A partir da revisão de literatura sobre gestão pública, foram levantados aspectos que podem afetar o andamento de empreendimentos de infraestrutura. Deve-se ter em mente que as características das organizações públicas, as ações e interesses das partes envolvidas e a complexidade do ambiente estão sempre relacionados, um aspecto interfere no outro, necessariamente. A separação em assuntos foi feita aqui a fim de facilitar o entendimento dessas características, para análise do que pode interferir ou não nos empreendimentos.
Ética e estrutura organizacional: tendo em vista que uma estrutura organizacional nunca é neutra, pois ela induz a ação de seus membros a fim de alcançar objetivos específicos, as organizações influenciam diretamente a atuação e a tomada de decisão dos indivíduos com as quais se relacionam. Portanto, as decisões em empreendimentos de infraestrutura também serão influenciadas pelas organizações que estão envolvidas em seu desenvolvimento. Honestidade, transparência, responsabilidade e responsividade são necessárias às organizações públicas.
Estruturas informais de relacionamento: as interações informais entre as partes interessadas também têm influência nas decisões e no desenvolvimento de empreendimentos. Esse tipo de interação sempre irá existir, portanto, os indivíduos devem ter responsabilidade em sua atuação em prol dos objetivos do empreendimento, e não de benefícios individuais. Os casos em que não houver uma atuação responsável deverão ser avaliados e as devidas consequências deverão ser aplicadas.
Diversos níveis de governo e seus órgãos: interesses múltiplos, e às vezes divergentes, existem dentro e entre os diversos níveis de governo (federal, estadual e municipal), e entre seus diversos órgãos. Na gestão de
empreendimentos, deve-se ter atenção a essa multiplicidade e não perder o foco nos objetivos em comum para a tomada de decisão. A descentralização do governo na gestão pública pode ser positiva do ponto de vista da autonomia das regiões e dos órgãos, porém negativa, caso não haja uma gestão efetiva e integrada, o que aumenta a complexidade dos processos de gestão, que podem tornar-se demasiadamente fragmentados.
Ambiente de incertezas e mudanças: as incertezas e mudanças, inerentes ao cenário da gestão pública, podem interferir no andamento dos empreendimentos de infraestrutura e gerar muitas dificuldades. Nesse sentido, deve-se prever o máximo possível as mudanças e realizar uma gestão de riscos. Ademais, uma atuação flexível auxilia na resolução de questões dentro desse ambiente. As decisões devem ser tomadas seguindo critérios satisfatórios para a situação, a partir de uma análise do conteúdo do problema e o nível de incerteza da situação (THOENIG; 2010).
Comunicação efetiva: problemas de comunicação e distorções são comuns e devem ser o máximo possível mitigados para que as tomadas de decisão possam ser realizadas sobre informação confiável. Isso vale para todos os níveis de gestão pública, inclusive para a gestão dos empreendimentos.
Fatores políticos: os fatores políticos também geram incertezas e interferem no desempenho da gestão pública e de empreendimentos de infraestrutura. Os interesses políticos, segundo suas vertentes específicas, corrupção, troca de favores, ciclo eleitoral, reformas, entre outros, podem causar aos empreendimentos sua interrupção, falta de recursos, descaso, e até mesmo sua aceleração para entrega antecipada. Esses fatores poderão afetar a qualidade final do produto e dos serviços que serão prestados por longos períodos de tempo. Empreendimentos de infraestrutura, em sua maioria, são acordos de longo prazo, e o foco deve ser mantido nos benefícios que gerarão. Grande quantidade de partes interessadas envolvidas: a quantidade e a
pluralidade de partes interessadas envolvidas, dentro do cenário da gestão pública e também dos empreendimentos de infraestrutura, é muito grande. Nesta revisão de literatura, algumas delas foram citadas, as quais serão trazidas aqui novamente, relacionando resumidamente seus principais papéis e interesses.
o Estado e organizações públicas: devem zelar pelo interesse público e coletivo, segundo valores democráticos que incluem equidade, justiça social, bem estar, e eficiência. Seus interesses são, por diversas vezes, contraditórios, e o Estado, representado pelos órgãos públicos, deve reunir e debater os diversos interesses, ponderando-os com vistas à resolução de conflito e à tomada de decisão com responsabilidade social. Conflitos e tensões sempre existirão e não será possível atender os interesses de 100% dos envolvidos. Devem oferecer formas e meios efetivos para a participação da sociedade civil (comitês, canais de comunicação, entre outros). Estão em constante atuação junto com organizações privadas, mesmo que tenham objetivos muito distintos, o que gera dificuldades e desafios para a gestão pública e também para os empreendimentos de infraestrutura, demandando controle contínuo. o Organizações privadas: costumam servir como exemplo de gestão
eficiente. Interferem diretamente em empreendimentos públicos por meio de parcerias, terceirizações e concessões e, por vezes, exercem a função do Estado. Nesses casos, devem ponderar os interesses público e privado para que haja um relacionamento que seja de interesse de ambos os lados devido aos objetivos distintos. As organizações privadas têm como principal objetivo visar o lucro.
o Gestores públicos: devem direcionar as ações dos diversos envolvidos em prol do objetivo comum do empreendimento e estarem preparados para incertezas e mudanças. Devem ter a capacidade de julgar e equilibrar as decisões com responsabilidade democrática. Devem prestar contas às partes interessadas. A forma como atuam, não raras vezes, é distorcida, e interesses individuais costumam se sobrepor aos coletivos, gerando maiores dificuldades para a gestão pública e também para a gestão de empreendimentos públicos.
o Burocracia pública: os membros de organizações públicas têm a responsabilidade de controlar o trabalho dessas organizações e entregar serviços públicos, assegurando os valores democráticos das organizações públicas. No nível de rua, os burocratas são o ponto de contato principal de uma organização pública com a população. Os burocratas devem ter atenção para não atuarem sob a pressão da
comunidade, esquecendo-se dos objetivos comuns e coletivos. Estão continuamente em conflito entre responsabilidade pessoal e organizacional, o que pode gerar problemas éticos. Há uma dificuldade na conversão das decisões em práticas, que podem interferir, também, no andamento dos empreendimentos.
o Sociedade civil: deve participar de processos decisórios, tanto de políticas públicas, quanto em aspectos necessários aos empreendimentos, em defesa de seus interesses. Tem atuação multifacetada, pois pode cooperar ou atuar contra as organizações públicas. A participação da sociedade civil propicia empreendimentos com melhor custo-benefício (ABERS; 2016), melhora a eficiência dos serviços prestados à sociedade (LI et al; 2016), e empodera a população na atuação pela garantia dos serviços públicos de qualidade e eficientes (WORLD BANK, 2017).
o Agências financiadoras: fornecem financiamentos para a execução dos empreendimentos. Interferem no andamento dos empreendimentos por meio das condições que impõem para a liberação dos recursos. Podem gerar atrasos nas obras e até mudança na ordem de execução técnica, por conta dessas condições, chegando, por vezes, a interferir na qualidade final dos produtos entregues. Regras institucionais eficientes e atividades de gestão devem ser criadas e aplicadas para evitar esses problemas.
o Agências de regulação: fornecem licenciamentos e autorizações para a execução de atividades, além de monitorá-las posteriormente. Podem influenciar o andamento de empreendimentos públicos, pois sua capacidade limitada de atuação, e as atividades de gestão advindas dos licenciamentos e autorizações, podem gerar atrasos e pendências. o Órgãos fiscalizadores: supervisionam as atividades com base
regulatória e jurídica. Realizam auditorias, apresentam recomendações, e por vezes podem paralisar a execução dos empreendimentos.
o Meios de comunicação: devem transmitir informações verídicas à população e a todos os interessados. Devem agir de maneira responsável, isenta e democrática. Podem atuar de maneira partidária, segundo seus interesses individuais ou até mesmo por conta de
pressões externas. Por vezes, chegam a interferir no andamento dos empreendimentos públicos com a exposição de fatos e opiniões enviesados.
Finalmente, a presença de um grande número de partes interessadas dificulta uma gestão eficiente, tanto da gestão pública quanto dos empreendimentos de infraestrutura. Deve-se tomar cuidado para o governo não passar a ser meramente um “governo de terceiros”, com a crescente contratação e terceirização dos serviços públicos (DENHART; CATLAW, 2017).
Deve-se ter em mente, sempre, que os elementos básicos da gestão pública diferem dos da gestão privada. A gestão pública visa interesses coletivos e as autoridades públicas devem atender valores democráticos. Isso deve ser levado em consideração na tomada de decisão nos empreendimentos de infraestrutura, tanto na gestão dos terceiros, e especialmente em parcerias e concessões.
Segundo o World Bank (2017), a legislação deveria possibilitar a definição das funções, de maneira muito clara, das diversas instituições responsáveis pela implementação de empreendimentos de infraestrutura. Da mesma forma, deveriam existir diretrizes para a atribuição de responsabilidades às outras diversas partes envolvidas.
Portanto, o ambiente, os interesses, os comportamentos e a atuação dos atores e das organizações são altamente complexos e com diversos aspectos contraditórios. Isso leva a uma necessidade de entendimento mais aprofundado de cada um dentro dos empreendimentos de infraestrutura para que estes possam ser executados alcançando seus objetivos. Esta pesquisa procura entender como essa complexidade, a partir das ações e interesses das partes envolvidas, afeta a gestão do empreendimento no alcance de seus resultados. E o entendimento do funcionamento da gestão pública auxilia, e muito, tal análise complexa.
Conforme já foi citado anteriormente, Lynn (2010, p. 49) diz que a gestão pública “é uma questão de senso comum. Os governos autorizam pessoas imperfeitas a usar procedimentos falhos para lidar com problemas insolúveis”. Essa afirmação é parcialmente aplicável aos empreendimentos públicos, pois muitos de seus problemas têm solução, resta saber os interesses por traz de cada um. O grande desafio é saber como fazer, o máximo possível, com que todas as partes interessadas envolvidas
"remem na mesma direção", segundo a complexidade e unicidade de cada