1-2 Contre-indications implantaires

John W. Kingdon (2011) oferece uma metodologia de análise das políticas públicas a partir de seu ciclo de formação (policy cicle), correspondente às sucessivas etapas de

44 _{“A palavra ‘parte interessada’ é uma das possíveis traduções para a palavra stakeholders em português. Essa} é a expressão que consta no guia PMBOK (PMI, 2013a) em sua versão na língua portuguesa. No Brasil, é comum também o uso de outras palavras para a tradução de stakeholder: “intervenientes”, “afetados” ou “impactados”. No guia PMBOK, a palavra stakeholder se refere a pessoas ou organizações ativamente envolvidas no projeto, que têm interesse no projeto ou que são afetados por ele”, definição que se aplica adequadamente ao conceito de políticas públicas (VALLE et. all., 2014, p. 18).

elaboração da política pública, descrita pelo autor em: a) etapa de identificação dos problemas; b) de definição da agenda; c) de formulação da política pública; d) de implementação e; e) avaliação.

A primeira fase do ciclo de formação das políticas públicas (policy cicle) corresponde ao levantamento das condições e realidades locais que carecem de serviços ou prestações públicas. Neste ponto, o Conselho oferece valiosos elementos para a percepção dos problemas sociais, pois a elegibilidade de um conselheiro é condicionada, em regra, à sua afinidade técnica ou prática com determinada política pública. Os movimentos populares são os próprios beneficiários que carecem da política pública, daí a importância de sua participação para o levantamento dos problemas que lhes são próximos. Os conselheiros da sociedade civil organizada, por sua vez, representam as entidades (ONGs, universidades, setor privado etc.) que atuam diretamente na área sobre a qual a política pública incidirá, podendo, por isso, contribuir com conhecimentos técnicos e científicos. Há também os conselheiros que representam o governo e que devem ser selecionados dentre os funcionários lotados nos setores da Administração diretamente envolvidos no planejamento ou implementação das referidas políticas públicas. Assim, os Conselhos se apresentam como espaço de discussão privilegiado no ciclo de formação da política pública.

Somado à expertise própria de seus membros, o funcionamento do Conselho pressupõe a realização de estudos técnicos, visitas de campo, permanente recebimento de demandas da população, bem como a realização de Audiências Públicas, Conferências Municipais ou Fóruns Temáticos periódicos com a participação aberta às demais entidades, movimentos sociais e comunidade em geral, com o objetivo de diagnosticar a situação social do município.

Como exemplo, Laura Amando de Barros ressalta: “outra importante ferramenta de orientação ao planejamento, na seara da infância e juventude, são as Conferências, tradicionais e lúdicas, que ocorrem em nível municipal, estadual e federal” (AMANDO DE BARROS, 2012, p. 295).

A etapa de identificação dos problemas se realiza por meio de diagnósticos, que identificam os problemas e os classificam a partir de indicadores. Os diagnósticos, por sua vez, concretizam-se pelos estudos técnicos ou por meio da realização de conferências municipais, audiências e consultas públicas.

A etapa seguinte de definição da agenda45 _{procura responder, dentre outras}

45 _{O termo agenda adotado no presente trabalho segue a definição de John W. Kingdon, segundo o qual: “A} agenda, como eu a concebo, é a lista de temas ou problemas que são alvo, em dado momento, de séria atenção,

questões, por que um problema é incluído na agenda de prioridades do governo e outro não. Para isso, John W. Kingdon (2011) propõe analisar a formulação das políticas públicas a partir da confluência de três fatores ou múltiplos fluxos, como prefere chamar.

No primeiro fluxo, dos problemas, o governo procura identificar e classificar os problemas de acordo com seu grau crítico. Primeiramente, cabe distinguir situações toleradas dos problemas propriamente ditos. Ao mesmo tempo em que determinadas situações, antes toleradas, podem se tornar problemas, certos problemas poderão passar a ser tolerados e deixar de receber atenção dos governantes. Situações que contrariam valores importantes da sociedade costumam se tornar problemas. Por sua vez, certas situações problemáticas poderão passar a ser toleradas enquanto o governo esteja ocupado na resolução de algum problema, ou porque os grupos de pressão se frustram nesse período e desistem de pressionar o governo, ou ainda porque se acostumam e dão outro rótulo à situação. Nesse processo, cada grupo de interesse usa de suas próprias e variadas estratégias a fim de sensibilizar os decisores (decision-makers) quanto à prioridade de situações qualificadas como problemas.

Kingdon (2011) descreve três elementos determinantes para a identificação dos problemas: indicadores, eventos-foco e avaliações. Os indicadores, como dito acima, servem para ressaltar a intensidade dos problemas, distinguindo-os em níveis de gravidade. Já os eventos-foco seriam acontecimentos extraordinários (naturais, sociais ou políticos) que colocam certa situação em foco, recebendo o nome de “janelas de políticas” (policy window) ou “janela de oportunidades”. Nesse caso, os tomadores de decisão precisarão avaliar se os efeitos dos eventos são temporários ou permanentes e se essas situações poderão ser qualificadas como problemas. Estes também poderão ser comunicados às autoridades, formalmente, por meio de conferências municipais, consultas ou audiências públicas, exercício do direito de petição e representação ou, informalmente, pelos protestos, ocupações de prédios particulares ou públicos etc. Cada uma dessas estratégias ou eventos tem a capacidade de chamar a atenção das autoridades para situações qualificadas como problemáticas.

Um segundo fluxo, das soluções, corresponde ao encontro de soluções e alternativas

tanto da parte das autoridades governamentais como de fora do governo, mas estreitamente associadas às autoridades. No âmbito dos transportes, por exemplo, o secretário de Transportes e os membros dos comitês congressistas da jurisdição podem estar considerando, em um dado momento, uma variedade de problemas, tais como o custo de obras para o transporte de massas, a deterioração de estradas, as ineficiências geradas pela regulamentação econômica das empresas aéreas, ou vazamentos nos tanques de grandes navios nos portos do país. Dentro dos possíveis temas ou problemas aos quais os governantes poderiam dedicar sua atenção, eles se concentram em alguns e não em outros. Assim, o processo de estabelecimento da agenda reduz o conjunto de temas possíveis a um conjunto menor, que de fato se torna foco de atenção” (KINGDON, 2007, p. 222).

viáveis aos problemas identificados. Destaca-se aqui o papel desempenhado pelos burocratas de carreira, pesquisadores, especialistas e acadêmicos em geral, cujo interesse em comum os aproxima ao ponto de conhecerem as ideias, propostas e atividades uns dos outros, razão pela qual Kingdon (2011) os chama de “comunidades políticas” ou “comunidades de especialistas”. Esses participantes, relativamente invisíveis, atuam de forma mais ou menos coordenada por meio de mecanismos de persuasão, suas ideias são discutidas e divulgadas em congressos, projetos de lei, discursos, imprensa e conversas particulares. Quanto maior for o apoio das “comunidades políticas”, maior será a chance de determinada ideia/solução ser acatada pelos agentes políticos e, consequentemente, certo problema entrar na agenda política.

Em derradeiro, o terceiro fluxo coincide com o processo político, exercendo forte influência as eleições, legislações ou o programa de governo recém-eleito. Estes seriam os “participantes visíveis” do processo de elaboração da política pública e que definem sua agenda, chefes do Poder Executivo, Legislativo e seus assessores de alto escalão. Considerando que os eventos políticos seguem dinâmicas e regras próprias, a inclusão de determinado problema na agenda política independe do “fluxo dos problemas” ou do “fluxo das soluções” citados acima, embora sirvam para justificar uma ou outra opção política. No âmbito político, o consenso não é formado pela persuasão dos argumentos, mas, sim, pela negociação e compartilhamento do poder. Por isso, quem tem maiores possibilidades de realizar as reivindicações de outros atores políticos possui maior capacidade de incluir os assuntos na agenda política de “cima para baixo”. Desse modo, segundo o autor, a convergência dos “múltiplos fluxos” é o que justificaria a inserção de um problema na agenda política ao invés de outro (KINGDON, 2007).

Na etapa seguinte, a elaboração da política pública decorreria de um processo misto de planejamento e orçamento uma vez que o ciclo orçamentário, em tese, teria deixado de ter caráter meramente contábil, agregando mecanismos de planejamento de longo prazo em sua formação, tais como os instrumentos citados no parágrafo anterior (OLIVEIRA, 2008; GIACOMONI, 2012; CONTI, 2008).

Análises empíricas de políticas públicas têm revelado que os formuladores de políticas públicas atuam em um ambiente permeado de incertezas em vários níveis. Primeiramente, as políticas púbicas envolvem: a) fatores complexos relacionados aos fenômenos sociais e econômicos; b) escasso conhecimento sobre o tema; c) constrangimentos quanto ao tempo e aos recursos sobre os quais os formuladores operam. Segundo, porque os formuladores não controlam as condições e contingências que poderão

afetar a política pública na fase de sua implementação, a qual abrirá espaço para novas decisões discricionárias do agente executor. Por isso, durante a etapa de elaboração mostra- se importante a participação dos agentes públicos e privados responsáveis pela implementação da política pública (stake holders), que podem adiantar circunstâncias importantes para o sucesso da implementação futura do programa de ação (SILVA; MELO, 2000).

Nessa perspectiva, mostram-se importantes os mecanismos de coordenação e articulação interinstitucional para a formulação de políticas públicas em ambientes institucionais democráticos, descentralizados e com funções altamente especializadas. Já vimos que, na realidade, trata-se de aspectos mais gerais e que caracterizam o contexto da pós-reforma do Estado em que os mecanismos de elaboração e implementação passam por uma imbricada estrutura de governança (governance), no sentido de arranjos institucionais que dão sustentação à cooperação, coordenação e à negociação da política pública (DRUMOND; SILVEIRA; SILVA, 2014).

Conforme dito acima, Conselho é um órgão formado justamente pelos diversos atores sociais, públicos e privados, envolvidos em todo o ciclo da política pública – policy cicle, desde as etapas de percepção dos problemas, de definição da agenda, de elaboração, de execução e, por fim, de avaliação dos resultados da política pública.

Aliás, é justamente o reconhecimento da inexorável participação de atores não- estatais no desenho das políticas públicas o que justifica e exige a complementação das instituições representativas com a representação/participação de todos os atores sociais, e não apenas daqueles que detém maior poder e já se relacionam de maneira constante e diversa com o Estado, a exemplo do mercado (poder econômico) (SÁNCHEZ MÓRON, 1980)46_.

Interessante notar que a presença de representantes da supracitada “comunidade de especialistas” (ex.: ONGs e universidades) nos Conselhos, insere no órgão decisor mecanismos de persuasão/argumentação próprios dos fluxos dos problemas e das soluções, e não somente o instrumento de negociação próprio do fluxo político, descrito por Kingdon (2007). Assim, nos Conselhos, os diagnósticos e indicadores sociais ganham centralidade, conferindo à decisão política maior racionalidade reduzindo a discricionariedade na definição da política pública.

No entanto, como relatamos no primeiro capítulo47 _{e será aprofundado mais adiante,}

46 _{Para maiores detalhes, vide o tópico 2.1 A democracia participativa na atualidade.}

a operacionalização externa dos Conselhos em geral carecem de articulação e coordenação quanto ao processo orçamentário municipal. No próximo item, analisaremos as políticas públicas na perspectiva jurídica, quando ficará clara a relação entre a formação das políticas públicas e o processo orçamentário municipal (PPA, LDO e LOA).