Indicateurs de la décentralisation du secteur public

DÉCENTRALISATION DU SECTEUR PUBLIC OBJECTIFS, MÉTHODES ET EXPÉRIENCES

2.3 Indicateurs de la décentralisation du secteur public

On trouvera dans le diagramme ci-dessous les principaux éléments constitutifs de la décentralisation du secteur public.

18 Ces questions se trouvent au centre des préoccupations du rapport de la BIRD sur le Développement Mondial 1997 qui conclut, en ce qui concerne le développement africain (p. 162), que « le renforcement de l’Etat de droit doit constituer une première étape essentielle ».

Diagramme avec indicateurs

FIS = Fournitures d'Infrastructures et de Services

2.3.1 Délégation, responsabilité et autonomie

L’importance relative des recettes et dépenses constitue l’un des indicateurs nécessaires mais pas suffisants permettant d’apprécier le niveau de décentralisation.

2.3.1.1 Pouvoir d’achat public décentralisé en fonction des décaissements et de la consommation réelle des collectivités locales

Il est difficile de faire une description du niveau réel de décentralisation, mais les dépenses de collectivités locales en sont l’un des meilleurs indicateurs. Une analyse des dépenses publiques montre que sur dix-huit pays de l’OCDE, seuls quatre consacrent moins de 7% de leur PIB aux collectivités locales. Voir les tableaux ci-dessous.

Délégation &

autonomie

Cadre règlement.

i Finances

FIS &

Responsabilité Capacité opérationlle

Eléments constitutifs décentralisation

Tableau 3 : Décaissements des collectivités locales en pourcentage du PIB (1995)

Décaissements Consommation Zambie 0.5

Sénégal 1.7 Ghana Ouganda Swaziland Zimbabwe Pays de l’OCDE :

Australie 4.1 0.0

Autriche 7.1 3.7

Belgique 7.0 4.4

Canada 11.2 8.9

Finlande 18.4 14.4

Danemark 24.4 17.5

France 7.9 5.1 Grèce 94 3.8 3.2

Allemagne 5.8 3.8

Islande 7.7 5.3

Irlande 94 10.6 7.7 Italie 12.0 7. 5

Japon 12.8 7.4

Corée 10.1 4.8

Pays-Bas 14.0 6.9

Norvège 16.9 12.6

Portugal 93 3.9 2.9 Espagne 94 9.8 6.2

Suède 22.2 17.8

Royaume Uni 10.1 7.3 Etats Unis 93 13.7 9.5

Source : Le tableau est basé sur les statistiques des comptes nationaux de L’OCDE. Les chiffres montrent le net des redevances et charges. Les chiffres des pays d’Afrique sub-saharienne proviennent de diverses sources ainsi que de l’étude de la BIRD et ils devraient être utilisés avec prudence. Zambie : données de 1997 : source : Ministère des Finances.

Le concept de gouvernement local recouvre les provinces et les régions mais pas les Etats de pays fédéraux. Pour l’Australie, les chiffres de l’OCDE ont été revus afin de ne pas extraire les finances du gouvernement central.

Les décaissements comprennent : les transferts ainsi que les dépenses de service ; pour le Danemark, les transferts concernant les représentants du gouvernement central ont été déduits des chiffres de l’OCDE. Les dépenses en capital ne sont pas comprises.

La consommation couvre les salaires et les achats des collectivités locales. Les chiffres concernant les pays africains sont tirés de la présente étude (diverses sources) et il faudrait faire preuve de beaucoup de prudence lorsqu’on procède à des comparaisons directes). Les chiffres des pays africains sont tirés des études de cas et ne sont pas des chiffres officiels.

Sénégal : les chiffres pour 1997 sont basés sur une extrapolation.

Le graphique ci-dessous montre les dépenses des collectivités locales par rapport aux dépenses du gouvernement central.

Conseil de l’Europe « les Finances locales en Europe », n° 61, Strasbourg, 1997. Seul le niveau municipal des collectivités locales est concerné. Les chiffres relatifs aux pays africains seront recueillis dans le cadre de l’étude sur la Décentralisation fiscale et les Finances locales, BIRD, 1998-2000 (chiffres non officiels) et couvriront toutes les collectivités locales. 1) Les chiffres concernant le DK comprennent les dépenses qui sont remboursées à 100%.

Il semble que dans les pays en voie de développement, la part des collectivités locales dans le PIB et les dépenses publiques totales est plus faible. Cette tendance s’est confirmée dans la présente étude. On peut citer l’exemple de la Zambie où les dépenses locales ne représentent qu’environ 3% de l’ensemble des dépenses publiques en 1997¹⁹.

Évidemment, ces chiffres ne constituent qu’un premier niveau de comparaison des différences entre les pays. A titre d’exemple, des pays sous contrôle strict tels que le Japon peuvent occuper un rang plus élevé que ne le justifie le niveau actuel de décentralisation. Au Pays-Bas, le montant élevé des dépenses locales est essentiellement dû à la décentralisation en direction d’organisations et d’associations privées à but non lucratif et non vers des collectivités locales démocratiquement élues. Ce même schéma a été constaté à San Salvador et en Bolivie. C’est aussi le cas pour un certain nombre de pays couverts par l’étude et il est évident qu’une analyse comme celle-ci doit également être accompagnée d’autres indicateurs d’autonomie²⁰.

19 Données tirées de l’Etude sur la Décentralisation fiscale et les Finances locales. Les chiffres sont basés sur ceux fournis par le Ministère des Finances de Zambie.

20 On peut citer le Japon comme exemple où les fonctions contrôlées sont considérées comme des dépenses locales et où les fonctions déléguées aux collectivités locales ont été, jusqu’à une date récente, considérées comme des dépenses du gouvernement central, décaissées par les collectivités locales (« fonctions de concession »). Un autre exemple est le Slesvig-Holstein, un land allemand, la décentralisation en matière d’écoles signifie simplement que les collectivités locales peuvent construire des écoles. Tout ce qui se trouve à l’intérieur des écoles est de la responsabilité stricte du Ministère de l’Education. Ainsi, les chapitres 6 et 7 font une analyse bien détaillée de ces indicateurs.

Dépenses municipales par rapport aux dépenses publiques totales

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

% C.C.E.

% C.D.P.

2.3.1.2. La Décentralisation des tâches et responsabilités à travers les niveaux de gouvernement

La responsabilité de la fourniture de différents types de services aux ménages et aux entreprises est transférée, à des degrés divers, aux collectivités locales. Le partage des responsabilités varie beaucoup d’un pays à l’autre. Dans certains pays, ce partage est énoncé dans la constitution ; il fait l’objet d’une loi à part dans d’autres et d’un décret présidentiel dans quelques rares pays. Les responsabilités peuvent soit être entièrement décentralisées ou être partagées entre différents niveaux de gouvernement. En outre, le partage de responsabilités peut être considéré par rapport à la question du degré d’autonomie concernant la responsabilité spécifique, c’est-à-dire le degré de pouvoir discrétionnaire délégué à la collectivité locale, (cf. ci-dessous). Les informations concernant le partage de responsabilités ne sont pas systématiquement disponibles pour tous les pays de l’OCDE et, par conséquent, le tableau ci-dessous ne comprend que les pays où ces informations sont disponibles.

Tableau 5 : Responsabilités des collectivités locales²¹

Education Santé Sécurité sociale &

GC=Gouvernement central, P=Partage & CL= Collectivité locale

21 Le tableau montre l’affectation des principales responsabilités. A l’intérieur de chaque catégorie, des tâches de moindre importance peuvent être effectuées par un autre niveau. Les sources suivantes ont été utilisées pour compléter ce tableau : 1. « Le 2^ème questionnaire sur les responsabilités des collectivités locales » contributions des experts des pays au groupe de travail du Conseil de l’Europe sur la « Charte Européenne des Collectivités Locales »

2 « Collectivité Régionale et Locale dans l’Union Européenne » par le Comité des Régions : Sous-Commission des Finances Locales et Régionales, février 1996.

3 « Développement de Stratégies pour Décentraliser la Structure de l’Administration Publique », par VNG : Association des Municipalités des Pays-Bas, 1996.

4 « Kap 7 : Opgavefordelingen i andre lande – Opgavekommisionen » par le Ministre danois de l’Intérieur, octobre 1998.

5 « Gestion dans les différents niveaux de gouvernement », Rapport de l’OCDE, 1997.

6 « La Réforme des Relations Fiscales Intergouvernementales dans les Economies de Marché en Développement et Emergents », par Anwar Sah : Séries sur les Etudes et les Politiques de la Banque Mondiale n° 23, 1994.

7 « Collectivité Locale Nordique » par E. Albaek, L. Rose, L. Stromberg et K. Stahlberg : L’Association des Collectivités Locales de Finlande, Helsinki, 1996.

22L’Irlande du Nord n’est pas incluse parce qu’elle est trop différente du reste du Royaume Uni. Une autre particularité du Royaume Uni est que plusieurs services ne sont pas placés sous la responsabilité des collectivités locales, mais sont plutôt fournis par des agences du gouvernement central, par ex. l’alimentation en eau, l’éducation pour les enfants de plus de 16 ans, le développement urbain, le logement, et la provision de ces services et autres responsabilités varie d’une région à l’autre au Royaume Uni.

Les comparaisons des fonctions déléguées aux différents niveaux de gouvernement montrent qu’il existe un modèle uniforme entre les différents pays ; chose étonnante.

La différence entre un pays hautement décentralisé ayant des collectivités locales fortes ainsi qu’un niveau d’autonomie élevé et un pays très centralisé se trouve moins dans le nombre des fonctions déléguées que dans le degré de liberté laissé aux collectivités locales de choisir les services qu’elles veulent fournir à leurs citoyens et les moyens d’y parvenir.

Les fonctions locales essentielles, les mesures de santé, l’entretien de la voirie, l’éclairage public etc. ont été, jusqu’à ce que les problèmes d’environnement ne soient l’objet d’une grande préoccupation, des services purement locaux, financés à partir de redevances, de charges et d’impôts locaux. Il y a de cela deux siècles, la responsabilité des tâches de redistribution telles que l’éducation gratuite, l’assistance aux démunis et l’assistance médicale aux pauvres et aux malades, était également déléguée aux collectivités locales dans plusieurs pays.

Ce dernier type de dépenses n’a cessé d’augmenter avec le développement de l’Etat Providence moderne. Et lorsque ces responsabilités sont déléguées à des collectivités locales, des conflits ont surgi au sujet de l’autorité qui détient la responsabilité et le pouvoir de décision. Ce n’est pas uniquement au niveau des écoles primaires que l’on rencontre ce type de problèmes, mais il s’est également avéré difficile de partager des fonctions relatives à l’assistance sociale et à la santé. Une étude sur les pays de l’Union européenne a montré que les collectivités locales de tous les pays de l’Union européenne sont responsables de l’aménagement du territoire, de la santé publique, du ramassage et de l’élimination des ordures, des parcs et espaces, des équipements de loisirs, de la culture, du transport public et de certains services sociaux au profit des citoyens y compris des services pour les personnes âgées et la protection infantile. Pour les autres services, la fourniture varie d’un pays à l’autre²³. Dans plusieurs pays, la question du partage des fonctions entre les différents niveaux de gouvernement fait l’objet de discussions. C’est ainsi que des commissions ont été créées au Danemark et en Norvège. En Suède, des expériences sont en cours avec la création d’un nouveau type de régions plus étendues.

L’enseignement que l’on peut donc tirer est que, en règle générale, les parlements centraux ne sont disposés qu’à déléguer une partie de leurs responsabilités en matière de fourniture de services publics gratuits dans l’Etat Providence moderne. Ces services sont tributaires des enjeux électoraux et constituent les sujets qui intéressent la presse à sensation. Mais les réticences des parlements centraux à partager leurs pouvoirs avec les collectivités locales peuvent aussi être l’expression d’une résistance politique face à la démocratie. La décentralisation signifie que ces parlements doivent partager leur influence sur l’exercice des pouvoirs en matière de dépenses et d’imposition.

23 Kenneth Davey et Gabor Peteri (réd), « Finances des Collectivités Locales – Options de Réformes », octobre 1998, Programme de savoir-faire des collectivités Locales, page 12.

2.3.1.3. Le pouvoir de décision des collectivités locales : degré d’autonomie au niveau local

La décentralisation est un moyen d’élargir le pouvoir politique. Cet argument est aussi vieux que la décentralisation. Elle s’est fortement implantée dans les anciens pays communistes et dans des pays comme la Belgique et l’Espagne. Dès le milieu du 19^ème siècle, les souverains scandinaves formèrent des coalitions avec les collectivités locales pour contrebalancer les pouvoirs de la noblesse.

La décentralisation politique est fonction de la volonté du gouvernement central de permettre l’existence de différences locales dans les niveaux de service et ces deux questions ont tendance à se fondre en une seule.

Des pays traditionnellement très opposés à la centralisation comme les USA préfèrent des solutions décentralisées. Cela vaut également pour les pays fédéraux en ce qui concerne le partage des fonctions entre le niveau central et le niveau des États, mais pas entre l’Etat et la collectivité locale.

Le tableau 3 montre que les pays fédéraux qui ont mis en œuvre l’idée de la décentralisation ne sont pas, en général, ceux qui délèguent le plus de fonctions au niveau local.

On peut également voir dans les tableaux 3 et 4 qu’aucun des grands pays ne figure parmi ceux qui sont les plus décentralisés. Le partage de fonctions entre les différents niveaux de gouvernement est une question hautement politique. C’est ainsi, qu’en raison de leur histoire marquée par la répression de minorités, les grands pays ont eu besoin de gouvernements centraux forts pour assurer leur stabilité. Il semble que ces pays ont deux voies à suivre ; adopter soit des solutions fédérales, soit des traditions centralistes. Dans ce dernier cas, les tableaux indiquent qu’ils auront tendance à préférer des dispositions relativement centralistes.

Comme nous l’avons déjà mentionné, une décentralisation efficace présente des avantages économiques et c’est certainement sur la base de faits économiques que l’on désigne les fonctions qui doivent être décentralisées lorsque les conditions institutionnelles et juridiques sont réunies. Mais, la décentralisation est aussi une question politique et il n’y a pas de réponses «exactes » à la question de savoir quelles sont les fonctions qui peuvent ou doivent être décentralisées dans un pays donné.

La question de l’autonomie est liée au degré, souvent très complexe à déterminer , de pouvoir discrétionnaire avec lequel les collectivités locales exercent leurs diverses fonctions et responsabilités. Cette question est d’une importance capitale car elle influe sur l’une des raisons économiques principales de la décentralisation du secteur public, c’est-à-dire la possibilité d’accroître l’efficience et l’efficacité globales en permettant aux collectivités locales (ayant des liens étroits avec les populations) d’améliorer la promptitude, la responsabilité et la performance dans la production et la fourniture de services. Dans plusieurs pays, ce mécanisme a été systématiquement utilisé avec la création d’un cadre marqué par une plus grande autonomie et où l’on fait appel au dynamisme et à l’esprit d’innovation des dirigeants de certaines collectivités locales pour trouver des voies et moyens nouveaux d’améliorer l’efficacité dans l’exécution des fonctions.

On peut se servir de plusieurs éléments pour déterminer le degré d’autonomie des collectivités locales. L’un de ces éléments concerne la possibilité, pour le gouvernement central, de retirer ou de limiter le pouvoir discrétionnaire du niveau inférieur de gouvernement. La constitution (comme c’est le cas dans certains pays) assure la plus haute protection du pouvoir discrétionnaire des collectivités locales.

Un autre élément a trait à la possibilité des collectivités locales de contrôler leurs ressources propres, c’est-à-dire la part et la nature des impôts locaux propres dans les recettes globales, l’autonomie de décision en matière de taux d’imposition et, éventuellement, la détermination de l’assiette fiscale ainsi que le pouvoir d’appliquer des redevances usagers et d’emprunter des fonds. Dans les pays nordiques, en France et aux États Unis, on note un niveau élevé d’autonomie alors que dans des pays tels que les Pays Bas et l’Irlande on constate que ce genre d’autonomie est quelque peu limitée²⁴.

L’autonomie peut être mesurée en fonction de la préoccupation du gouvernement central à veiller à ce que la fourniture de services publics soit équitablement répartie sur toute l’étendue du pays et également à assurer la possibilité de mettre en œuvre des politiques économiques. Afin de pouvoir équilibrer le besoin ou le souhait d’avoir une autonomie, plusieurs pays adoptent une politique de détermination de normes minimales pour les différents types de services publics. Ces normes sont établies, par exemple, en prenant en considération les points de vue des collectivités locales, en impliquant les associations de collectivités locales dans leur élaboration.

Les préoccupations sont liées à la conformité des décisions financières des collectivités locales avec les mesures globales de politiques économiques. Ici, un certain nombre de pays ont eu le besoin d’organiser différents types de rencontres visant à établir une coopération dans l’élaboration de lignes directrices susceptibles d’influer sur les décisions des collectivités locales relatives aux impôts locaux et aux objectifs en matière de dépenses locales, etc. A cet égard, les associations de collectivités locales jouent souvent un rôle prépondérant.

2.3.2. Capacité opérationnelle selon la structure de gouvernement par rapport au nombre de niveaux et à la taille des collectivités locales.

2.3.2.1. Le niveau municipal

On peut identifier deux traditions de structures de collectivités locales. Il y a la tradition britannique de collectivités ad hoc qui a été mise en œuvre à la fin du 18^ème siècle, car l’ancienne forme d’organisation des quartiers ne répondait pas aux nouvelles demandes, en milieu urbain, nées de l’industrialisation. Des offices spéciaux furent créés pour le pavage des routes, l’éclairage public, la police et la collecte des ordures. Plus tard, ces fonctions furent regroupées au niveau de départements et régions ayant des objectifs multiples. Cependant, aux États-Unis, c’est le modèle de collectivités locales ayant un objectif unique qui a survécu, avec de nombreux conseils élus disposant, chacun, de ses propres fonctions et financements spéciaux. Un des avantages de ce modèle est l’influence démocratique étroite exercée sur la fourniture de services publics et, parfois, l’économie d’échelle réalisée. Parmi les inconvénients de ce modèle, on peut citer l’absence de priorités globales, le manque de coordination et de responsabilité, le manque de simplicité et de clarté concernant les taux d’impôts.

24 Alan Decamp (rédacteur), Groupe de Travail sur la Charte Européenne des Collectivités Locales, octobre 1997.

L’autre tradition est l’organisation de collectivités locales à objectifs multiples qui a été mise en œuvre à partir de très vieilles structures locales. Il s’agissait, essentiellement, des paroisses ou de subdivisions centrales créées et dotées de personnel, par le Roi, à des fins de contrôle ; celles-ci ont été transformées en collectivités avec des conseils élus localement pour s’occuper des affaires communes de la population locale.

Cependant, les pressions sociales qui influent sur la forme de collectivité locale étaient identiques dans les deux cas. La migration vers les villes ainsi que les attentes quant au niveau et à la qualité des services gratuits de bien-être social qui n’ont cessé de croître depuis la guerre mondiale, exigeaient la création de collectivités locales avec une structure et une organisation nouvelles.

Des structures centenaires se sont dépeuplées et sont devenues incapables de satisfaire les demandes des temps modernes et, par conséquent, il y a eu une baisse considérable du nombre de structures locales. A ce sujet, le Conseil de l’Europe a rassemblé les données concernant différents pays, voir tableau 6.

Tableau 6. Nombre de collectivités locales en 1950 et en 1992

PAYS Réduction en nombre depuis

1950. %

Nombre en 1992 Taille moyenne en 1992

% des CL de moins de 10.000 habitants

en 1992

Zambie 72 (l999)

Sénégal 433 (l999)

Pays OECD

Autriche 42 2301 3340 91.5

Belgique 78 589 16960 17.3

Bulgarie 88 255 35000 8.2

Rép. Tchèque 44 6196 13730 95.7

Danemark 80 275 18760 6.9

Finlande 16 460 10870 49.5

France 5 36763 1580 95.2

Allemagne 67 8077 4925 84.0

Grèce 1 5922 1700 96.7

Islande 14 197 1330 96.5

Italie plus 4 8100 7130 72.9

Luxembourg 9 118 3210 91.5

Pays-Bas 36 647 23200 11.2

Portugal plus 1 305 32300 8.5

Espagne 12 8082 4930 86.2

Suède 87 286 30040 3.1

Suisse 3 3021 2210 92.0

Roy. Uni 76 484 118440 -

Source : la taille des municipalités, efficacité et contribution des citoyens. Conseil de l’Europe. Collectivités locales et régionales en Europe, n° 56. Presse du Conseil de l’Europe, 1995. Les données concernant les pays africains seront recueillis au cours de l’étude sur la décentralisation fiscale et les finances locales 1998-2000.

Le Sénégal compte 43 arrondissements.

Depuis 1980, la tendance vers la création de structures plus vastes s’est ralentie et on ne trouve que quelques rares exemples de création récente. On peut citer comme exemple, les réformes mises en œuvre en Écosse, en 1992 et qui entraient dans le cadre d’une vaste modification des pouvoirs du Ministère des Affaires écossaises. Et puisque la structure existante de la collectivité locale était de création très récente, les sentiments d’appartenance à la collectivité n’étaient pas encore très profonds. En

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