A reforma da administração pública, impulsionada paulatinamente no início dos anos 1980, girou em torno da implementação da abordagem gerencialista como reação à rigidez do modelo burocrático. Este, por sua vez, já era resultado de uma resposta à administração patrimonialista. Numa perspectiva histórica, portanto, tem- se três modelos de administração pública: patrimonial, burocrático e gerencial. Seus percursos ocorrem com transformações e incorporações, negações e afirmações entre si.
No patrimonialismo, o público e os bens privados se confundem. O modelo patrimonial caracterizou a administração das monarquias absolutistas, notadamente na Europa a partir do século XVII. Havia, portanto, uma privatização da esfera pública, visto que o Estado era uma espécie de propriedade do rei. Conforme Weber (1999b, p. 240),
Quando o príncipe organiza [...] seu poder político [...], com o emprego da coação física contra os dominados, sobre territórios e pessoas extrapatrimoniais (os súditos políticos), da mesma forma que o exercício de seu poder doméstico, falamos de uma formação estatal-patrimonial. A maioria de todos os grandes impérios continentais apresentou, até os inícios da Época Moderna e ainda dentro desta época, um caráter fortemente patrimonial.
O patrimonialismo tornou-se incompatível com o capitalismo industrial, ideais republicanos e regimes políticos ditos democráticos, que surgiram a partir do século XIX. O desenvolvimento do capitalismo, ao menos no nível aparente, passa a distinguir de forma mais explícita Estado, mercado e sociedade, de modo a discernir a esfera privada da esfera pública.
Nesse contexto, torna-se premente, na administração pública, uma separação entre o público e o privado, entre o político e o administrador. Emerge, então, a administração burocrática, que se constituiu na célula germinativa do Estado ocidental contemporâneo. A burocracia, consoante Bresser-Pereira (2006a), arroja-
se como resistência ao nepotismo e à corrupção, duas características marcantes da administração patrimonialista.
Para Weber (1999a), o quadro administrativo burocrático se constitui no tipo mais puro de dominação legal. É de caráter racional, tendo suas atitudes fundamentadas na regra, disciplina, impessoalidade, procedimentos rígidos, forte hierarquia, foco no processo, formalismo e estar baseada no princípio do mérito profissional. Nesse sentido, os funcionários “obedecem somente às obrigações
objetivas de seu cargo”, “são nomeados (e não eleitos) numa hierarquia rigorosa dos
cargos”, “têm competências funcionais fixas”, são selecionados segundo a qualificação verificada por intermédio de prova e certificada por diploma, são remunerados com salários fixos com direito à aposentadoria, “exercem seu cargo como profissão única ou principal”, “têm a perspectiva de uma carreira” e “estão submetidos a um sistema rigoroso e homogêneo de disciplina e controle do serviço” (WEBER, 1999a, p. 144). A organização burocrática, do ponto de vista dos ideais republicanos, estabeleceu-se como um avanço, na medida em que compôs superioridade técnica sobre as experiências precedentes. Weber (1999b, p. 212) elaborou a seguinte correspondência:
A relação entre um mecanismo burocrático plenamente desenvolvido e as outras formas é análoga à relação entre uma máquina e os métodos não- mecânicos de produção de bens. Precisão, rapidez, univocidade, conhecimento da documentação, continuidade, discrição, uniformidade, subordinação rigorosa, diminuição de atritos e custos materiais e pessoais alcançam o ótimo numa administração rigorosamente burocrática (especialmente monocrática) exercida por funcionários individuais treinados [...].
A administração burocrática foi implantada inicialmente nos países europeus capitalistas desenvolvidos no final do século XIX e atendia as demandas do pequeno Estado liberal. Ao taylorismo-fordismo na esfera econômica e ao social-liberalismo no âmbito sociopolítico, portanto, uniu-se a administração pública burocrática, permanecendo esse encadeamento até os anos 1970.
No decorrer do século XX, o Estado, apoiado no bem-estar social20, ampliou sobremaneira a promoção de políticas relativamente universais nas áreas de educação, saúde, alimentação, moradia, transporte, lazer, previdência social etc.
20 Nos países de capitalismo avançado, foi implementado o Estado Social, destacadamente nos
Estados Unidos e na Europa. Nos chamados países em desenvolvimento, houve o Estado Desenvolvimentista. Nos países em que o modo de produção estatal tornou-se dominante, ocorreu o Estado Socialista.
Além disso, havia suas intrínsecas atribuições na área econômica, inspirada no keynesianismo, em que a intervenção estatal buscava garantir o pleno emprego e atuar em setores considerados estratégicos para o desenvolvimento. Desse modo, o processo de intervenção do Estado e a ampliação dos serviços públicos expandiram a esfera pública e o aparelho burocrático. Em meio à crise da década de 1970, porém, a rigidez do modelo burocrático já não reagia a contento, de modo a manter o equilíbrio fiscal. O Estado soçobrava, assim, nas três dimensões: econômica, sociopolítica e administrativa.
Diante dessa conjuntura, o princípio da eficiência tornou-se substancial. O keynesianismo, o Welfare State e a administração pública burocrática não garantiam baixo custo, qualidade e rapidez. Ganhou força, desse modo, no campo econômico e social, o neoliberalismo. Paralelamente, principiaram as transformações da gestão pública com incorporações de práticas inspiradas na abordagem gerencial, buscando a alteração da forma piramidal de administração a fim de se construir um Estado mais “enxuto” e ágil. Com a reestruturação produtiva, formou-se, assim, a tríade toyotismo, neoliberalismo e gerencialismo.
O modelo gerencial apoiou-se nas transformações organizacionais ocorridas no setor privado. Caracterizou-se por buscar formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções e maior autonomia de decisão aos gerentes, acompanhada de avaliação dos resultados e responsabilização. O gerencialismo, porém, não se constituiu em uma ruptura radical com a administração burocrática. Seu desenvolvimento ocorreu num amálgama de elementos do modelo burocrático e a criação de novos instrumentos de gestão. Permaneceram do modelo burocrático, entre outros aspectos, a ideia de profissionalização e impessoalidade do corpo de servidores, sobretudo os que compõem o núcleo estratégico e alto escalação da administração pública.
O Governo da Primeira-Ministra do Reino Unido Margaret Thatcher (1979- 1990), do Partido Conservador, constituiu-se em um tipo ideal da reforma administrativa, acompanhado pelos demais países com suas particularidades21.
21 Abrucio (2006) identificou três fases nas respostas à crise do modelo burocrático inglês: o modelo
gerencial puro, o consumerism e o public service orientation. O gerencialismo puro priorizou a eficiência, reduzindo custos com corte de pessoal e aspirando à produtividade e buscando aproximar a gestão pública da privada. O consumerism introduziu as ideias de flexibilidade, qualidade e satisfação dos clientes/consumidores, por meio da descentralização administrativa, o estímulo à competição e um novo modelo contratual para os serviços públicos. O public service orientation
Cabral Neto (2009, p. 184-185) sintetiza algumas tendências atuais da administração pública inspiradas no modelo gerencial, entre elas descentralização, horizontalização da gerência e do processo decisório, adoção de parcerias, do planejamento estratégico, negociação coletiva, investimento na formação de recursos humanos com ênfase na aquisição de múltiplas competências, introdução de ganhos de produtividade e novos critérios de promoção. Além desses aspectos, outro fenômeno nesse movimento da gestão pública é a aplicação de mecanismos de avaliação de desempenho, com ênfase na qualidade e na produtividade.
O contexto de maturação do modelo gerencial, a partir da experiência britânica, coincidiu com a busca dos socialdemocratas por uma “terceira via” de pensamento e de prática política, associada a Tony Blair22 do Partido Trabalhista britânico e, nos EUA, a Bill Clinton23. Conforme Giddens (1999), desde a década de 1980, os socialdemocratas começaram a reagir à ascensão do neoliberalismo e aos problemas do socialismo. Tratava-se, portanto, de buscar uma alternativa à nova direita e à velha esquerda. Enquanto aquele defendia Estado mínimo, livre mercado, conservadorismo moral, individualismo econômico e aceitação da desigualdade, a social-democracia clássica defendia o a estatização da vida social, com viés corporativista. O propósito da “terceira via” era, então, ajustar a sociedade para se relacionar com a globalização, as transformações na vida pessoal e a natureza. Assim, tem-se uma atitude positiva em relação à globalização, que contesta o protecionismo econômico e cultural e abrange a ideia de uma democracia cosmopolita que promova a inclusão social e fomente sistemas transnacionais de governo. Propõe-se ainda uma redefinição de direitos e obrigações no relacionamento entre indivíduo e comunidade, tendo como preceitos a ideia de que não há direitos sem responsabilidades e não há autoridade sem democracia (GIDDENS, 1999).
(PSO), que tem sido o modelo hegemonicamente prescrito na atualidade, promanou da defesa de uma ampliação da noção de descentralização, associada a ideias de accountability, transparência, participação, justiça e equidade. O conceito de consumidor foi substituído pelo de cidadão, passando a ter uma conotação coletiva, expressando a capacidade de participação nas tomadas de decisões. A noção de competição foi repensada pela possibilidade de cooperação entre as organizações, a fim de melhorar os serviços públicos (ABRUCIO, 2006; CABRAL NETO, 2009). Ainda que na realidade não haja uma rígida separação e que não sejam excludentes, essa classificação possibilita perceber as transformações no decorrer do tempo, com continuidades e rupturas.
22 Primeiro-ministro do Reino Unido de 1997 a 2007. 23 Presidente dos Estados Unidos de 1993 a 2001.
Ao descrever a relação Estado e sociedade civil no programa da terceira via, Giddens (1999), semelhante ao PSO, defende a parceria com aproveitamento da iniciativa local e envolvimento do terceiro setor, para fomentar a renovação e o desenvolvimento da comunidade, mediante democratização da democracia – incluindo mecanismos de democracia direta –, descentralização, maior transparência da esfera pública e elevação da eficiência administrativa. O autor propõe, como base econômica, o que denomina de “a nova economia mista”, distinta da ideia da indústria e do mercado não-privado. Essa nova economia mista busca
[...] uma nova sinergia entre os setores público e privado, utilizando o dinamismo dos mercados mas tendo em mente o interesse público. Ela envolve um equilíbrio entre regulação e desregulação, num nível transnacional bem como em níveis nacional e local; e um equilíbrio entre o econômico e o não-econômico na vida da sociedade. (GIDDENS, 1999, p. 109-110).
Desse modo, ao Estado caberia investir no social e na infraestrutura necessária ao desenvolvimento de uma cultura empresarial.
O movimento do gerencialismo inglês foi reproduzido em outros países, incluindo a América Latina, com adequações locais. Ressalte-se que, ao contrário dos países de capitalismo avançado que viviam um átimo de reação à nova direita, na América Latina vivia-se a ascensão do neoliberalismo. Os organismos multilaterais, nesse processo, atuaram como propagadores do modelo gerencial. O BM publicou, em 1997, o documento “O Estado num mundo em transformação”, que oferece uma estrutura para guiar a reforma do Estado. Para a instituição, “o Estado é essencial para o desenvolvimento econômico e social, não como promotor direto do crescimento, mas como parceiro, catalisador e facilitador.” (BANCO MUNDIAL, 1997, p. 1). Focou como estratégias fundamentais o ajuste das funções do Estado à sua capacidade (ou seja, limitação da atuação estatal e apoio à esfera privada e voluntária) e o revigoramento das instituições estatais (isto é, melhoria da produtividade), otimizando recursos humanos, exercendo maior controle e avaliação de desempenho.
Quanto à promoção da reforma gerencial na América Latina, o Centro Latino- americano de Administração para o Desenvolvimento (CLAD), organismo intergovernamental, exerceu papel estratégico. Trata-se de um órgão de natureza intergovernamental, criado em 1972, com o objetivo de atuar na modernização das administrações públicas, como fator estratégico no processo de desenvolvimento
socioeconômico. Atualmente conta com vinte e um membros Ibero-americanos, bem como desenvolve atividades de pesquisa e fortalecimento institucional em conjunto com instituições governamentais de cooperação e instituições de pesquisa e ensino na Europa, Estados Unidos e Canadá.
Ao longo dos anos, o CLAD tem promovido a análise e o intercâmbio de experiências em torno da reforma do Estado e da administração pública, por meio de encontros, publicações, realização de estudos e execução de atividades de cooperação técnica entre os países membros. Ao pensar uma nova gestão pública24 para a América Latina, o CLAD (1998, 1999) defende a mudança do papel do Estado, em relação à forma de intervenção, nos setores econômico e social. Na esfera econômica, em vez de intervenção direta como produtor, o aparelho estatal deve concentrar suas atividades na regulação, promovendo privatizações e criação de agências reguladoras. Na área social, o Estado deve ser formulador e financiador de políticas públicas, mas cooptando comunidade, empresas e o chamado terceiro setor para compartilhar responsabilidades na execução, principalmente nos campos da saúde e educação. Argumenta ainda a favor da criação de sistemas de avaliação de desempenho dos serviços públicos, tanto organizacional quanto individual, a partir de metas definidas a priori e controle ex post dos resultados. Para isso, sustenta o estabelecimento de contrato de gestão entre a agência central e as descentralizadas, bem como maior autonomia dos gestores e do corpo de servidores (CLAD, 1998; 1999). Estava assentada, assim, a matriz intelectual e ideológica do gerencialismo em implementação na América Latina.
Percebe-se, portanto, ao analisar esse movimento global, um esforço em distinguir a esfera privada e pública, como superação da privatização do público e do nepotismo, típicos do patrimonialismo, e uma reação à rigidez de procedimentos e hierarquia do modelo burocrático. Mediando essas transformações na gestão pública, tendo como paradigma as práticas empresariais, ocorreram mudanças também no âmbito do processo produtivo e na organização sociopolítica, rumo a formas mais flexíveis, “enxutas” e ágeis. As ações estatais passaram, assim, a
24 Segundo Hall e Gunter (2015), a Nova Gestão Pública (NGP) emergiu no Reino Unido com a
eleição do Partido Conservador, em 1979, e a liderança de Margaret Thatcher. No mesmo contexto, houve a ascensão do ideário neoliberal, que enfatizava a ineficiência governamental e os custos excessivos de se manter um Estado assistencialista. Assim, a NGP foi acompanhada de programas de reforma da administração pública em países de capitalismo avançado, que intencionavam transformar a atividade governamental mais empresarial, por meio de técnicas de gestão e da cultura e valores do setor privado (HALL; GUNTER, 2015).
empreender programas de horizontalização, descentralização, participação de setores da sociedade nas fases de planejamento, implementação e avaliação das políticas públicas e profissionalização de pessoal com o propósito de desenvolver múltiplas competências.
3.2 Do Plano Diretor da Reforma ao Novo Desenvolvimentismo: