INTERVENTION URBAINE :

O Princípio do Poluidor-Pagador surgiu em 1972, com a Conferência de Estocolmo (Suécia), proveniente das necessidades de se primar pelas Parcerias Público Privadas264 na busca pela defesa do meio ambiente e de se cobrar dos poluidores os danos causados ao meio ambiente, com o fim de manter os padrões de qualidade desejados265.

Veja o que diz Maria Luiza Machado Granziera acerca deste princípio:

No princípio do poluidor-pagador, os custos sociais externos que acompanham a atividade econômica devem ser internalizados, isto é, devem ser considerados pelo empreendedor. É o caso da construção de estação de tratamento de efluentes industriais, da adoção de tecnologias “limpas”, do reúso da água, da disposição de efluentes industriais em aterros licenciados, especialmente construídos e dotados de níveis de segurança que impeçam a contaminação do solo e dos recursos hídricos. Ainda assim, ocorrendo poluição, ficam os poluidores sujeitos às sanções fixadas na legislação. O princípio do poluidor-pagador, então, incide em duas órbitas: no conjunto de ações voltadas à prevenção do dano, a cargo do empreendedor, e na responsabilidade pela ocorrência de dano, conforme o §3º do art. 225 da Constituição Federal e legislação infraconstitucional. 266

Tal princípio encontra-se amparado no artigo 225, § 3º, da CF/1988, haja vista que o texto dispõe que “as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão aos infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados”.

264

Segundo Rafael Garabed Moumdjian (2008, p. 44/45), “a necessidade de uma intervenção estatal através da aplicação de políticas públicas, tentando sempre pautar, se possível, as parcerias públicas privadas e colocando de forma prática os preceitos constitucionais relativos à defesa do meio ambiente é fator primordial à responsabilização de custos sociais do passivo ambiental. Dentro desta perspectiva, na década de 1970, a Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), através da Recomendação C(72) 128 de 1972, publicou o princípio do poluidor-pagador”.

265

Para Danny Monteiro da Silva (2007, p. 185), “a adoção de regimes de imputação para a reparação do dano ambiental, orienta-se na estruturação de sistemas jusambientais, compostos de mecanismos, instrumentos e formas de reparação aptos a garantir, senão a reparação integral da lesão, ao menos para se chegue o mais próximo possível dela”.

Na seara das leis infraconstitucionais, a Lei nº 6.938/1981 (PNMA) estabeleceu em seu artigo 4º, inciso VII, ao tratar de seus objetivos, “imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados”. Mais adiante, no artigo 14, § 1º, determina que:

Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá responsabilidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.

Antes, o Código de Águas, em seu artigo 109, introduziu a noção de poluidor-pagador, estabelecendo que a ninguém é lícito conspurcar ou contaminar as águas que não consome, com prejuízo de terceiros. O artigo 110 aduz que os trabalhos para a salubridade das águas serão executados à custa dos infratores que, além da responsabilidade criminal, se houver, responderão pelas perdas e danos que causarem e pelas multas que lhes forem impostas nos regulamentos administrativos.

Destarte, apesar de as normas ambientais brasileiras oferecerem amparo legal para a efetivação do caráter econômico do Princípio do Poluídor-Pagador, a sua manifestação expressa se dá na aplicação da responsabilidade ambiental objetiva.

Com relação aos objetivos Patrícia Faga Iglecias Lemos explica que:

Tal princípio tem como maior objetivo que as chamadas externalidades ambientais, ou seja, os custos das medidas de proteção ao meio ambiente repercutem nos custos finais de produtos e serviços cuja produção esteja na origem da atividade poluidora. Trata-se da necessidade de internalização total dos custos da poluição. Ressalta Édis Milaré (2000, p. 101) que o objetivo não é de tolerar a poluição mediante um preço, nem mesmo limitar-se à compensação dos danos causados, mas evitar o dano. 267

Não há que se confundir este objetivo a que a autora faz menção com tolerância de poluição mediante pagamento. Pelo contrário. O sistema de cobrança parte do pressuposto que quanto menos se lança resíduos nas águas, menos se paga, o que ajuda a mitigar, com maior eficiência, os níveis de tratamento adotados. Note-se que para aqueles poluidores cujo tratamento é barato e de fácil implantação, vale a pena ter altos índices de redução de lançamentos de poluição. Por outro lado, para aqueles que optam por tratamentos mais onerosos, as taxas de redução tenderão a ser menores, contudo, implicando em maior

266

GRANZIERA, Maria Luiza Machado. 2006, p. 59.

267

contribuição para a arrecadação. Desta forma, vislumbra-se uma combinação de racionalidade, eficiência e melhor alocação de custos.

Ademais, saliente-se que o pagamento não dá ao usuário o direito de poluir. É o que explica Antônio F. G. Beltrão:

O pagamento pecuniário e a indenização não legitimam a atividade lesiva ao ambiente. O enfoque, pois, há de ser sempre a prevenção; entretanto, uma vez constatado o dano ao ambiente, o poluidor deverá repará-lo. Sofismático, pois, o raciocínio de que “poluo, mas pago”. 268

Assim, os poluidores não “compram” o direito de poluir e quanto mais rigorosa for a legislação ambiental, maior será o investimento em novas tecnologias que garantam um mínimo de desperdício no processo produtivo.

Segundo Marcelo Abelha Rodrigues, é importante que se analise também as externalidades negativas do Princípio do Poluidor-Pagador para se chegar ao verdadeiro conceito e, consequentemente, à real importância deste instituto. Veja:

A externalidade pode ser positiva ou negativa, quando no preço do bem colocado no mercado não estão incluídos os ganhos e as perdas sociais resultantes de sua produção ou consumo, respectivamente. Basta pensar na seguinte hipótese: quando uma empresa de recipientes plásticos coloca seu produto no mercado, será que o preço final que foi dado ao seu produto levou em consideração o custo social da sua produção? Enfim, considerando que o referido produto será um resíduo sólido de dificílimo reaproveitamento (pelas desvantagens técnicas e econômicas) e que, portanto, será um fator de degradação ambiental, é de se questionar se o valor do bem colocado no mercado tem em si o valor do denominado custo social. Definitivamente não, pois, segundo a teoria econômica das externalidades, o efeito negativo ou positivo não pode ser agregado ao valor do produto por ser impossível de ser medido. Em outro exemplo de externalidade negativa, basta pensar numa rede de lanchonetes que se instale próxima ao acostamento de uma via pública. Nesse caso, pergunta-se: os produtos que são ali vendidos têm embutido nos seus preços o custo social de um aumento do trânsito no local, da poluição sonora, da poluição visual etc.? Ainda, é justo que aqueles que não compram os produtos sejam “consumidores” desse efeito social negativo? É cediço que o preço de um bem colocado no mercado só teria uma medida correta (um valor justo) se no valor (no preço) que lhe fosse atribuído estivessem computados todos os ganhos sociais advindos de seu consumo e, também, quando se computassem todas as perdas sociais surgidas com a produção desse mesmo bem, além, é claro, os custos de sua produção. Outrossim, não sendo internalizados os custos, certamente o produto de um bem (instalação de uma fábrica, por exemplo) terá um produto colocado no mercado que não será por todos adquirido, mas cujo custo social será suportado, inclusive, por quem não adquiriu o referido produto. Sob outra ótica, poder-se-ia dizer que há um enriquecimento do produtor/fabricante/empreendedor à custa de um efeito negativo suportado pela sociedade, já que não teria colocado no custo do seu produto esse desgaste suportado pela sociedade. É daí que surge a expressão “privatização de lucros e socialização das perdas” para designar este fenômeno. E daí o ponto de partida para a interpretação jurídica do princípio do poluidor/usuário pagador que busca implementar o sentido teleológico deste axioma: não é

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simplesmente internalizar o custo, embutir no preço, e assim produzir, comercializar ou mercanciar produtos que sabidamente são degradantes do meio ambiente, nas suas diversas etapas da cadeia de mercado. Enfim, não pretende a interpretação jurídica permitir que se compre o direito de poluir mediante a internalização do custo social. A interpretação jurídica deste princípio leva a uma atuação anterior à realização da atividade ou prestação do serviço potencializador de causar externalidades negativas ambientais. O que o princípio pretende é redistribuir equitativamente as externalidades ambientais, se de fato mostrar-se viável, possível e suportável para a sociedade uma determinada atividade, ainda que se tenha internalizado as externalidades ambientais negativas. Enfim, desde que associado as técnicas e instrumentos ambientais como o licenciamento, estudos ambientais diversos, etc. o poluidor/usuário pagador é de uma eficiência incomparável. Ora, se estas são suportadas pela sociedade, em prol do lucro do responsável pelo produto que em alguma fase da cadeia de mercado é degradante do meio ambiente ou diminui o exercício do uso comum dos componentes ambientais, nada mais justo que todos os custos de prevenção precaução, correção na fonte, repressão penal, civil e administrativa, que são despendidos pelo Estado (ficção jurídica representativa do povo), a quem incumbe a gestão dos componentes ambientais, sejam suportados pelo responsável das externalidades ambientais. É exatamente por isso que o poluidor pagador não é, como se poderia imaginar, apenas um princípio corretivo, senão porque a sua intenção é justamente evitar o dano, evitar o risco de dano, e, quando isso não for possível, punir o responsável pela repressão e reparação do prejuízo causado (...). Portanto, mais do que longínqua, é errada a ideia de que o poluidor pagador seja um passaporte para a poluição, bastando apresentar um visto de compra (internalização do custo) para que se tenha então o direito de poluir. Repetindo: esse princípio “tem uma estrutura aberta, permitindo, desse modo, que a sua execução seja feita através de instrumentos econômicos, seja através de instrumentos de responsabilidade civil, ou ainda de outros instrumentos”. 269

Quanto mais rigorosa for a legislação atinente às águas, maior será a busca por novas tecnologias que assegurem um mínimo de desperdício no consumo, até alcançar o grau máximo de eficácia e eficiência.

Demais disso, o Princípio do Poluídor-Pagador deve ser encarado como corolário lógico da valoração do meio ambiente. É o que dispõe Andreza Cristina Stonoga:

Tome-se o princípio do poluidor-pagador como corolário lógico de valoração do meio ambiente. Em outras palavras, se o meio ambiente não tivesse qualquer valor, não haveria o que ser indenizado ou prevenido e, assim, não haveria razão de ser do princípio do poluidor-pagador, o qual só existe e se concretiza pelo valor do meio ambiente para o homem como indivíduo e para a coletividade. 270

A ideia a ser disseminada é a cobrança pelo uso da água por medida que penalizará rigorosamente aqueles que poluírem, a fim de desestimular a geração de poluição. No entanto, não há que se imputar um caráter tão somente punitivo ao princípio em comento, pois a intenção do legislador foi desestimular as ações poluentes através de adoção de medidas preventivas.

269

RODRIGUES, Marcelo Abelha. 2010, p. 28/31.

270

Diferentemente do Princípio do Poluidor-Pagador, que tem um caráter reparatório e punitivo, o Princípio do Usuário-Pagador271 parte do pressuposto de que deve haver contrapartida remuneratória pela outorga do direito de uso de um recurso natural.

Fruto de uma concepção mais moderna, haja vista que surgiu em 1987 e criado pela Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Econômico (OCDE), tal princípio estabelece que os recursos naturais devem estar sujeitos à aplicação de instrumentos econômicos para que o seu uso e aproveitamento se processem em benefício da coletividade, definindo valor econômico ao bem natural. A apropriação desses recursos por parte de um ou diversos entes privados ou públicos deve favorecer a coletividade, nem que seja por uma compensação financeira.

Para Maria Luiza Machado Granziera, o Princípio do Usuário-Pagador “refere-se ao uso autorizado de um recurso, observadas as normas vigentes, inclusive os padrões legalmente fixados. Trata-se de pagar pelo uso privativo de um recurso ambiental de natureza pública, em face de sua escassez, e não como uma penalidade decorrente do ilícito” 272.

Como base legislativa, a Lei nº 6.938/1981 estabelece em seu artigo 4º, inciso VII, como um dos objetivos da PNMA, a “imposição (...) ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos”.

O Princípio do Usuário-Poluidor não pode ser interpretado de forma a ensejar o entendimento de que todos os usuários, independente de uso ou não dos recursos hídricos, devem ser cobrados. Como bem ensina Antônio F. G. Beltrão:

Naturalmente, este princípio não visa alijar do consumidor de um bem ambiental aqueles economicamente menos favorecidos; deve focar, portanto, na cobrança daqueles que utilizam em larga escala os recursos naturais em atividades geradoras de riqueza, visto que está sendo utilizado um patrimônio da coletividade em proveito particular. 273

A cobrança tem por característica um “preço público” cobrado pelo uso de um “bem público”. No entanto, diferentemente de um tributo, a fixação do montante da cobrança é realizada com a participação dos próprios usuários-pagadores que podem reivindicar a revisão do valor a qualquer tempo. Assim, caso o usuário-pagador, e até um terceiro, verificar que os

271

O primeiro enunciado, em nível internacional, sobre o assunto foi incluído no Guiding Principles Concerning the International Economic Aspects of Environmental Policies, aprovado pelo Conselho da Organization for Economic Cooperation and Development (OECD), em 26 de maio de 1972. Uma segunda recomendação, aos 14 de novembro de 1974, embora mencione a implementação desse princípio, estabelece, em realidade, algumas exceções ao mesmo, à medida que fixa subvenções, vantagens fiscais e outras medidas aos poluidores.

272

GRANZIERA, Maria Luiza Machado. 2006, p. 59.

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recursos não estão sendo efetivamente aplicados na sua bacia hidrográfica, conforme o plano de recursos hídricos aprovado pelo Comitê, poderá propor e aprovar um valor nulo para a cobrança.

Sobre o preço cobrado, Marcelo Abelha Rodrigues dispõe que:

Deve ser pago pelo empréstimo do bem ambiental, sua estipulação é tarefa complexa, porque se deve levar em consideração o custo de manutenção e a disponibilidade do bem ao uso comum. A forma de recebimento da quantia pode se dar por receita originária do Poder Público, com fixação de um preço público, ou por intermédio de receita derivada, ou seja, pela fiscalidade ambiental. A contribuição para intervenção no domínio econômico parece ser a “melhor forma” de se arrecadar dinheiro pela fiscalidade ambiental, já que, pela sua função e natureza, os impostos, as taxas e as contribuições de melhoria não são adequados para resolver o problema do custo do empréstimo ambiental. Outrossim, registre-se, a extrafiscalidade é, em nosso sentir, um importante meio de se regular o mercado e criar um comportamento da sociedade com consciência ecológica. Diminuir impostos para produtos amigos do meio ambiente, ou serviços que utilizem tecnologias limpas, pode ser um importante mecanismo de educação ambiental. 274

Como bem assevera o artigo 19, incisos I e II, da Lei nº 9.433/1997, a cobrança pelo uso da água tem por objetivo reconhecer a água como bem econômico e dar ao usuário uma indicação de seu real valor, assim como incentivar a racionalização do uso da água.

Desta forma, além da corriqueira cobrança pelo tratamento e distribuição da água, como realizada hoje em todos os locais em que há consumo, é prevista uma cobrança a mais, cuja receita deverá ser empregada única e exclusivamente em obras que busquem a reversão do processo de degradação dos rios e propiciar infra-estrutura que atenda com qualidade as necessidades de saneamento básico.

Em outras palavras, o valor a ser pago mediante a implementação da cobrança pelo uso da água seria relativo ao uso do líquido em si, não se confundindo com o pagamento que já é realizado ao fim de cada mês à companhia de saneamento referente ao tratamento e à distribuição da água e à coleta de esgoto.

Por fim, calha ressaltar que os fundamentos para a aplicação do Princípio do Usuário- Pagador já estão instituídos no Brasil. Entretanto, ainda existe uma enorme indefinição acerca da sua regulamentação. Existem tendências genéricas que já podem ser notadas, como a opção pela categoria de preço público como forma de cobrança e a descentralização e maior participação da sociedade civil por intermédio do gerenciamento em bacias hidrográficas e comitês de bacia. Todavia, as questões a serem elucidadas ainda são muitas, e espera- se que a amplitude dos conflitos sobre aplicação e interpretação da regulamentação majore de forma

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apressada nos próximos anos. Essa área deverá receber, por conseguinte, atenção crescente do aparelho judiciário brasileiro, que, seguramente, será acionado para intermediar os inúmeros conflitos que tendem a surgir.