Introduction

No tocante a criação das Unidades de Conservação, o SNUC vincula a Adminis- tração Pública quanto o estabelecimento de Unidades de Conservação, conforme art. 22, da Lei Federal nº 9.985/2000 (BRASIL, 2000). Assim, pode-se afirmar que os instrumentos nor- mativos instituidores das unidades de conservação poderiam ser decretos, os quais são consi- derados atos do Poder Público.

Todavia, a Constituição Federal não dispõe que a criação das unidades de conser- vação deve ocorrer por ato do Poder Público consistente em lei ordinária. A única exigência de diploma legal são nos casos de alteração ou supressão dessas áreas protegidas.

Nesse sentido, Machado (2004) escreveu que a Lei 9.985/2000 não exigiu que as unidades de conservação fossem criadas por lei. O art. 22 estatui que as unidades de conserva- ção são criadas por ato do Poder Público. Nada impede, contudo, que a lei seja o instrumento utilizado para sua criação.

Esse conflito quanto à norma para criação de unidades de conservação é tão recor- rente que os Tribunais vêm entendendo pela constitucionalidade da criação de unidades de

conservação por decreto do Poder Executivo26_{, ou seja, não há ofensas ao art. 22 da Lei Fede-}

ral nº 9.985/2000 e nem ao art. 225, §1º, inciso III da Constituição Federal.

Porém, um dos pontos mais enfrentados no Estado do Rio Grande do Norte, é a consulta à comunidade, sendo imprescindível a oitiva dos proprietários cujo o domínio pos- sam ser afetados. Em algumas oportunidades a decretação da Unidade de Conservação é feita com a consulta à comunidade, embora os proprietários dos imóveis situados na área a ser pro- tegida não participaram.

Ensina Paulo Bessa de Antunes que, de fato, há uma tendência da Administração Pública em considerar como “comunidade” a fração mais ativa da população que, normalmen- te, se agrupa em associações de advocacy com grande capacidade de interlocução junto ao po- der público, mas que em tantas vezes representam-se a si mesmas (ANTUNES, 2017).

O mesmo sentido vem sendo pratico pelas Cortes Judiciais. O Supremo Tribunal Federal, manifestou-se no sentido de que a mera existência de decreto criando parque não é suficiente para sua criação, vide:

É que a implantação do Parque Nacional Mapiguari - assim como a de toda unida- de de proteção integral - não se consuma com o simples decreto de criação e, muito menos, a desapropriação, com sua declaração de utilidade pública das áreas privadas contidas no perí- metro. Não custa, aliás, advertir que a criação dessas unidades pode significar tão só limita- ções administrativas que não impliquem transferência de domínio, nos casos em que não haja esvaziamento do conteúdo econômico do direito de propriedade. E, como essa poderá ser a hi- pótese, não há falar em previsão orçamentária para expropriação ainda não efetivada (BRA- SIL, 2008, não paginado).

Infelizmente, essa é prática mais comum adotada no Estado do Rio Grande do Norte, conforme já indico neste trabalho. O Poder Público decreta a criação da unidade e não 26 Mandado de Segurança nº 23.800-MS, Relator Ministro Maurício Corrêa, decidiu pela constitucionalidade do Decreto de 21 de setembro de 2000, que criou a unidade de conservação Serra da Bodoquena, no Estado de Mato Grosso do Sul. O entendimento é pela possibilidade de criação de unidades de conservação através de decreto, desde que precedida de estudos técnicos e consulta pública: “MANDADO DE SEGURANÇA. CRIAÇÃO DO PARQUE NACIONAL DA SERRA DA BODOQUENA. DECLARAÇÃO DE UTILIDADE PÚBLICA DE IMÓVEIS LOCALIZADOS NA ÁREA DO PARQUE. EXIGÊNCIA LEGAL DE ESTUDOS TÉCNICOS E DE CONSULTA PÚBLICA SOBRE A VIABILIDADE DO PROJETO. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ARTIGO 22, § 2º, DA LEI 9985, DE 18/07/2000: IMPROCEDÊNCIA. 1. Comprovada nos autos a realização de audiências públicas na Assembléia Legislativa do Estado com vistas a atender a exigência do § 2º do artigo 22 da Lei 9985/00. 2. Criação do Parque. Manifestação favorável de centenas de integrantes das comunidades interessadas, do Conselho Nacional da Reserva da Biosfera da Mata Atlântica e da Associação Brasileira de Entidades de Meio Ambiente - ABEMA. 3. Parecer técnico, do Ministério do Meio Ambiente, que concluiu pela viabilidade e conveniência da destinação ambiental da área, dada a necessidade de se proteger o ecossistema local, revestido de significativa mata atlântica. Zona de confluência entre o Pantanal, o Cerrado e o Chaco, onde se encontram espécies vegetais raras, ameaçadas de extinção. Segurança denegada”. (BRASIL, 2003, não paginado).

implementa as medidas necessárias para a concreta constituição, muito embora desenvolvam atividades administrativas como, se, de fato, as áreas tivessem sido desapropriadas e o domí- nio privado houvesse sido transferido.

A partir da criação da unidade, aos particulares são estabelecidas proibições para suas atividades. O Estado pratica um “apossamento”. Para Paulo de Bessa Antunes, essa me- dida é, certamente, ilegal e se caracteriza como abuso de poder ou de autoridade, conforme o caso (ANTUNES, 2017).

Ao mesmo tempo, para consolidação das funções sociais e ambientais relativas às Unidades de Conservação, há necessidade de implementação de estratégias políticas e geren- ciais por parte dos governos a fim de se atingir determinadas metas de ordenamento territorial. Esse esforço de ordenamento envolve múltiplos atores no processo: as comunidades biológi- cas, as comunidades humanas locais, organizações governamentais e não governamentais, usuários e a iniciativa privada.

A atuação dos governos, como acontece no Estado do Rio Grande do Norte, tem promovido a criação de algumas Unidades de Conservação, mas não se pode dizer o mesmo em relação ao gerenciamento. Por isso, essas unidades de conservação têm sido caracterizadas por certos autores como “unidades de conservação de papel”.

Uma proposta para essa situação somente poderá ser apresentada se ocorrer a efe- tiva implementação das unidades de conservação, assim os objetivos da criação dessas áreas serão passíveis de serem atingidos.

O Rio Grande do Norte possui poucos funcionários por hectares protegidos e pou- quíssimo recurso financeiro, assim se torna cada vez mais impossível enfrentar essa proble- mática, que é regularização fundiária e a consequente implantação das Unidades de Conserva- ção Estadual.

Desta feita, a proposta para um novo modelo de criação de Unidades de Conserva- ção e após a criação pelo Governo, as mesmas deverão ser expropriadas, possibilitando sua efetiva implantação, o que contribuirá para uma eficaz tutela do meio ambienta ecologicamen- te equilibrado, em especial com a proteção da biodiversidade. A fim de se evitar conflitos mi- lionários entre os proprietários particulares e o poder público e, dentro de um planejamento eficaz, é importante que se efetive a desapropriação previamente à criação da unidade de con- servação. Resolveria o caso do Pemp.

Não obstante, a criação não é só a desafetação e indenização aos particulares da área correspondente a criação da Unidade de Conservação; há também, outros instrumentos

que correspondem a criação, como o exemplo da Aparc, que foi cedido área de superfície em águas marinhas da União ao Estado do Rio Grande do Norte.

Nesse caso, a cessão da área DEVE ser acompanhada pelos responsáveis, cedente e cessionário, para que o Contrato de Cessão não perca validade.