6.4.5 - O PRC e as Estratégias Empresariais
Uma parte do sector empresarial e algumas das suas associações têm visto as novas exigências ambientais não tanto como uma ameaça mas antes como uma oportunidade de vantagem competitiva, a prazo78 (Bhargava e Welford, 1996 ou
WBCSD, 2008).
O conceito de eco-eficiência, que tem vindo a ganhar apoiantes, é encarado como uma via para aumentar a competitividade, com benefícios ambientais. Consiste,
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resumidamente, numa filosofia de gestão que encoraja as empresas a utilizarem os recursos com mais eficiência, serem inovadoras e ambientalmente responsáveis (Blumberg et al., 1996; OECD, 1999; UN, 2009)79.
Assim, considera-se que a forma de actuação das empresas industriais perante o cumprimento do PRC deverá ser o de seguir uma estratégia pró-activa de procura da Excelência Ambiental (WBCSD, 2006; WBCSD, 2008). Existem várias motivações para que assim seja:
As restrições futuras, para cumprimento da DQA (ou outro legislação que entretanto surja), serão cada vez mais exigentes;
A certificação ambiental encoraja o tratamento de águas residuais e investimentos nesta área (programas de reutilização da água);
Pressão da opinião pública;
Pressão dos ―pares‖, e dos clientes ou fornecedores que já cumprem a legislação;
Obrigação de divulgar informação (aplicação pela Autoridade de instrumentos de informação).
De facto, como referem Porter e van der Linde (1995), uma política de ambiente mais restritiva, pode melhorar a competitividade porque os custos do cumprimento podem ser mais que compensados por inovações que produzem benefícios competitivos por elas próprias ou que permitem às empresas ganhar um primeiro impulso de vantagem em tecnologias que têm um potencial de mercado no futuro. Em alguns sectores de actividade a boa qualidade ambiental atrai empresas competitivas, podendo aumentar as oportunidades de negócio e de parceiros, o que contribui positivamente para a competitividade geral da economia (Santos e Antunes, 1999; Antunes et al., 2002; EIV, 2008).
Apesar de existirem vantagens potenciais, do ponto de vista económico, da aplicação do PRC, julga-se que a cultura e tradições fortemente enraizadas, sobretudo em comunidades agrícolas do interior do País, colocam algumas dificuldades. Assim, a aplicação faseada, a participação dos interessados, uma campanha de informação sobre os resultados a atingir, bem como eventuais medidas de mitigação dos efeitos sociais indesejados são convenientes. A nível de modelo financeiro capaz de fornecer recursos para alterar este processo, onde os custos aparecem primeiro que os benefícios, e levar à melhor aceitação das necessárias alterações. Far-se-á, na última parte deste trabalho, propostas concretas.
6.4.6- O Princípio da Recuperação Sustentável de Custos
A OECD (2009c) veio refinar este PRC defendendo o conceito de ―Princípio de Recuperação Sustentável de Custos‖ (PRSC). Para esta Organização este conceito apresenta vantagens em relação ao PRC. Este PRSC foi formulado pela primeira vez no denominado Relatório Camdessus onde se identificaram três características deste conceito (Winpenny, 2003)80:
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A eco-eficiência pode ser definida como uma filosofia de gestão que consiste na redução da intensidade de materiais e energia usados na produção de bens e serviços, na redução da utilização de substâncias tóxicas, no aumento da reciclabilidade dos materiais, no aumento da durabilidade dos produtos e na utilização sustentada dos recursos naturais.
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Uma combinação adequada dos 3Ts para financiar tanto despesas correntes, como de capital, e para, simultaneamente, alavancar outras formas de financiamento;
Previsibilidade dos subsídios públicos para facilitar o planeamento do investimento;
Políticas tarifárias que sejam acessíveis a todos, incluindo os mais pobres, garantindo a sustentabilidade financeira dos prestadores de serviços.
6.5- A Política dos 3T’s (ou SIT). Visão dos 4T’s
Nesta questão das fontes de financiamento de todo o sistema é comum, na literatura, ver-se citada a denominada ―Política dos 3T’s‖, ou, numa versão em português, ―Política do SIT‖, referindo-se cada um deles ao seguinte (OECD, 2009c):
T1: Tariffs (Tarifas de água e saneamento pagas pelo utente);
T2: Taxes (Impostos pagos pelos contribuintes, ou seja via Orçamento de Estado)81;
T3: Transfers (Subsídios, doações, fundos comunitários).
No entanto, pensa-se que a política poder-se-ia designar pela política dos 4T’s. Pois, também, existe a hipótese de haver uma gestão inter-geracional dos custos. Ou, adiando pagamentos (sobrecarregando a próxima geração) ou, pelo contrário, encontrando um mix tal, nos 3 primeiros T’s, que pode determinada infra-estrutura ser paga antes do fim da sua vida útil. Poder-se-ia chamar a este novo T de Time Management (Scatasta, 2009; Santos, 2009).
Quando, num determinado sistema, os custos dos três primeiros T’s não chegam para os investimentos necessários à prossecução de um sistema de boa qualidade ter-se-á, com alguma dose de certeza, problemas de qualidade de água, fugas de água e, logo, são os utentes actuais que estão a pagar esse custo.
Quando se fala aqui nos ―investimentos necessários‖, considera-se, quer os que pretendem melhorar os níveis de atendimento mas, também, aqueles que são de substituição de redes cujas vidas úteis atingiram os seus limites. Dito de uma forma mais técnica: os investimentos no sector da água, quaisquer que eles sejam, terão que ter sempre em linha de conta as amortizações, ou seja, o capital de reposição dos equipamentos pois, só assim, se terá, de forma sustentável, infra-estruturas em bom estado de conservação.
Pensando agora a um nível agregado (de todo o país) estes investimentos necessários terão por base a internalização das externalidades provocadas pelos intervenientes no sistema — aplicando na íntegra os princípios presentes na DQA do PPP e PUP — mas também incluíndo aqueles investimentos destinados a suprir algum passivo ambiental (linhas de água poluídas, por exemplo).
No entanto, deve referir-se que os ―investimentos necessários‖ terão sempre por base o tipo de qualidade que uma sociedade quer para os seus sistemas. Melhor qualidade, implicará, naturalmente, um maior investimento.
Tem-se, portanto:
I= T1 + T2 + T3 (3)
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Em que I representa o ―investimento necessário‖ para uma dada qualidade Q0. Se a equação anterior se verificar na igualdade então o T4=0
Se I ≥ T1 + T2 + T3 (há sub-financiamento) (4)
Logo T4 é positivo e isso significa que as gerações actuais não estão a financiar suficientemente o sistema e, portanto, esse ónus, sob a forma de deficiência do sistema, passará para a próxima geração, quer sob a forma monetária, quer sobre deficiências várias.
Na realidade a equação:
I= T1 + T2 + T3 + T4 (5)
Retratará melhor aquilo que realmente se passa em todos os sistemas de água. As políticas da água deverão pois ter como objectivo a minimização do T4. As restrições, deste problema de optimização, serão várias, nomeadamente:
A capaciadade de pagar por parte de alguma da população (incluída em T1); As restrições orçamentais por parte do Orçamento de Estado (incluída em T2);
ou
Os subsídios insuficientes (incluídos em T3). Três observações antes de se concluir esta secção:
Não é indiferente a forma como cada um dos T’s contribui para o investimento. Enquanto o financiamento por tarifas contribui para o uso eficiente da água, já com os restantes ―T’s‖ o mesmo não sucede;
A forma de financiar o T4 será alvo de análise detalhada neste trabalho, pois considera-se a mesma fundamental para a real sustentabilidade financeira, ambiental e social de todo o sistema;
A forma de atenuar o problema da chamada Acessibilidade (unaffordable) de algumas famílias portuguesas (servidas, sobretudo, por pequenos sistemas de abastecimento) será também alvo de análise e consequente proposta.
6.6- Os Subsídios e a Questão Social
A existência de subsídios no sector da água é uma prática desincentivada por várias instituições até porque põe desde logo em causa o PRC. Um caso particular destes subsídios ocorre com os chamados subsídios cruzados em que um determinado sector é um contribuinte líquido em relação a outro sector82. Ou seja, num
determinado país pode acontecer que o PRC esteja, em termos globais, a ser seguido muito embora existam, em termos sectoriais, sectores que não cumprem o referido princípio. Este tipo de prática é também desaconselhado por vários autores (Ringskog, 2000, Renzetti, 2000, Andrews, 2001, OECD, 2004; WB, 2004; Trémolet e Hunt, 2006).
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O caso mais usual é o da agricultura (fica aquém do PRC) em relação ao sector doméstico que acaba, como tal, por ser um contribuinte líquido (Andrews, 2001). Padwal, 2003 diz mesmo que o sector doméstico consome cerca de 25% da água, mas paga 60 a 70% das receitas totais do sector.
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A OECD (2003) diz que o uso de subsídios só deverá acontecer em última instância e, nesse caso, estes deverão ser transparentes — para além de bastante bem justificados — e ter por objectivo servir os consumidores pobres (refira-se também, a este propósito, Asad et al., 1999 e Chohin-Kuper et al., 2003). Aconselha ainda que os subsídios visem mais as conexões à rede e não tanto o consumo em si mesmo. A este propósito refira-se o relatório do 5.º Fórum Mundial da Água de 2009: "A subsidiação da água, bem como políticas em que a água é tratada como um bem social, produzem, ironicamente, maus resultados para os pobres". A água com o preço abaixo do de eficiência resulta, em geral, em serviços de má qualidade. O argumento para a subsidiação da água tem residido no facto de se tratar de um bem essencial e que deve, portanto, ser colocado ao serviço de todos, nomeadamente dos mais pobres. Na prática, contudo, são os ricos que beneficiam despropositadamente dos subsídios aos serviços de água (OECD, 2009).
Ringskog (2000) afirma que, em função da sua elasticidade rendimento, as famílias ricas têm um elevado consumo de água pelo que subsidiar água representa, na prática, dar largos subsídios aos consumidores ricos. Para além disso, o preço abaixo do de eficiência tem, também, como consequência, que as finanças públicas fiquem sub-financiadas e, como resultado, por um lado, a expansão da rede é feita lentamente e, por outro, a substituição da rede obsoleta adiada.
A própria Comissão Europeia (2000) considera que o fornecimento de água a preços artificialmente baixos com fins sociais e de acessibilidade é um instrumento considerado ―grosseiro‖ para alcançar objectivos de equidade. Esta forma de subvenção encoraja não só uma utilização ineficiente como incentiva a poluição. Assim, em situações de utilização não sustentável da água, as preocupações de ordem social não devem ser o principal objectivo de tarifação da água, embora possam ser tidas em conta na definição das novas políticas de preço, nomeadamente através da utilização das receitas. As questões sociais encontram em geral melhor resposta em medidas de acompanhamento sociais.
A adopção de uma lógica económica não entra em contradição com o facto do serviço e o regime tarifário consubstanciarem, quase sempre — veja-se o caso português, (Martins, 1998) — os aspectos de natureza social, independentemente da acessibilidade económica dos utentes. De facto, as preocupações sociais estão presentes em dois aspectos (Martins, 1998):
No objectivo de melhoramento dos níveis de atendimento no abastecimento e saneamento – independentemente do tipo de utilizador e do seu rendimento; e
No preço social estabelecido na maioria dos tarifários para o 1º escalão (geralmente até 5 m3) que cobre as necessidades básicas apontadas pela
OMS.
O aspecto social deve, no entanto, não ir muito para além dos aspectos referidos, nomeadamente, nos utilizadores para os quais a água é um bem intermédio, uma vez que se tratam de actividades de natureza económica e, como tal, devem ser tratadas. Majorar a vertente social equivalerá, na prática, a que dificilmente se
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consiga a aplicação de um preço de eficiência (Humbeeck, 1999; Baietti e Curiel, 2005). Existem vários tipos de tarifários susceptíveis de fazer cumprir os objectivos enunciados no início deste capítulo. Dada ser uma matéria não essencial aos objectivos deste trabalho, optou-se por as enunciar no Anexo 1.
6.7 - As Receitas e o Financiamento do Sistema
A distribuição das receitas resultantes da aplicação de tarifas é um aspecto essencial a contemplar na concepção do sistema. É consensual que as receitas referentes à cobertura dos CIOM serão para as EG’s. Contudo, o destino das receitas dos CA e CE resultará dos critérios privilegiados na política de recursos hídricos.
Em França ou Inglaterra a fatia principal das receitas é atribuída às autoridades dos Conselhos de Bacia que, por sua vez, aplicarão essas receitas em acções reabilitadoras, de cariz variado, dos recursos hídricos. Uma parte mais pequena destinar-se-á às autoridades centrais, responsáveis pela regulação (e planeamento) de todo o sistema. A Figura 18 procura sintetizar quatro tipos de critérios, a considerar no cálculo dos sistemas de tarifação da água.
Custos de operação e manutenção Custos ambientais Custos de escassez Valor de não uso Valor de uso Autoridade central (INAG) ARH's Concessionário ou Autarquia 4T Utilizadores Custo da água Valor Destinatários das Receitas Pagamento de Serviço Subsídios Contribuintes Fundo de protecção de RH Figura 18