Chapitre 4
Une politique préventive inégalement appropriée par les collectivités locales
« Le risque et sa gestion apparaissent donc de moins en moins comme « une affaire d’Etat » », Vincent Boudières, 2007
Nous avons pu mesurer dans le chapitre précédent à quel point les oppositions à la politique préventive de l’Etat ont pu être vives de la part des collectivités locales qui y voyaient une remise en cause radicale de leur modèle de développement économique et territorial. Mais nous avons également souligné comment avait été progressivement élaborée une représentation de l’aléa et du risque aux fondements scientifiques plus solides afin d’étayer la nécessité de mesures de prévention et comment, dans le même temps, l’Etat avait été contraint de procéder à un certain nombre d’assouplissements des règles initiales afin de s’adapter aux spécificités et aux dynamiques locales. C’est ce que Geneviève Decrop (1997) nomme le passage « de l’expertise scientifique au risque négocié ». Si ces négociations peuvent paraître peu satisfaisantes dans la mesure où elles ont pour effet d’accroître la vulnérabilité en zone inondable, l’assouplissement des positions de l’Etat à néanmoins contribué à une réelle prise en compte du risque d’inondation à l’échelle locale. Toutes les communes inondables ont été confrontées à la nécessité d’inclure le risque d’inondation au sein de leurs démarches et de leurs projets d’aménagement. Pourtant, si la phase de conflit généralisé a cédé le pas à une phase de concertation entre acteurs locaux et services de l’Etat et permis d’aboutir à une représentation plus consensuelle du risque d’inondation et des moyens de le gérer, il n’est pas certain que celle-ci soit aujourd’hui partagée et mise en œuvre par tous les responsables locaux.
Aussi convient-il de s’interroger sur la manière dont le risque d’inondation est envisagé et traité à l’échelle locale. Il s’agit de mettre en lumière la plus ou moins grande capacité et/ou
volonté des acteurs locaux de s’approprier les problématiques liées à la prévention du risque d’inondation. De fait, « pour les pouvoirs publics, territorialiser le risque, c’est l’inscrire au titre de préoccupations qui réclament des solutions spécifiques » (Beucher, 2007). Nous avançons l’hypothèse de l’importance du politique dans la construction de l’acceptabilité du risque parmi la population, et en particulier du rôle crucial de la mobilisation des autorités locales (communes et intercommunalités). En situation de proximité, elles doivent être aptes à orchestrer une certaine acculturation au risque, un risque non pas abstrait, désincarné, lointain, mais enraciné dans le local, c’est-à-dire prenant corps et réalité à l’échelle des territoires de vie quotidiens des habitants. Les collectivités locales ont en effet la charge d’intégrer le risque d’inondation dans leur politique d’aménagement des territoires et d’informer la population sur les risques qu’elle encourt. La circulaire du 20 juin 2005, qui fixe les modalités d’application de l’information préventive, affirme d’ailleurs le rôle central des élus locaux dans la mise en œuvre de cette information.
Afin de tester cette hypothèse – ce qui constitue l’objectif des trois prochains chapitres – nous nous demanderons si les communes s’impliquent effectivement dans cette mission. Comment et pourquoi le risque est-il érigé en préoccupation publique par les collectivités locales ? Pour ce faire, après avoir rappelé les obligations réglementaires des maires en matière d’information sur le risque d’inondation, nous nous attacherons à l’examen des attitudes contrastées des communes de la Loire moyenne à l’égard de la culture du risque. Puis nous envisagerons l’implication de communautés d’agglomérations ligériennes de ce domaine. Quelles sont les motivations de l’implication de ces structures intercommunales dans un domaine qui ne compte pas parmi leurs compétences obligatoires ? Quelles en sont les modalités et quelle semble en être l’efficacité ?
1. Construire l’acceptabilité du risque, une priorité pour les communes ?
« La prévention commence par l’information » (Rapport annuel du Délégué aux risques majeurs, 2001). L’information préventive apparaît en effet essentielle pour diminuer les facteurs potentiels de vulnérabilité. Elle permet de préparer les populations à l’éventualité d’une crise en leur inculquant les comportements adéquats à tenir dans ces situations exceptionnelles. En diminuant la vulnérabilité sociale des populations, c’est leur sécurité qui
se trouve ainsi améliorée. Cette importance de l’information préventive des citoyens – laquelle est considérée comme un droit – est reconnue par la loi, qui organise sa production et sa diffusion.
1.1. L’information des populations, une obligation réglementaire relevant en partie du maire
1.1.1. Un droit à l’information préventive formalisé par plusieurs textes
Au fondement de ce droit à l’information préventive se trouve l’article 21 de la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987, relative à l’organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l’incendie et à la prévention des risques majeurs : « Le citoyen a un droit à l’information sur les risques majeurs auxquels il est soumis dans certaines zones du territoire et sur les mesures de sauvegarde qui le concernent. Ce droit s’applique aux risques technologiques et aux risques naturels prévisibles » (article L.125-2 du Code de l’environnement, repris de l’article 21 de la loi du 22 juillet 1987). Cette loi est la traduction française de la directive européenne dite SEVESO de 1982, qui rend obligatoire l’information des populations habitant à proximité des installations classées à risque. Ce principe a donc été étendu aux risques naturels.
L’information préventive est organisée par le décret n° 90-918 du 11 octobre 1990 relatif à l’exercice du droit à l’information sur les risques majeurs, pris en application de l’article 21 de la loi du 22 juillet 1987, lequel est complété par les circulaires du 13 décembre 1993 et DDPR / SDP n° 9265 du 21 avril 1994 relative à l’information préventive sur les risques majeurs. Ce décret définit les missions de ceux qui ont le devoir de réaliser l’information préventive des citoyens : le préfet, le maire, les propriétaires de certains immeubles et les industriels.
La loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003, dite loi Bachelot, relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, renforce de manière assez conséquente le dispositif réglementaire en matière d’information sur les risques. Celle-ci confirme le principe de l’accès des populations à l’information directement ou par l’intermédiaire de leurs élus et en précise les modalités. Elle prévoit ainsi la tenue, dans les communes couvertes par un PPR prescrit ou approuvé, de réunions d’information des populations à l’initiative du maire au moins tous les deux ans. Ces réunions doivent être l’occasion de diffuser des informations sur :
- la description des enjeux, - les mesures de protection prises, - les dispositifs d’alerte existants,
- la gestion de crise dont l’organisation des secours,
- les mesures possibles de réduction de vulnérabilité, individuelles ou collectives, - les garanties prévues par le code des assurances,
- l’inventaire et l’entretien des repères de crues » (projet de SDAGE, rapport d’étape, juin 2007).
L’information des acquéreurs et locataires de biens immobiliers s’effectue grâce à l’article 77 de la loi Bachelot qui rend obligatoire l’information sur les risques majeurs lors des transactions immobilières, quand le bien immobilier est situé dans une zone couverte par un PPR. Un état des risques doit être annexé à tout contrat ou promesse de vente afin de renforcer l’information de l’acheteur.
Cette loi instaure enfin les Commissions départementales des risques majeurs. Créée afin de réfléchir à une information efficace, la CDRM est composée d’élus, de représentants d’administrations et de propriétaires fonciers. Elle se prononce sur :
- les actions à mener afin de développer la connaissance du risque - l’instauration des servitudes d’inondation
- la démarche d’élaboration des PPR
- l’expropriation pour cause de risque naturel - le retour d’expérience.
Cette Commission n’a certes qu’un rôle consultatif, mais l’ensemble de ces mesures affiche la volonté d’œuvrer dans le sens de la reconstruction d’une culture du risque parmi les populations exposées.
Quels sont les outils spécifiques qui vont être utilisés afin de diffuser efficacement l’information sur les risques à l’ensemble des acteurs ?
1.1.2. Une diffusion de l’information possible grâce à divers outils
L’information s’organise à partir de trois documents distincts : le Dossier Départemental des Risques Majeurs (DDRM), le Dossier Communal Synthétique (DCS) et le Document d’Information Communal sur les RIsques Majeurs (DICRIM). Le DICRIM est élaboré à partir du DCS, lui-même réalisé sur la base du DDRM. Soulignons que le contenu de ces documents d’information n’a aucune valeur réglementaire : ils ne sont pas opposables aux tiers.
Le DDRM est un document d’information réglementaire créé par la loi du 22 juillet 1987. Etabli par les services du préfet à destination des acteurs départementaux du risque, son élaboration est financée par l’Etat. Il identifie par type et par commune les risques connus dans chaque département. Le DDRM a trois objectifs :
• Mobiliser les élus et partenaires sur les enjeux des risques dans leur département et leurs communes,
• Servir de référence pour la réalisation du DCS,
• Nourrir et enrichir toutes les actions d’information dans le département.
Le DDRM est établi à partir de l’état de la connaissance des risques lors de sa réalisation et doit être mis à jour dans un délai de cinq ans, ainsi que lorsque des documents auxquels il se réfère (PPR, PPI) sont créés ou modifiés. Il peut être librement consulté par tous à la préfecture, sous-préfecture ou dans les mairies des communes concernées et est mis en ligne sur le site internet de la préfecture.
Le DCS est également rédigé par le préfet et est transmis au maire. Il comprend, pour toute commune exposée au moins à un risque majeur, la description des risques et de leurs conséquences, leur localisation et les mesures de sauvegarde. Le DCS se présente donc comme un document essentiellement descriptif, présentant une vue d’ensemble des risques dans chaque commune. Il reprend une grande partie des éléments contenus dans les documents spécifiques de prévention des risques (PPR, atlas des zones inondables…). Ce dossier de dix à vingt pages, comportant des cartes généralement au 1/25 000e, doit être compréhensible par un large public. Sa diffusion devant être la plus large possible, il est disponible en mairie pour consultation.
Le DICRIM est un document d’information réglementaire financé par la commune qui a été instauré par le décret n° 90-918 du 11 octobre 1990. Le maire doit élaborer le DICRIM une fois que la préfecture lui a fourni les éléments du porté à connaissance de l’Etat.
Un DICRIM doit contenir quatre types d’informations :
• La connaissance des risques naturels et technologiques dans la commune, • Les mesures prises par la commune, avec des exemples de réalisation, • Les mesures de sauvegarde à respecter en cas de danger ou d’alerte, • Le plan d’affichage de ces consignes.
Le maire est libre de choisir la forme que revêtira le DICRIM, et d’y inclure toutes les informations qu’il juge utile de fournir aux citoyens. Mais ce document doit être mis à jour régulièrement, et les administrés doivent être informés de son existence par affichage en
mairie ou par tout autre moyen d’information. D’après le décret n° 2005-233 du 14 mars 2005 relatif à l’établissement des repères de crues et pris pour l’application de l’article L.563-3 du Code de l’environnement, il revient au maire d’inventorier les repères de crues existant sur le territoire communal et d’établir de nouveaux repères correspondant aux crues historiques. Ceux-ci doivent être inscrits dans le DICRIM, et la commune est chargée de leur entretien.
Tableau 4.1 : Les outils réglementaires d’information sur les risques Document
d’information
DDRM DCS DICRIM
Auteur Services du préfet Services du préfet Communes
Destinataires Acteurs départementaux
du risque
Maires Population
Financement Etat Etat
Communes + subventions
éventuelles
Objectifs
- Mobiliser les élus et
partenaires sur les enjeux des risques dans leur département et leurs communes,
- Servir de référence pour la réalisation du DCS,
- Nourrir et enrichir toutes les actions d’information dans le département.
Présenter une vue d’ensemble des risques
dans chaque commune
-Informer la population des risques auxquels elle est exposée dans sa commune,
- Indiquer à la population les
conduites à tenir en cas de crise.
Mode de diffusion
Internet,
consultable en préfecture,
sous-préfecture et en mairie Consultable en mairie
Distribution à la population, téléchargeable sur internet dans certaines
communes
Différents outils existent donc afin de diffuser l’information en matière de risques auprès de la population. Ceux-ci relèvent de la responsabilité du préfet et/ou du maire, lesquels sont les deux principaux responsables de l’information de la population. Leur responsabilité peut d’ailleurs être engagée en cas de manquement à ces obligations. Le juge administratif peut ainsi tenir pour responsable l’Etat et/ou la commune en cas d’absence ou
d’insuffisances de précaution contre les risques naturels. D’après les articles L.2212-2 et L.2212-4 du Code Général des Collectivités Territoriales (C.G.C.T.), le maire doit prévenir la réalisation des risques naturels. Deux types d’obligations lui incombent, entraînant deux formes de responsabilité différentes : la faute simple liée aux mesures de prévention et la faute lourde liée aux situations d’urgence. Parmi les mesures de prévention figure l’information préventive à côté de la signalisation des risques et des travaux de prévention.
Pourtant, la conscience de cette responsabilité – ainsi que la conscience du risque – est très inégale parmi les maires des communes inondables. Aussi les mesures d’information des populations sont-elles très variables selon les communes.
1.2 Des responsables municipaux inégalement conscientisés et mobilisés : les enseignements d’une analyse critique des DICRIM
Une analyse critique du contenu de quelques DICRIM, de leur contexte d’élaboration et des choix de leur diffusion, apparaît riche en enseignements et constitue une bonne introduction à la problématique de l’inégale prise de conscience du risque d’inondation parmi les acteurs municipaux et de leur inégale implication en matière d’information préventive des populations. Trois DICRIM aux caractéristiques différentes sont analysés afin de montrer la disparité des réalisations et de s’interroger sur les critères fondant un bon DICRIM.
1.2.1. Un DICRIM a minima
Le premier exemple est le DICRIM de la commune de Nazelles-Négron, en Indre-et-Loire (fig. 4.1). Celui-ci se résume à un courrier au format A4 (recto uniquement) répondant
ex abrupto à la question « que faire en cas d’inondations ? ». Sont alors prodigués quelques conseils selon trois temps distincts : avant, pendant et après l’inondation. Trois éléments graphiques ou iconographiques en couleur se détachent : le blason de la commune (qui comprend un bateau…), la mention en gros et en rouge « A conserver » et une petite illustration d’une maison sous la pluie. En revanche, les conseils sont listés en ordre serré, sans que rien ne ressorte réellement, et assortis de quelques mentions lapidaires dénotant une forme de scepticisme ou de minimisation du risque : « Même si notre village n’a pas connu de crues spectaculaires depuis longtemps, il vaut mieux avoir la culture du risque ». La formulation n’a rien de très convaincant : elle n’explique nullement ce qu’est la culture du risque, et n’y contribue pas réellement en se bornant à souligner que les dernières inondations sont très anciennes.
Peut-être aurait-il été judicieux d’évoquer le déroulement et le bilan des inondations catastrophiques du XIXe siècle, et de souligner que le risque existe toujours néanmoins. L’impression est celle d’un DICRIM très partiel et plus que minimaliste, qui ne répond pas réellement à une démarche rationnelle et volontariste de construction d’une culture du risque parmi la population, en ne contextualisant à aucun moment les quelques conseils prodigués. La forme comme le fond laissent penser qu’un tel document n’a pas dû avoir un grand impact en termes de sensibilisation de la population à la problématique du risque d’inondation. Il donne certes à la population des conseils de comportement en cas d’inondation, mais sans s’être efforcé de susciter une certaine conscience du risque à travers des rappels de l’actualité du risque, des dégâts antérieurs…
Par ailleurs, ce document ne fait pas le lien entre la politique de prévention du risque d’inondation et le développement communal, alors même que celle-ci a eu un grand impact sur celui-là. C’était pourtant une bonne occasion pour faire comprendre à la population les logiques à l’œuvre dans la commune, pour lui donner les clés de lecture des logiques territoriales (amorce d’une réorientation du développement communal de la vallée vers le plateau en particulier, cf. chapitre 7).
Ce premier exemple illustre donc la catégorie des DICRIM très lacunaires, mal conçus, et qui ne s’insèrent pas dans une démarche cohérente de sensibilisation de la population au risque d’inondation. Ce DICRIM-lettre a été envoyé à la population, mais sans aucun accompagnement ni en amont ni en aval (réunions, articles dans le bulletin municipal pour expliquer l’intérêt d’un tel document). C’est donc le prototype du document tombant à plat, et n’ayant presque aucune efficacité. Son mérite est toutefois d’exister. Il est apparu au cours de nos entretiens que certains maires n’avaient tout simplement jamais entendu parler de cet acronyme…
1.2.2. Un DICRIM inadapté, mais révélant une volonté de contextualisation et de mise en perspective du risque
Le deuxième exemple est beaucoup plus complet, et témoigne d’une réelle tentative de construction de l’acceptabilité du risque. Pourtant, il s’agit d’un document largement inadapté et pas totalement abouti, à la fois du fait d’une forme très peu pédagogique, presque rébarbative pour un document de ce type, et d’une lacune majeure dans son contenu.
Ce DICRIM (fig. 4.2) est l’œuvre du maire en personne, ce qui s’explique par le fait que Berthenay (Indre-et-Loire) est une petite commune rurale, aux moyens limités.
Le DICRIM de cette commune se compose de huit pages de texte, lequel est organisé en six points distincts :
1. Introduction 2. Historique
3. Le risque aujourd’hui
4. Le PPR et ses conséquences
5. Gestion des terrains inondables 6. Gestion d’une crise éventuelle.
Une seule illustration émaille le DICRIM de Berthenay : un tableau récapitulatif des principales crues de la Loire depuis 1396, qui précise la date, la cote lorsqu’elle est connue et l’impact de ces crues. La forme de ce DICRIM, qui est censé être un document pédagogique de sensibilisation de la population aux risques, en est le principal défaut. Il est probable que beaucoup d’habitants auront été rebutés par un document difficile d’accès car nécessitant un effort de concentration et de lecture non négligeable. Le propos, bien que construit et fort intéressant, est desservi par la sécheresse de la forme. Celle-ci n’est pourtant pas le fruit du hasard mais correspond au grand isolement de certaines communes rurales et à leur manque de moyens financiers et humains pour réaliser ce type de document. Le maire s’est donc lancé seul dans cette entreprise, sans aucun conseil, sans moyens et sans connaissances spécifiques en matière de communication.
Le contenu de ce document mérite une analyse détaillée afin de cerner la vision du risque d’inondation et les motivations de la démarche. L’introduction situe ce document dans un contexte plus global, en l’inscrivant à la fois dans la continuité de l’émotion suscitée par le PIG et le PPR (nous avons évoqué dans le chapitre 3 la forte mobilisation de la population de cette commune à l’occasion de l’enquête publique afin de protester contre la limitation jugée draconienne des constructions), et dans l’histoire longue de la commune, très liée aux crues et inondations, tout en évoquant l’ « aiguillon » préfectoral pour la réalisation de ce document. Le deuxième point se présente comme un résumé succinct de l’histoire des crues de la Loire et des actions menées par les hommes pour s’en protéger, à travers notamment le processus d’endiguement. Sont évoquées tout particulièrement chacune des trois inondations