L’intégration de la CIDE dans les systèmes juridiques internes a été facilitée par la reconnaissance de la prééminence du droit international sur le droit interne. Les nouveaux textes constitutionnels, majoritairement, donnent aux traités ratifiés par le pays, une valeur hiérarchique supérieure à la loi, qui doit s’y conformer. Parallèlement, les droits de l’enfant font leur entrée dans de nombreuses constitutions latino-américaines, soit par référence explicite à la CIDE, soit par l’intégration dans la loi fondamentale de concepts propres à cette dernière tels que l’utilisation du terme enfant au lieu de celui de mineur, du terme de protection intégrale... De la constitution à la loi, de la pratique des tribunaux aux politiques gouvernementales en faveur de l’enfance, l’adéquation de la CIDE aux droits internes est un processus qui a connu en Amérique latine, une phase de développement rapide depuis la ratification de la CIDE jusqu’à la fin du vingtième siècle.
SOUS-TITRE I. - UNE INTEGRATION DE NATURE
JURIDIQUE
Les bonnes intentions de la déclaration de 1959 deviennent avec la convention de 1989 des normes contraignantes. La CIDE édicte des règles nouvelles. Elle enjoint les Etats à modifier leurs législations pour les respecter. En cela, elle prépare le terrain à un droit international de l’enfance.
C’est par les textes que les droits de l’enfant s’imposent dans les législations latino- américaines. Citée dans plusieurs textes constitutionnels, la CIDE est ensuite déclinée dans les lois et les nouveaux codes de l’enfance. Elle entre dans les constitutions avant de s’imposer dans les lois. Son intégration est avant tout juridique. L’option moniste des constitutions latino-américaines qui permet une application directe des traités internationaux est renforcée, concernant les droits de l’enfant, par l’intégration des principes de la CIDE dans les législations nationales. Cette « dilution » du traité dans l’ordre juridique interne par le biais de codes spécifiques qui reprennent principes et concepts du traité doit être, pour ces pays, une garantie pour une meilleure effectivité de la CIDE.
CHAPITRE 1. - ADAPTATION DES CONSTITUTIONS A LA CIDE
Les gouvernements latino-américains des années quatre-vingt-dix affirment leur ancrage démocratique et leur attachement aux conventions internationales. Les conventions sur les droits de l’homme permettent d’amarrer les normes internes, suspectes d’être manipulées par le gouvernement de faction, aux normes internationales. Cet effort normatif conduira chaque Etat à donner explicitement au droit international une place prééminente et à mettre l’accent sur la constitutionnalisation des droits de l’homme.
Depuis la fin des dictatures en Amérique latine, les constitutions ont connu un bouleversement sans précédent. Elles ont été remaniées, réécrites. Cette révolution constitutionnelle donne à la CIDE le cadre juridique indispensable à son enracinement et son épanouissement d’un point de vue formel. C’est un préalable indispensable, mais insuffisant au déploiement des droits de l’enfant.
Section 1. - Droit international et constitutionnalisation des droits de l’homme
L’intégration des droits de l’homme et la reconnaissance des droits de l’enfant dans les constitutions latino-américaines se sont produites simultanément sur les plans régionaux et nationaux. Le consensus latino-américain, à l’exception de Cuba, sur le système de démocratie représentative a créé un climat favorable à une intégration rapide de la CIDE dans les systèmes juridiques nationaux.
§ 1. - Sur le plan régional
Une conséquence du lourd bilan des années autoritaires en Amérique latine est, selon une tradition établie, la volonté presque unanime de marquer dans les textes la préférence
démocratique. Le droit à la démocratie est redevable du mouvement latino-américain de promotion des droits de l’homme.
A - Le droit à la démocratie
La résolution237 adoptée pendant la vingt et unième Assemblée générale de l’Organisation des Etats américains confirme l’engagement des trente-quatre membres (Cuba ayant été exclue en 1962) en faveur de la démocratie représentative. L’« engagement de Santiago », signé le 4 juin 1991, est repris dans la Charte démocratique interaméricaine adoptée lors de la première séance plénière tenue le 11 septembre 2001 qui dispose dans son article premier que : « les peuples des Amériques ont droit à la démocratie et leurs gouvernements ont pour obligation de la promouvoir et de la défendre ». Une mention spéciale concernant les enfants est faite dans la charte avec l’article 27238. Ce texte pose un premier parallélisme entre l’éducation des enfants et la démocratie. En cela, les Etats rejoignent une des hypothèses formulées par les promoteurs de la CIDE qui est de penser que ce qu’une génération n’a pu faire, la suivante en sera capable. Par extension cet article ouvre le débat sur la responsabilité des enfants pour la préservation des valeurs démocratiques.
La supériorité hiérarchique du droit international en Amérique latine n’est, aujourd’hui, guère remise en cause avec une nuance peut être dans la Constitution du Venezuela de 1999 dont l’article 23 stipule que les traités ayant trait aux droits de l’homme s’appliquent immédiatement dans la mesure ou ils sont plus favorables que les lois nationales. A contrario, des traités moins favorables que la règle nationale ne s’appliqueraient pas. Ce retour démocratique consacré de nouveau dans les textes constitutionnels s’accompagne, après une traditionnelle méfiance, de la reconnaissance explicite de la supériorité du droit international sur les droits nationaux. Il est conforme en cela à l’article 27 de la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités qui interdit à un Etat d’invoquer des dispositions de droit interne
237 AG/RES 1080 (XXI-O/91) sur la démocratie représentative adoptée par l’OEA à la 5ème séance plénière de
la vingt et unième session de son assemblée générale, tenue à Santiago (Chili) en juin 1991.
238 Article 27 de la Charte Démocratique interaméricaine « (…) Une attention particulière sera prêtée à la mise
en œuvre de programmes et activités visant l’éducation des enfants et de la jeunesse, comme moyen d’assurer la permanence des valeurs démocratiques, notamment la liberté et la justice sociale »
pour justifier la non-application d’un traité. Un des principes du droit international est la bonne foi. Il est supposé qu’en adhérant à un traité l’Etat signataire d’une convention considère qu’il pourra l’appliquer et s’engage à réordonner le droit interne pour que l’exécution du traité puisse se faire et qu’aucune disposition ne contredise la norme internationale. L’inclusion des traités dans la norme constitutionnelle est un pas important qui fixe le cadre juridique et la hiérarchie de la CIDE dans les ordres juridiques interne. En ratifiant la CIDE, les Etats parties s’engagent, outre l’intention de l’appliquer d’une manière générale et de bonne foi, à intégrer les dispositions qu’elle contient dans l’ordre juridique interne. Cette question a été tranchée par nombre de constitutions latino-américaines dont l’option moniste implique l’application directe du traité dans l’ordre juridique interne. C’est ainsi que de nombreuses constitutions latino-américaines donnent de manière explicite un rôle prééminent aux traités.
A titre d’exemple, le chapitre deux de la constitution péruvienne intitulé « des traités » qui prévoit la place des traités dans l’ordre interne est sans équivoque.239. La constitution du Honduras de 1982240, celle d’Argentine241, du Paraguay242, ou de l’Equateur243 vont dans le même sens. Les nouvelles constitutions latino-américaines suivent la tendance de reconnaître un statut constitutionnel spécifique aux droits internationaux des droits de l’homme.
B - Constitutionnalisation des droits de l’homme
Il existe une conception particulière concernant les traités sur les droits de l’homme qui consiste à les distinguer d’autres types de traités. La CIDH l’a rappelé dans son avis
239 L’article 55 stipule que « Les traités ratifiés par l’Etat et en vigueur font partie du droit national». Droit
international et droit interne ne font qu’un ».
240 L’article 16 stipule que « Les traités internationaux ratifiés par le Honduras avec d’autres Etats, une fois
qu’ils entrent en vigueur, font partie du droit interne ».
241 L’article 75-22 stipule que« Les traités et accords ont une hiérarchie supérieure aux lois. »
242 Le Paraguay a adopté une nouvelle constitution en 1992. Cette dernière affirme dans son article 141 que les
traités internationaux approuvés par le Congrès et régulièrement ratifiés font parti du droit interne.
243 La nouvelle constitution de l’Equateur, entrée en vigueur le 10 août 1998, dispose que, selon l’article 163,
« les normes contenues dans les traités…une fois promulgués au registre officiel font parti de l’ordre juridique de la république et prévalent sur les lois et autres normes de hiérarchie inférieure. »
consultatif n°2244 en précisant que « les Etats, en approuvant ces traités, assument un ordre légal dans lequel, pour le bien commun, ils assument de nombreuses obligations non en relation avec d’autres Etats mais envers les individus qui sont sous leur juridiction ». La constitutionnalisation va de pair avec l’internationalisation. Les droits de l’homme sont une obligation erga omnes. La redéfinition des constitutions est contemporaine du mouvement presque unanime des pays latino-américains en faveur de la démocratie représentative et du rejet des régimes militaires. Les droits de l’homme, mis à mal au cours de la décennie antérieure, sont réaffirmés avec force. Comme le signale Hector Fix-Zamudio, chercheur à l’Université Autonome de Mexico, « on observe dans les dispositifs constitutionnels latino- américains une évolution qui octroie une hiérarchie supérieure aux normes de droit international (…). Le droit international des droits de l’homme est celui qui a connu le plus grand développement ces dernières années245 ». Le nouveau consensus autour du « droit à la démocratie » pour les peuples latino-américains doit donc beaucoup à la promotion des droits de l’homme. Les droits des enfants sont également portés par cet élan normatif. García Méndez rend hommage à tous ceux qui ont œuvré contre les régimes autoritaires et se réjouit de l’avènement des droits de l’enfant246. « Avec deux cents ans de retard signale-t-il en citant la Révolution française, les enfants ont enfin conquis leurs droits de l’homme » . Le formalisme constitutionnel donne un cadre puissant à la CIDE. C’est une consécration officielle de laquelle vont naître de nombreux codes de l’enfance et de l’adolescence, qui, tous, s’inspirent du texte international.
La question des droits de l’homme est sensible. Garants juridiques de la protection des citoyens, ils sont inclus dans plusieurs constitutions. On parle alors de constitutionnalisation des droits de l’homme. La nouvelle constitution du Venezuela de 1999247 ainsi que la
244 Avis consultatif OC-2/82 del 24 du septembre 1982, CIDH.
245 H.Fix-Zamudio, « Los tratados internacionales de derechos humanos »; V Congreso Iberamericano de
derecho constitucional, UNAM, Mexique, 1998, p. 351.
246 García Méndez (1998), p. 27.
247 Article 23 : « Les traités, pactes, conventions relatives aux droits de l’homme et ratifiés par le Vénézuela ont
une hiérarchie constitutionnelle et prévalent sur le droit interne dans la mesure où ils contiennent des normes sur la jouissance et l’exercice plus favorable à celles qui sont établies par la constitution et la loi de la république. Ils sont d’application immédiate et directe par les tribunaux et les autres organes du pouvoir public. »
constitution colombienne248 de 1991 ou celle du Guatemala de 1985249, sans faire une référence directe à la CIDE, lui octroient une place constitutionnelle. Comme pour abjurer le passé autoritaire, les droits de l’homme et les droits de l’enfant, s’imposent dans de nombreuses constitutions. Ce mouvement est renforcé par l’effectivité réelle du contrôle de constitutionnalité et par l’ensemble du système américain de protection des droits de l’homme.
§ 2. - Sur le plan national
Dans cette tendance de constitutionnalisation des droits de l’homme, s’inscrit l’inscription des droits de l’enfant dans les textes fondamentaux.
Le succès de la Convention réside tant dans sa proclamation que dans son intégration progressive dans le droit interne des pays latino-américains. Absent en tant que tel des législations nationales, le nouveau droit des enfants aurait couru le risque d’être lettre morte ou au mieux un condensé de bonnes intentions.
A - La CIDE et les nouvelles constitutions
Avec la CIDE, l’enfant, absent jusqu’alors, fait irruption dans les nouvelles constitutions (voir tableau ci-dessous). Certaines l’intègrent directement en citant la Convention, d’autres en reprennent le vocabulaire.
248 Article 93 : « Les traités et accords internationaux ratifiés par le Congrès qui reconnaissent les droits de
l’homme et qui interdisent leur limitation, prévalent dans l’ordre interne les devoirs et droits consacrés dans cette charte s’interpréteront en conformité avec les traités internationaux ratifiés par la Colombie ».
249 Article 46 : « S’établit le principe général qu’en matière de droit de l’homme, les traités et conventions
acceptés et ratifiés par le Guatemala, ont une prééminence sur le droit interne ».
Présence des droits de l’enfant dans les constitutions
Pays Date de la Constitution et/ou
changement constitutionnel
Articles se référant explicitement aux
droits de l’enfant
Argentine 1994 Art 75
Bolivie 1967 réformes 1994 Art 199
Brésil 1988 réformes 1999 Art 227
Colombie 1991 réformes 1997 Art 44, Art 45
Costa Rica 1949 réformes 1996 Art 55
Cuba 1976 réformes 1992 Art 40
Equateur 1998 Art 49, Art 50
El Salvador 1983 réformes 2000 Art 34, Art 35
Guatemala 1985 réformes 1993 Art 51
Honduras 1982 Chapitre IV
Mexique 1917 reformes 1999 Réforme de l’article 4
Nicaragua 1987 réformes 1995 Art 84
Panama 1972 réformes en 1978, 1983 et 1994 Art 106
Paraguay 1992 Art 54
Pérou 1993 Art 4
Venezuela 1999 Art 78
C’est le cas de la Constitution du Honduras de 1982250 dont le chapitre 4 du titre III est intitulé « des droits de l’enfant », ou de celle du Paraguay dont l’article 54 intitulé « de la protection de l’enfant » garantit le plein exercice de ces droits251. Déjà, la constitution paraguayenne de 1967252 faisait place à la protection intégrale de l’enfant. Dans celle de 1992, l’article 137
250 Le Honduras a été un des vingt premiers pays à ratifier la CIDE.
251 Article 54 : « La famille, la société et l’Etat ont l’obligation de garantir à l’enfant son développement
harmonieux et intégral ainsi que le plein exercice de ses droits (…). Toute personne peut exiger à l’autorité compétente l’effectivité des ces garanties et la sanction des infracteurs ».
252 La constitution de 1967 disposait : Article 85 « … les mesures nécessaires seront dictées pour assurer à tout
enfant sans aucune discrimination la protection intégrale à partir de sa conception ». Article 87 : « La tutelle et la protection des mineurs feront l’objet d’une législation spéciale qui comprendra la création d’organismes et de tribunaux spéciaux ».
précise la force hiérarchique des traités intégrés au droit positif national. Supérieurs à la loi, ils sont situés au dessous de la constitution. Outre les dispositions constitutionnelles générales relatives aux droits de l’homme253 ou à l’éducation254, la constitution fait une référence expresse et développée sur les droits de l’enfant dans son article 54255.
D’autres constitutions font référence directe à la CIDE. C’est le cas de la Constitution argentine dont l’article 75 al.22256 cite nommément la CIDE en lui conférant une hiérarchie constitutionnelle. Il en va de même pour le Nicaragua qui, dans sa loi de réforme de la Constitution politique adoptée en 1995 dans son article 71 rappelle que la CIDE est en vigueur. Le texte constitutionnel fait une mention spéciale des filles. Rappelons que la constitution du Nicaragua date de 1987257. De même, la Constitution de Bolivie dans son article 199 dispose que : « L’Etat (…) défendra les droits de l’enfant à un foyer et à l’éducation ». Sans faire référence expresse à la CIDE, la constitution du Brésil s’en inspire quant au mode de production et au contenu du texte. L’article 6 de la Constitution équatorienne, l’une des plus détaillée sur les droits de l’enfant, affirme la citoyenneté des enfants et leur garantit la jouissance de « tous les droits établis par la constitution ».
Dans une section intitulée « des groupes vulnérables », elle institue un régime plus favorable aux enfants. L’article 48 oblige « l’Etat, la société et la famille à promouvoir en priorité absolue le développement intégral des enfants et des adolescents et d’assurer le plein exercice de leurs droits ». Le terme enfant remplace celui de mineur propre aux législations antérieures. Le principe recteur de la CIDE, l’intérêt supérieur de l’enfant fait son
253 Articles 143 et 145.
254 Article 85 sur le budget et article 77 sur la reconnaissance des langues guarani et espagnole comme langue
officielle d’enseignement.
255 Ce dernier dispose que « La famille, la société et l’Etat ont l’obligation de garantir à l’enfant son
développement harmonieux et intégral, tel que l’exercice entier de ses droits en le protégeant contre l’abandon, la malnutrition, la violence, l’abus, le trafic et l’exploitation. Toute personne peut exiger à l’autorité compétente l’accomplissement de telles garanties et la sanction de ceux qui commettent des infractions ».
256 L’article précise que « les traités et concordats ont une hiérarchie supérieure à la loi ». Suit une énumération
des traités, dont la CIDE, qui a une hiérarchie constitutionnelle.
257 Plusieurs articles se référent aux enfants : L’article 71 rappelle que la CIDE est en vigueur. L’article 76
stipule que : « l’Etat créera des programmes et développera des centres spéciaux pour veiller aux mineurs. Ces derniers ont le droit aux mesures de prévention, de protection et d’éducation que leur condition requiert de la part de leur famille, de la société et de l’Etat » et l’article 79 affirme « le droit à l’adoption dans l’intérêt du mineur, la loi devant en préciser les modalités ».
apparition258. L’article 49 reconnaît expressément les droits des enfants et des adolescents en ces termes dans une formule holistique inspirée directement de la CIDE259. L’article 50 précise avec minutie la manière dont l’Etat garantira ces droits. L’article 51 pose les bases de l’amélioration de la justice260. Enfin, la constitution établit un nouveau système national décentralisé (article 52) qui assure la participation de la société civile.
Dans le même esprit, la constitution vénézuélienne affirme que : « les garçons, les filles et les adolescents sont des sujets de droit et seront protégés par la législation, les organes et les tribunaux spécialisés261 ». Ces derniers devront respecter, garantir et développer ce qui est contenu dans la « constitution, la CIDE et les autres traités internationaux qu’ils auront souscrits en la matière et que la république aura ratifiés. » L’Etat, les familles et la société assureront avec une priorité absolue la protection intégrale des enfants et prendront en compte leur intérêt supérieur dans les décisions et les actions qui les concernent. L’Etat encouragera leur intégration progressive à la citoyenneté active et une entité nationale dirigera les politiques pour la protection intégrale des enfants et des adolescents. L’article 75 protège les familles262. L’article 79 est consacré aux jeunes263. On peut mesurer à la lecture parfois répétitive de ces articles le changement formel qu’a entraîné la CIDE dans les textes constitutionnels. Outre les droits des enfants sont inclus d’autres droits de groupes déterminés comme les droits indigènes, les droits des femmes, les droits des handicapés… Il existe peu
258 L’article 48 précise aussi que « dans tous les cas, s’appliquera le principe de l’intérêt supérieur de l’enfant et
leurs droits seront prioritaires sur ceux des autres ».
259 Les enfants et les adolescents jouiront des droits communs de l’homme en plus de ceux qui sont spécifiques
de leur âge. L’Etat leur assurera et leur garantira le droit à la vie à partir de la conception, à l’intégrité physique et psychique, à l’ identité, au nom et à la citoyenneté, à la santé intégrale et à la nourriture, à l’éducation et à la culture, au sport et au divertissement, à la sécurité sociale, à avoir une famille et profiter de la vie familiale et communautaire, à la participation sociale, au respect de sa liberté et de sa dignité, et à être consulté pour les sujets qui les concernent. L’Etat garantira sa liberté d’expression, et d’association, le fonctionnement libre des conseils d’étudiants et les autres formes associatives en conformité avec la loi.