No Brasil, historicamente, a máquina estatal está atravessada por interesses e vontades particulares, pela apropriação pessoal em detrimento de interesses objetivos e pelas relações de informalidade e proximidade, características distintivas da “cordialidade” do brasileiro (HOLANDA, 1995). Desse modo, o patrimonialismo e o clientelismo estão inscritos na tradição brasileira como herança do período colonial.
No século XX, inicia-se um movimento de sincretismo, buscando incorporar práticas convergentes com ideais republicanos de que o patrimônio público seja utilizado de forma pública. De acordo com Bresser-Pereira (2006b), houve duas grandes ações relativas à reforma da administração pública, ambas em períodos autoritários, que merecem destaque.
A primeira emergiu nos anos 1930, com o advento da Era Vargas, destacando-se o Decreto-lei nº 579, de 30 de julho de 1938, que organizou o Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) – empreendendo o chamado modelo daspiano – e reorganizou as Comissões de Eficiência dos Ministérios. Implementada num período, não por acaso, denominado de “Estado
Novo”, teve um viés predominantemente assentado no modelo burocrático. Essa primeira reforma do Estado brasileiro fortaleceu a administração diretamente vinculada à Presidência da República, com o propósito de compor um Estado interventor, mediante empresas estatais e autarquias, fortemente centralizado e formado por uma burocracia profissional, regida pelo universalismo de procedimentos. Competia singularmente ao DASP traçar diretrizes e inspecionar os serviços públicos, organizar a proposta orçamentária e fiscalizar a sua execução, selecionar os candidatos aos cargos públicos federais e promover o aperfeiçoamento dos funcionários civis da União. Martins (1997, p. 18), constatou, porém, que essa política do Governo Vargas para modernizar a administração rumo ao modelo burocrático “[...] foi parcialmente distorcida e, mais tarde, abandonada pela cultura política clientelista profundamente enraizada.”, que ainda persiste.
A segunda reforma da administração pública brasileira se deu durante a Ditadura Militar, por meio do Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Este instaurou o planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência e controle como princípios fundamentais da Administração Federal. Martins (1997, p. 20) aponta dois movimentos presentes no Decreto-lei nº 200/1967:
De um lado, exigia diretrizes normativas centralizadas no âmbito do governo federal [...]. De outro lado, a ideia era de diversificar a natureza dos órgãos estatais (autarquias, empresas públicas, fundações, etc.) para promover a descentralização funcional do aparelho do Estado, mediante a delegação de autoridade a esses órgãos da administração indireta para a consecução de muitas das funções e das metas do governo.
Para Bresser-Pereira (2006b), essa se constituiu na primeira tentativa de descentralização e desburocratização com tendência gerencial. Posteriormente, em 1979, foi criado o Ministério da Desburocratização, que existiu até 1986. O Decreto- lei nº 200/1967, no entanto, não desencadeou mudanças significativas, na administração pública, continuando a coexistência de núcleos de eficiência na administração indireta e formas tradicionais na administração direta ou central. O Brasil, desse modo, não completou a construção do modelo burocrático conforme o padrão dos países de capitalismo avançado. Persistiu a convivência da administração pública burocrática com elementos do patrimonialismo, tais como práticas clientelistas para preenchimentos de cargos. Ademais, a Ditadura Militar, que perdurou nos anos de 1964 a 1985, aprofundou, segundo Abrucio (2007), os problemas históricos da administração pública, perpetuando práticas como o
descontrole financeiro, a falta de responsabilização e a politização dos cargos públicos.
Paralelamente, na esfera da política econômica, em meados da década de 1930 até os anos 1960, o chamado Desenvolvimentismo25 Clássico surgiu como resposta à crise do liberalismo econômico na coordenação do capitalismo, que culminou na Grande Depressão de 1929. Correspondeu ao período dos programas implementados pelo New Deal, durante o Governo Franklin Roosevelt, para recuperar a economia estadunidense, aliada às práticas produtivas e de vida do taylorismo-fordismo, ganhando maturidade na Europa após a Segunda Guerra Mundial. De um modo geral, o Desenvolvimentismo Clássico combinava a macroeconomia keynesiana com a economia política clássica. Foi nesse contexto que surgiu o Banco Mundial, em 1944, defendendo ideias desenvolvimentistas: industrialização, financiamento externo e protagonismo estatal.
A primeira experiência de desenvolvimentismo no Brasil ocorreu durante o nacional-desenvolvimentismo, de 1930 a 1980, intervalo que contemplou a Era Vargas (1930-1945), a República Populista (1946-1964) e a Ditadura Militar (1964- 1985). Foi um período de criação de estatais, como a Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) e Companhia Hidrelétrica do São Francisco (CHESF), na década de 1940, Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e Petrobras, na década de 1950, e Eletrobras, na década de 1960. Destacou-se o Governo Juscelino Kubitschek (1956-1961), com a ideia de “50 anos em 5”, que resultou na construção de Brasília, investimento em infraestrutura de rodovias, ferrovias e portos, energia elétrica, expansão do processo de industrialização, instalação de multinacionais etc. Além disso, destacou-se o chamado milagre econômico brasileiro (1968-1973), também conhecido como anos de chumbo. Bielschowsky (2000, p. 7) entende desenvolvimentismo como:
[...] a ideologia de transformação da sociedade brasileira definida pelo projeto econômico que se compõe dos seguintes pontos fundamentais: a) a industrialização integral é a via de superação da pobreza e do subdesenvolvimento brasileiro;
25 O desenvolvimentismo, conforme Bresser-Pereira (2016), remonta ao Mercantilismo, período que
caracterizou a economia capitalista entre os séculos XV e XVIII. A monarquia e a burguesia partilharam o projeto de construção – sob o protecionismo – de um mercado interno forte, balança comercial favorável e de promoção da industrialização. As principais economias europeias, nesse período, como Inglaterra e França, industrializaram-se em torno de uma estratégia desenvolvimentista, acompanhadas dos demais países ricos, como os EUA.
b) não há meios de alcançar uma industrialização eficiente e racional no Brasil através das forças espontâneas de mercado; por isso, é necessário que o Estado a planeje;
c) o planejamento deve definir a expansão desejada dos setores econômicos e os instrumentos de promoção dessa expansão; e
d) o Estado deve ordenar também a execução da expansão, captando e orientando recursos financeiros e promovendo investimentos diretos naqueles setores em que a iniciativa privada seja insuficiente.
Percebe-se que, nesse sentido, o Estado é um aparato central para planejar e apoiar a superação do subdesenvolvimento, por meio de uma industrialização capitalista. Logo, demandaria uma estrutura administrativa profissional, eficiente e eficaz. No final da década de 1960, porém, o Desenvolvimentismo Clássico apresentou sinais de declínio. Para Bresser-Pereira (2016), que designa esse período como uma versão vulgar do keynesianismo ou variante populista do Desenvolvimentismo Clássico, seus defensores foram incapazes de combater o populismo cambial e fiscal, bem como adotaram déficits orçamentários que aumentaram a dívida pública em relação ao PIB.
A crise econômica da década de 1970 encerrou os Anos Dourados do capitalismo e possibilitou a hegemonia da ideologia neoliberal. No decorrer dos anos 1980, ganhou força, nos países de capitalismo dependente, a ideia de que a melhor alternativa para o desenvolvimento econômico era crescer sob a tutela dos países ricos, em vez de tentar atingir a autonomia nacional. No caso da América Latina e Caribe, o Consenso de Washington, em 1989, demarcou o conjunto de prescrições neoliberais, que impactaram em múltiplos setores, incluindo a economia e a organização da administração pública.
No gestão do Presidente José Sarney, que esteve a frente do Governo de 1985 a 1990, realizaram-se as reformas nas finanças que buscaram reordenar as contas públicas. Destacam-se o fim da “conta movimento”26 e a promulgação do Decreto nº 92.452, de 10 de março de 1986, que criou, no Ministério da Fazenda, a Secretaria do Tesouro Nacional, que assumiu a função de execução orçamentária, até então atribuída a um departamento do Banco do Brasil (ABRUCIO, 2007). Teve- se ainda o Decreto nº 93.277, de 19 de setembro de 1986, que instituiu a Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), destinada a planejar, promover,
26 Por meio da chamada “conta movimento”, o Banco do Brasil financiava despesas do governo
emitindo moeda, sem que constasse no orçamento fiscal e sem que o Banco dispusesse dos recursos. A diferença era suprida pela conta-movimento por meio da emissão de títulos públicos no mercado financeiro, o que contribuía para o aumento da inflação.
coordenar e avaliar as atividades de formação, aperfeiçoamento e profissionalização do pessoal civil de nível superior da Administração Federal.
A Constituição da República de 1988 também tratou de várias questões relativas à administração pública. Entre estas, Abrucio (2007) destaca o fortalecimento de mecanismos de controle externo, os espaços de descentralização política, financeira e administrativa, e os princípios de profissionalização do corpo de servidores, como estabelecimento de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos para investidura em cargo ou emprego público. O sentido dessas mudanças, segundo o autor, na prática, se efetuou parcialmente, o que revela a distância que há, muitas vezes, entre o ordenamento jurídico e as ações.
Para Bresser-Pereira (2006b), o capítulo da Constituição que trata da Administração Pública, estabeleceu princípios de uma administração pública burocrática: centralizada, hierárquica e rígida, em que toda prioridade seria dada à administração direta, e não à indireta. Havia uma percepção negativa, na época da Assembleia Nacional Constituinte, quanto às estratégias descentralizadoras precedentes que tinham possibilitado práticas clientelistas durante a Ditadura Militar. Ainda segundo Bresser-Pereira (2006b, p. 247),
[...] contraditoriamente com seu espírito burocrático-legal, a Constituição de 1988 permitiu que uma série de privilégios fossem consolidados ou criados. Privilégios que foram ao mesmo tempo um tributo pago ao patrimonialismo ainda presente na sociedade brasileira e uma consequência do corporativismo que recrudesceu com a abertura democrática, levando todos os atores sociais a defender seus interesses particulares como se fossem interesses gerais.
Para o autor, isso foi resultado de uma visão equivocada do movimento a favor da democracia, que associou a crise do Estado como resultado do processo de descentralização que o Governo Militar tentou implementar. Além disso, sob um novo espírito populista e patrimonialista, as forças democráticas, juntamente com a alta burocracia, advogaram a favor dos interesses corporativistas do funcionalismo.
Diante dos problemas que ainda persistiam, no Governo do Presidente Fernando Collor de Mello (1990-1992), que tinha a alcunha de “Caçador de Marajás”, sobrepujou a defesa do Estado mínimo por considerar a máquina volumosa, morosa e custosa. Segundo Abrucio (2007), os servidores públicos se tornaram o bode expiatório da crise do Estado. Contraditoriamente, foi nesse período que se sancionou a Lei nº 8.112/1990, que dispôs sobre o regime jurídico
dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais, com caráter assaz corporativista. Ainda contraditório foi o fato de Collor, defensor de uma gestão técnico-profissional, ter sido o primeiro presidente deposto por um processo de impeachment no Brasil, em decorrência de envolvimento em corrupção. Na avaliação de Martins (1997, p. 27),
O governo Collor foi especialmente destrutivo, pela desorganização imposta às estruturas do governo federal (o que abriu o caminho para a corrupção de alto nível) e pela desmoralização ainda maior da burocracia pública, quer através de ataques verbais indiscriminados, quer pela demissão arbitrária e inócua de servidores [...].
No Governo Itamar Franco, nos anos de 1993 e 1994, não houve maiores destaques na área da administração pública. Bresser-Pereira (2006b) indica apenas o documento “Estrutura e organização do Poder Executivo”, organizado pela ENAP, em 1993. Segundo o autor, o documento prescrevia o modelo burocrático como escopo a ser alcançado.
A administração pública brasileira, portanto, até início da década de 1990, estava caracterizada por um hibridismo, amálgama entre o patrimonialismo e elementos do modelo burocrático. O gerencialismo, embora já aparecesse por meio de alguns elementos, brotou de forma sistemática sob a presidência de Fernando Henrique Cardoso (FHC) e se acentuou nos Governos do PT.
3.2.2 O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado e as iniciativas do