- pontos críticos
O advento do paradigma da Gestão Integrada de Recursos Hídricos (Integrated Water Resources Management - IWRM)3, definida pela Global Water Partnership (GWP, 2000) e pela European Commission (EC, 1998), foi indubitavelmente significativo em direção a uma gestão menos sectária e mais democrática. Contudo, algumas considerações têm sido feitas no
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Em termos gerais, o IWRM propõe um processo facilitado de atores para promover atividades coordenadas na busca de metas comuns em direção a um desenvolvimento com múltiplos objetivos e gestão de águas baseada em sistemas de recursos hídricos sustentáveis.
sentido de se discutir que modelo de integração se pretende com o IWRM. Um importante aspecto relacionado a este tema é a escala: como fazer com que gestão local e gestão formal sejam equilibradas, para que a última seja de fato descentralizada e participativa.
No Brasil, Ioris (2009) afirma que a doutrina IWRM forneceu a razão metodológica e conceitual para a nova política de águas e instrumentos regulatórios que têm sido aplicados como a solução dos problemas no Brasil. Contudo, ao discorrer sobre a experiência da bacia do Paraíba do Sul, limitações epistemológicas, operacionais e políticas do modelo formal de IWRM têm sido ressaltadas. Segundo o autor, é difícil esperar progresso sustentado em direção à sustentabilidade ambiental sem uma base mais democrática na gestão de águas e a remoção das desigualdades políticas historicamente estabelecidas na bacia referida e em outras bacias do Brasil.
Outros estudos no mundo sugerem que falhas têm sido observadas na busca pela implementação do IWRM formal (BUTTERWORTH et al., 2010; LANKFORD e HEPWORTH, 2010; LANKFORD et al., 2007). Apesar de fornecer uma linguagem específica para descrever a gestão de bacias, os autores apontam que a IWRM não gera de pronto as respostas necessárias para lidar com problemas locais identificados:
Uma característica que define a gestão de bacias hidrográficas contemporânea é o ‘IWRM continuum’; que vai dos Princípios de Dublin à Política Nacional de Águas, a partir desta segue à definição de uma estratégia nacional de águas que por sua vez conduz a uma forte conexão entre o nível estratégico e os programas operacionais efetuados. Claramente, estes programas operacionais diferem do modelo global, pois não conseguem, sem consideráveis recursos, abarcar todo o problema. Isto é amplamente entendido pela maioria dos cientistas informados no caso de bacias hidrográficas de grande escala. As limitações associadas à escala, disponibilidade de dados, implementação da política, conhecimento, logística, variabilidade e interfaces sistêmicas invalidam a busca por uma gestão integrada de recursos hídricos completa. (LANKFORD et al., 2007, p. 1-2)
Assim, os autores pontuam que a estrutura padrão proposta pelo IWRM não deveria ser o ponto de partida para definir operações relativas a recursos hídricos, e que, ao invés disso, as principais referências deveriam ser os
problemas identificados no nível local, de microbacia, e as contínuas relações interativas com os atores da bacia. Na mesma linha de raciocínio, Rockstrom et al. (2010) afirmam que a escala de microbacia fornece melhores oportunidades em relação a investimentos em gestão de águas para construir resiliência em sistemas agrícolas de pequena escala e responder a incompatibilidades quanto a disponibilidade de água para alimentos e outras funções e serviços ecológicos.
Nesse sentido, o conceito de gestão adaptativa4 traria contribuições no sentido de evitar intervenções paliativas e reativas. De acordo com Lannerstad e Molden (2009), estratégias adaptativas são ajustes proativos que objetivam, por exemplo, a integridade do ecossistema em longo prazo e bem-estar humano. Na gestão adaptativa, políticas e práticas são adaptadas na medida em que as circunstâncias mudam e as pessoas aprendem. Assim, a identificação de problemas e metas são seguidos pelo desenvolvimento e pela implementação de políticas e práticas para alcançar tais metas.
A Figura 2, a seguir, ilustra as duas alternativas apresentadas.
Figura 2 – Análise da política e de operações da IWRM.
Fonte: adaptado de Lankford et al. (2007)
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Maiores detalhes sobre gestão e governança adaptativa são apresentados no item 3.3.4.
Princípios de Dublin e IWRM Princípios de Dublin e IWRM
Política Nacional de Águas “imposta” Política Nacional de Águas “trabalhada”
Estratégia nacional ampla de IWRM IWRM “idealizada”
Estratégia adaptativa de gestão de águas IWRM “interpretada”
Operacionalização Identificação de problemas
Programas operacionais de IWRM parcialmente “ideais”
Programas operacionais de IWRM expedientes
Tentativa de aplicação na bacia hidrográfica
Teste recursivo e aplicação na bacia hidrográfica
O grande fator limitante entre a escolha de estratégias reativas ou adaptativas é geralmente o resultado da existência ou da falta de fatores tais como aprendizado social e mudança institucional baseadas em experiências compartilhadas e transferidas ao longo do tempo.
Questões relativas a empoderamento, capacitação, dentre outras, devem ser de fato promovidas no nível local, de modo que a gestão formal seja então aperfeiçoada. No entanto, a falta de integração institucional, a baixa organização social, o distanciamento do saber técnico e do saber local e as deficiências de capacitação dos especialistas (visão impositiva da técnica, dificuldade da prática da interdisciplinaridade), são pontos críticos observados frequentemente, conforme apontado anteriormente.
Parte integrante da gestão adaptativa é o monitoramento das ações e resultados, uma vez que isso fornece a base para a reformulação de problemas e metas e o ciclo começa novamente, de forma iterativa (LANNERSTAD e MOLDEN, 2009).
- subsídios para avanços no tema RUAAI
Como se pode observar, discute-se atualmente a implementação de políticas de forma cíclica e não contínua, reforçando a importância de que a gestão local deve ser fortalecida a fim de que a política base possa ser cada vez mais adaptada e contextualizada a cada local e menos generalizante. Isso porque a generalização provoca diversos problemas e inviabiliza a inserção de preceitos mais democráticos. Entretanto, tal debate é ainda incipiente e requer o desenvolvimento de mais experiências concretas.
A adoção do preceito da adaptatividade tem sido incentivada, pois pode contribuir sobremaneira em problemas de interação complexa e de gerenciamento de incerteza, tais como os relacionados à gestão de recursos hídricos e de irrigação.
Diversos estudos na área de gestão de recursos naturais/hídricos (LANNERSTAD e MOLDEN, 2009; LIMEIRA et al., 2008, 2007; LANKFORD et al., 2007; OLSSON et al., 2006; DIETZ et al., 2003; JIGGINS E ROLING, 2000) dão indicativos nesse sentido. Tanto é assim que, reforçando a necessidade de mais estudos e pesquisas que ressaltem a importância de se considerar a adaptatividade em processos de gestão de águas, o XIV World Water Congress do International Water Resources Association (IWRA)5, em 2011, define a gestão adaptativa como ponto norteador dos objetivos do evento.
Quanto ao monitoramento requerido pela gestão adaptativa, seria necessária a definição de mecanismos de acompanhamento e mensuração, por meio de indicadores de gestão local. Contudo, é preciso que tais indicadores possam ser adequados à realidade trabalhada, de fácil entendimento e construídos com informações obtidas sem maiores dificuldades e menos exigência de apoio de instituições externas.