecimento: repetição continuada de tarefas, sedentarismo no desempenho ocupacional, déficit de atenção, estresse, monotonia, disfunções afetivas e sociais.
Há necessidade de que os setores que trabalham com as políticas de Recursos Humanos estabeleçam para o servidor um plano de capacitação, não voltado apenas para “o fazer técnico”, mas que contemple o seu desenvolvimento na totalidade.
Alguns dados sobre satisfação do servidor demonstram elevado grau quanto à rotina de trabalho. Em levantamento realizado pelo Ministério de Planejamento,
Orçamento e Gestão (MPOG), num total de mil servidores entrevistados, 638,7 responderam ser boa sua rotina de trabalho. Contraditoriamente, os distúrbios acima apresentados aparecem nesse mesmo levantamento, feito e apresentado pelo MPOG em seminário sobre saúde do servidor público, realizado em 2007.
As atividades desenvolvidas por esses servidores de NM continuam existindo na chamada burocracia estatal e coexistindo com as novas tecnologias, como o computador, a Internet, o correio eletrônico. É fato que parte dessa burocracia automatizou-se, mas o seu caráter de emitir parecer, fazer cumprir a lei, normatizar serviços, padronizar serviços, ainda permanecem. Ou seja, cumpre-se; registre-se; tenho dito; salvo melhor juízo, são expressões utilizadas nas emissões e conclusões dos pareceres.
Há também a situação em que o servidor de NM é muito mal aproveitado, ou seja, em que não é utilizado seu potencial e, não raro, às vezes, busca as unidades de Recursos Humanos para reclamar da desqualificação dos serviços que lhes são solicitados e, consequentemente, por ele prestado.
Os fatores observados são elementos que compõem essa categoria social e poderão interferir no processo de trabalho, alterando o estado de saúde do servidor público.