Intégration verticale

Le tableau 5 présente les thématiques et sous-thématiques ayant trait à l’intégration verticale qui ont été relevées dans les textes à l’étude. Les sections suivantes présentent plus en détail les sujets abordés avec des exemples et des références tirés des textes. Pour chaque sous-thématique, une évaluation sera également réalisée.

TABLEAU 5 Intégration verticale

(Thématiques et sous-thématiques)

Thématique 1 : Vers une plus grande reconnaissance du palier régional

▪ Sous-thématique (1) : Décentralisation tardive vers les administrations publiques locales (APL) et les organismes de bassins versants (OBV)

▪ Sous-thématique (2) : Outils de planification des administrations publiques locales (APL) peu mobilisés ▪ Sous-thématique (3) : Approche collaborative à accentuer entre les instances

Thématique 2 : Des instruments gouvernementaux à clarifier

▪ Sous-thématique (4) : Législation complexe et éclatée

▪ Sous-thématique (5) : Politiques nationales et stratégies à renforcer

▪ Sous-thématique (6) : Dynamique encore trop sectorielle entre les ministères ▪ Sous-thématique (7) : Mécanismes absents ou à bonifier

▪ Sous-thématique (8) : Faible financement et système de redevance peu développé

Thématique 3 : Le rôle et la place des OBV à affirmer

▪ Sous-thématique (10) : Manque de légitimité et divergence sur le rôle futur des OBV ▪ Sous-thématique (11) : Outils de la GIEBV peu exploités

Thématique 1 : Vers une plus grande reconnaissance du palier régional

Les pôles de gouvernance, comme les APL et les OBV, sont des acteurs pivots de la GIEBV. Pourtant, bien que la décentralisation à l’échelle locale et régionale soit proposée depuis plusieurs décennies, le transfert de pouvoir pour assurer une plus grande efficacité n’a toujours pas été véritablement réalisé. Tel que soulevé dans la littérature, revaloriser le rôle de ces instances et rapprocher le pouvoir des

citoyens, renforceraitdans une dynamique de proximité et de collaboration, leur autonomie.

▪ Sous-thématique (1) : Décentralisation tardive vers les APL et les OBV

Il ressort des travaux étudiés que le pouvoir en matière de gestion de l’eau est encore peu partagé par le gouvernement du Québec vers les territoires régionaux. En ce sens, Brun et Lasserre (2004) ainsi qu’Émond (2017) soulignent le manque de décentralisation vers les régions, ou en d’autres mots, un faible transfert de pouvoir. Pour sa part, Lapierre (2009) parle plutôt d’une décentralisation inachevée. Ce contexte centralisé qui empêche un plus grand déploiement de la GIEBV (Milot, 2009) est notamment attribuable au manque de volonté du gouvernement à responsabiliser les APL (Dufresne, 2016; Milot et al., 2015). D’autres facteurs complexifient cette démarche de décentralisation tel qu’un grand nombre d’acteurs et de nouveaux enjeux environnementaux (Bibeault, 2003). Il est noté que la répartition actuelle des tâches limite l’implication des acteurs locaux (Brun et al., 2004; Lapierre, 2009; Milot, 2009; Dufresne, 2016). En ce sens, Émond souligne que la gouvernance multiscalaire actuelle semble être en concurrence avec la gouvernance locale : « (…) le risque énoncé plus tôt de superposition de la gouvernance locale à la gouvernance multiscalaire pourrait constituer les principaux obstacles à la mise en œuvre de la GIEBV » (Émond, 2015 : 373). La mise en œuvre de ce type de gestion devrait alors reposer sur des acteurs davantage responsabilisés (Milot et al. 2015; Émond, 2017). Selon Aubin (2007), une application équilibrée du principe de subsidiarité entre Québec et les régions et localités permettrait une responsabilisation favorable pour la GIEBV. Concernant l’opérationnalisation de cette décentralisation, certains travaux questionnent l’utilisation du territoire de l’eau comme unité de gestion. L’incompatibilité entre les frontières (administratives, bassins versants) limite actuellement une plus grande implication des acteurs (Brun et al., 2004; Lapierre, 2009; Milot, 2009; Dufresne, 2016). Tandis qu’Émond (2015) souligne que le territoire du bassin versant devrait être utilisé principalement comme référence, d’autres auteurs (Lapierre, 2009, Poupier, 2010, Gagnon, 2010, Dufresne, 2016) proposent une refonte officielle des MRC sur la base du bassin versant. Pour ce qui est d’une telle transformation officielle des MRC à cette échelle, Josée

Dufresne (2016) mentionne : Ne serait-il pas plutôt envisageable d’effectuer une refonte des organisations pour joindre les pouvoirs dont disposent les MRC à l’expertise détenue par les OBV, en prenant en compte les limites physiques des bassins versants dans l’élaboration d’une nouvelle institution plus « visionnaire ? » (Dufresne, 2016 : 79). Une coordination à l’échelle régionale et des zones de gestion intégrée des ressources en eau (ZGIRE) peut paraître comme un défi à relever. Brun et Lasserre (2004) mentionnent qu’une structure régionale, à l’image de l’ancienne CRÉ, qui n’est pas suffisamment intégrée ou complémentaire aux organisations en place, peut complexifier la mise en œuvre souhaitée. Dufresne (2016) met d’ailleurs en garde contre un élargissement trop vaste de ce qu’elle nomme l’arbre décisionnel (Dufresne, 2016 : 16).

Dans ce contexte actuel, et devant les limites de financement et d’accès à l’information, Poupier (2010) propose de renforcer le rôle des OBV situé à l’échelle des ZGIRE en s’inspirant des agences de l’eau française. Selon elle, cette possibilité permettrait la décentralisation d’une partie des pouvoirs vers l’OBV pour que cette organisation puisse bien et mieux couvrir l’ensemble des territoires de la gestion de l’eau. Devant les problématiques mentionnées plus haut, elle souligne qu’un tel modèle permettrait d’assurer un financement par un système de redevances tout en favorisant l’accès aux informations des ministères régionaux.

Comme autre action, et pour assurer une meilleure intervention sur l’ensemble du territoire, certains OBV ont déjà mis en place une division territoriale avec des comités locaux de bassin versant (CLBV). Une telle décentralisation, cette fois-ci des OBV vers le sous-bassin versant, permet d’ajuster les actions aux préoccupations et au territoire d’appartenance des populations (Banville, 2006; Bélanger, 2007). Bien que les ressources manquent actuellement pour assurer l’accompagnement de ces comités à l’échelle de sous-bassin versant, ces organisations contribuent à mieux mobiliser et impliquer les acteurs et les citoyens sur la base d’actions spécifiques qui les motivent davantage (Bélanger, 2007). Bien que de tels comités n’allègent pas la structure de la GIEBV, ils constituent sans aucun doute un mécanisme décentralisé et pertinent pour répondre aux problématiques locales de l’eau. Évaluation de politique publique (sous-thématique 1)

Pour cette première sous-thématique, notre synthèse amène à constater qu’une décentralisation des rôles vers le palier régional pourrait être réalisée pour mieux intégrer les pôles de gouvernance, comme

décentralisation des pouvoirs financiers et décisionnels est actuellement trop faible et ne permet pas de mieux structurer la gouvernance de l’eau québécoise et de déployer la GIEBV à l’échelle régionale et locale. Cette décentralisation pourrait être structurée par des MRC inscrites officiellement sur la base du bassin versant et par des OBV transformés en agence française de l’eau adaptée à la vision québécoise. En complémentarité à ces nouvelles MRC, les OBV transformés en agences de l’eau permettraient d’assurer une forte GIEBV déployée à l’échelle régionale et sur la base d’un système de redevance rattaché à leur territoire d’intervention (ZGIRE), d’avoir un accès privilégié aux informations des ministères régionaux et assurer davantage la mise en place de comités locaux (CLBV).

La Politique nationale de l’eau (PNE) n’aborde pas la décentralisation comme moyen pour réformer la gouvernance de l’eau et améliorer la mise en œuvre de la GIEBV. Elle mise plutôt sur certains termes : leadership, responsabilisation, imputabilité. Les actions privilégiées dans la PNE pour incarner ces trois termes sont la révision du cadre juridique, la mise en place de la gestion par bassin versant, l’instauration d’instruments économiques, etc. Les deux avancées soulevées en la matière sont la réalisation des plans directeurs de l’eau (PDE) de premières générations par les 33 OBV ainsi que la création des 40 ZGIRE. La décentralisation réelle des rôles et des responsabilités ainsi que de nouvelles structures (ex : MRC à l’échelle du bassin versant, OBV transformé en agence de l’eau) ne sont pas abordées. De son côté, la Stratégie québécoise de l’eau ne fait aucune mention d’une décentralisation vers les pôles de gouvernance (APL, OBV). Elle vise plutôt à appuyer la mission des OBV et des TCR, mettre en place un programme de soutien régional relié aux enjeux soulevés dans les PDE-PGIRE et assurer un aménagement du territoire dans une perspective de GIEBV.

À la lumière de ces observations, notre évaluation confirme la faible concordance entre le besoin d’une décentralisation soulevé dans la littérature et ce que proposent la PNE et la Stratégie québécoise de l’eau. Ce constat s’appuie sur l’absence d’égard réservé à la décentralisation vers le palier régional et au passage sous silence de la restructuration des pôles de gouvernance.

▪ Sous-thématique (2) : Outils de planification des APL peu mobilisés

Dans une optique de décentralisation et de déploiement d’actions par les instances régionales et locales, les administrations publiques locales (APL) comme les villes et les MRC ont actuellement à leurs dispositions différents outils en lien avec la GIEBV qui pourraient être davantage utilisés. La faible mise en œuvre de ces outils serait notamment attribuable à leur manque de pouvoirs et de ressources (Dufresne, 2016). Josée Dufresne (2016) souligne que les villes peuvent actuellement mettre en place,

à travers leurs documents (PIIA, PPU, PDD), diverses actions de rénovation et de restauration inspirées des pratiques d’aménagement du « Growing Greener ». À l’échelle de la MRC, il est aussi

possible de s’inspirer du « Growing Greener » 1 _{pour réaliser des actions pour les zones touristiques,}

de recourir à une réglementation plus serrée en matière d’urbanisation et d’étalement urbain, de mettre en place un plan de gestion des rives et du littoral, d’actualiser leur cartographie, etc. (Dufresne, 2016). Évaluation de politique publique (sous-thématique 2)

Notre synthèse soulève que les outils de planification actuellement disponibles des APL (ex : PPU, PIIA, PGR) pourraient être davantage mobilisés. Des pratiques d’aménagement, notamment inspirées du Growing Greener, permettraient aussi de mieux protéger les ressources en eau et les territoires du Québec. Une réglementation plus serrée en matière d’urbanisation et d’étalement urbain gagnerait aussi à être assurée. Le manque de pouvoirs et de ressources des APL limite l’utilisation de ces outils. La Politique nationale de l’eau (PNE) et la Stratégie québécoise de l’eau ne font aucune mention relative à l’utilisation de ces outils disponibles par les APL ou à certaines mesures politiques et financières à bonifier pour assurer une plus grande utilisation de ceux-ci.

À la lumière de ces constats, il est possible de confirmer une faible concordance entre l’intérêt et le besoin de mieux utiliser et davantage les outils de planification disponibles qui est soulevée dans la littérature et l’approche de la PNE et de la Stratégie québécoise de l’eau. L’absence de mention concernant ces outils appuie ce résultat.

▪ Sous-thématique (3) : Approche collaborative à accentuer entre les instances

À cette réflexion sur la décentralisation et sur une utilisation bonifiée des documents des administrations publiques locales (APL), s’ajoute une réflexion sur les rapports de collaboration entre les instances. En ce sens, on souligne que la GIEBV doit miser davantage sur l’approche collaborative. Milot (2009) et Orr et al. (2015) mentionnent que cette approche, qui valorise la collaboration entre les parties prenantes, doit être considérée comme complémentaire aux décisions verticales, structures et mécanismes. L’approche collaborative se traduit habituellement par une participation valorisant tous les acteurs sur la base de leur légitimité et d’accords volontaires. Elle privilégie la considération d’une

valeur égale des parties prenantes, le partage des informations, la multiplication des rencontres de travail, etc. (Orr et al. 2015). Cette approche collaborative implique aussi une appropriation des outils gouvernementaux par les acteurs ainsi qu’un apprentissage de la collectivité située aux différentes échelles, notamment à celle du sous-bassin : Improving complementary methods of governing such as policies, regulation, legislation, incentives and education can contribute to improving the legitimacy and long-term effectiveness of collaborative governance. But responsibilities for these instruments are not adequately held at the watershed level (Orr et al. 2015 : 16).

Évaluation de politique publique (sous-thématique 3)

Notre synthèse soulève que l’approche collaborative devrait être davantage utilisée pour renforcer la concordance entre les instances gouvernementales et les différents pôles de gouvernance, jusqu’aux sous-bassins. Cette approche pourrait permettre d’améliorer l’interaction entre les acteurs de l’eau ainsi que d’assurer une appropriation et un apprentissage des outils gouvernementaux par les acteurs. La Politique nationale de l’eau (PNE) mise sur la collaboration entre l’ensemble des acteurs, mais ne justifie pas et ne détermine pas clairement un type de démarche à employer. Pour les ministères, la PNE mise par exemple sur le comité interministériel, qui est la structure se rapprochant le plus de l’approche collaborative. De son côté, la Stratégie québécoise de l’eau ne vise pas à éliminer le comité interministériel et aborde ce type d’approche par la mise en place du nouveau Conseil québécois de l’eau. Ce nouveau conseil permettra d’ailleurs aux représentants des différentes catégories d’acteurs de l’eau (municipalité, économiques, Premières Nations, etc.) de faire des recommandations au gouvernement et d’assurer la diffusion de l’information. À travers cette approche collaborative, la Stratégie vise à renforcer la coopération intergouvernementale et internationale, entre les États, dont les États-Unis, voisin frontalier.

À la lumière de ces observations, on observe une concordance intermédiaire entre l’approche collaborative proposée par la littérature et la mise en place de la table interministérielle avec la PNE. Il est possible de confirmer ce niveau de concordance en raison de la création du nouveau Conseil québécois de l’eau par la Stratégie québécoise de l’eau. En l’absence de mention claire du déploiement de l’approche collaborative avec tous les acteurs d’une plus grande appropriation des règles par les acteurs et d’accentuer les accords volontaires permettent d’appuyer cette observation.

Thématique 2 : Des instruments gouvernementaux à clarifier

De nombreux outils (lois, politiques, stratégies, etc.), ministères, mécanismes et systèmes de financement permettent d’encadrer les pratiques de la GIEBV. Bien qu’il y ait eu plusieurs améliorations dans les dernières années, plusieurs clarifications et améliorations doivent toujours être réalisées. Il ressort de notre synthèse que la forme et le large éventail actuel de ces instruments gouvernementaux ne simplifient pas le processus de la gouvernance de l’eau. Ce fonctionnement ne favorise pas une réelle efficacité ainsi qu’une appropriation des règles et du processus par les acteurs de l’eau.

▪ Sous-thématique (4) : Législation complexe et trop éclatée

Il ressort des travaux étudiés, qu’au-delà des ajustements déjà réalisés au cadre législatif en matière de gestion de l’eau, celui-ci démontre encore diverses faiblesses. L’État a le pouvoir de statuer légalement pour assurer davantage une plus grande cohérence législative et ainsi améliorer l’articulation des actions entre les pôles de gouvernance et secteurs d’activités (Prévil et al. 2004; Milot et al. 2015; Dufresne, 2016).

Les auteurs recensés proposent diverses modifications législatives pour renforcer la GIEBV. Par exemple, Dufresne (2016) propose un Code de l’eau pour contribuer à une systématisation des nombreuses lois reliées à l’eau. Pour éviter les poursuites juridiques citoyennes, Dufresne (2016) invite à considérer la problématique actuelle qui peut exister entre droit de propriété et mesures environnementales mises en place par les APL. D’ailleurs, Émond (2017) avance la possibilité d’une mise en place de principes juridiques pour assurer une plus grande protection de l’eau et de l’environnement. Pour mieux encadrer la démarche des APL, plusieurs auteurs insistent également sur l’importance d’un arrimage officiel entre les outils de gestion de l’eau, à savoir les plans directeurs de l’eau (PDE), et ceux qui structurent l’aménagement du territoire, les schémas d’aménagement et de développement (SAD) (Poupier, 2010; Lapierre, 2009; Brun et al., 2012; Dufresne, 2016, Émond, 2017). Des modifications législatives concernant les divers secteurs d’activités liés à la gestion de l’eau, notamment l’agriculture, la foresterie et les mines pourraient aussi être réalisées pour mieux encadrer les pratiques (Dufresne, 2016; Émond, 2017). Quant aux orientations gouvernementales, celles-ci pourraient être améliorées pour renforcer la complémentarité des dynamiques descendantes et ascendantes ainsi que mieux concilier les objectifs nationaux et locaux (Lapierre, 2009). Au niveau réglementaire pour les villes et les MRC, diverses actions peuvent être réalisées et renforcer en matière

modification des règles ne peut assurer une intégration de tous les aspects rattachés aux ressources en eau (Aubin, 2007). Une appropriation du processus de modification des règles par les acteurs et l’adoption d’accords volontaires seraient complémentaires à ces changements législatifs (Milot, 2009). Évaluation de politique publique (sous-thématique 4)

Notre synthèse soulève qu’une révision de la législation permettrait de renforcer l’autorité de la GIEBV. On rappelle ici diverses solutions en ce sens suggérées dans la littérature sélectionnée : la mise en place d’un Code de l’eau, un arrimage législatif officiel entre les PDE et les SAD, l’élaboration d’orientations gouvernementales, le renforcement des lois reliées aux secteurs économiques, etc. La PNE a permis plusieurs avancées mais aucune et ou à la hauteur de ces mesures législatives soulevées par la littérature. La PNE a mis en place diverses actions importantes pour améliorer la législation. Par exemple, la Loi sur l’eau de 2009 introduit la reconnaissance de l’eau comme patrimoine collectif, elle a jeté les bases de la GIEBV et instauré un nouveau régime d’autorisation pour le prélèvement (ex : Règlement sur la redevance exigible pour l’utilisation de l’eau pour les prélèvements et les rejets des entreprises de 2010). D’autres outils législatifs associés à la PNE ont été mis en place pour aborder divers dossiers tel que l’encadrement des activités d’exploration et d’exploitation pétrolière, l’encadrement du transfert de l’eau hors bassin du fleuve, etc. Le Rapport du vérificateur général (2012-2013) mentionne cependant que la Loi sur l’eau (2009) n’a pas permis d’intégrer convenablement l’ensemble de la législation rattachée à l’eau. De son côté, la Stratégie québécoise de l’eau ne fait pas de propositions pour améliorer la législation. On souligne dans le document Analyse d’impact réglementaire de la Stratégie québécoise de l’eau que le Plan d’action pourrait être réglementaires, non réglementaires ou un mixte entre ces deux options. Chaque ministère pourra éventuellement préciser la méthode qu’il souhaite adopter pour la mise en œuvre (MELCC, 2018). La Stratégie vise tout de même à favoriser un arrimage entre les documents (SAD, PDE) pour les MRC d’ici 2030. Reliée à cette mesure, elle prône l’élaboration d’orientations gouvernementales pour un aménagement du territoire relié à la GIRE et un meilleur accès public à l’eau.

À la lumière de ces constats, il est possible de confirmer une concordance intermédiaire entre ce que proposent les études sur la législation de l’eau et les avancées de la PNE et l’approche de la Stratégie québécoise de l’eau. Il y a un déficit de concordance entre les idées soulevées (Code de l’eau, lois pour les divers secteurs d’activités, etc.), mais cela est compensé en partie par la proactivité de la PNE et par cette possibilité de mesures législatives par les ministères inscrites dans la Stratégie québécoise de l’eau.

▪ Sous-thématique (5) : Politiques nationales et stratégies à renforcer

Pour mieux encadrer la GIEBV par les politiques nationales et stratégies, il est avancé dans la littérature l’importance d’améliorer ces documents pour assurer une approche plus cohérente. Bien que divers auteurs constatent les avantages de la Politique nationale de l’eau (Milot et al., 2010; Brun et al., 2012; Gagnon, 2010), cette politique publique de 2002 pourrait être renforcée, en s’inspirant par exemple de la Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables (PPRLPI) qui s’incarne officiellement dans les outils de planifications des APL (Dufresne, 2016). Pour sa part, Lapierre (2009) avance qu’une stratégie, inspirée par la Stratégie gouvernementale du développement durable (DD), pourrait être réalisée ou modifiée pour exposer les obligations des ministères qui ont des responsabilités en matière de GIEBV. Considérant que les concepts utilisés dans les politiques et stratégies évoluent au contact des dynamiques sociales (Poupier et al., 2011), il importe aussi de clarifier certains d’entre eux pour renforcer l’approche de la GIEBV. En ce sens, Poupier (2010) avance l’importance de faire une distinction claire entre le concept de gouvernance et de gestion. Nancy Émond (2017) souligne l’importance de clarifier les acteurs inclus dans la participation citoyenne. Celle- ci mentionne, en raison de l’incertitude de la définition de l’acteur et du concept intégration, qu’il semble