La politique de décentralisation encouragée par les bailleurs de fonds et qui implique le transfert de certaines missions de développement de l’État aux collectivités locales (éducation, santé, économie régionale, etc.) exige un accroissement des ressources de ces dernières. A l’heure actuelle, la plupart des régions, communes et communautés rurales du Sénégal sont confrontées à de sérieuses difficultés financières et à une insuffisance des infrastructures de base.
Or, le développement local est fonction de l’importance et de la qualité de la fourniture d’infrastructures et de services qui constituent également une des conditions essentielles de l’investissement productif et de la croissance économique.
A Sénégal, le Code des Investissements a prévu, depuis près de trois décennies, des avantages fiscaux significatifs pour inciter les entreprises à s'installer en dehors de la Région de Dakar, dans le but de favoriser la décentralisation économique et le développement des communes de l’intérieur. Mais, du fait que ces dernières manquent de structures d’accueil et d’infrastructures compétitives, très peu d’entreprises ont accepté de s’implanter sur leur territoire.
Cela représente un obstacle majeur à la réussite de la décentralisation.
Le désengagement progressif de l’État et la faible capacité organisationnelle et financière des collectivités locales limitent considérablement la marge de manœuvre des responsables locaux dans leur dynamique de développement.
L’objectif du diagnostic des finances du secteur public est d’analyser un certain nombre d’indicateurs fiscaux et financiers permettant de jauger la capacité financière et d’endettement des collectivités locales du Sénégal dans l’hypothèse où des capitaux privés seraient disponibles sur le marché financier afin de favoriser le développement local, conformément aux nouvelles missions induites par la décentralisation.
Il s’agira donc à ce niveau d’analyse, de porter la réflexion sur le contexte macroéconomique et financier particulier du Sénégal dans le but d’avoir une image plus réelle de l’économie nationale, des finances publiques et de la fiscalité locale.
Conformément aux termes de référence de l’étude, nous devons dresser :
un tableau qui regroupera les données générales sur les finances publiques en précisant notamment le rapport entre l’État et les collectivités locales ;
une série de six (06) tableaux synthétiques décrivant, chacun, la structure et l’évolution des principaux postes budgétaires de
l’ensemble des collectivités locales mais aussi des collectivités de l’échantillon.
La première série de tableaux donnera un aperçu des recettes et des dépenses totales de l’État et des collectivités locales ;
La deuxième illustrera la structure des principales dépenses de fonctionnement des collectivités locales ;
La troisième montrera la structure de leurs principales dépenses ; La quatrième donnera la structure de leurs principales recettes ;
La cinquième spécifiera les différents transferts dont elles bénéficient ; tandis que La dernière série de tableaux précisera la nature des emprunts éventuellement contractés par les collectivités locales.
Les données macro-économiques que nous avons utilisées ici ont été extraites du Tableau des Opérations Financières de l’État (TOFE).
Pour une analyse plus pertinente des données, tous les montants insérés dans les tableaux seront des chiffres absolus et des pourcentages des totaux.
Il convient également de préciser que les éléments d’analyse que nous avons retenus ont été tirés des situations d’exécution budgétaire des collectivités locales précédemment recueillies auprès des receveurs municipaux et ruraux. Ces états d’exécution, à partir desquels nous avons confectionné une base de données, ont permis de dégager les grandes masses, les tendances ainsi que les ratios significatifs.
Ils permettent ainsi d’apprécier la situation réelle des finances des collectivités locales compte non tenu de leurs stocks de créances et de dettes relevés en fin de gestion.
Les situations d’exécution budgétaire correspondent plus à des comptes qu’à des états budgétaires qui, elles, ne comprennent que des prévisions de recettes et de dépenses.
Nous devons néanmoins rappeler que, n’ayant pu disposer des statistiques d’exécution budgétaire 1997, pour l’ensemble des collectivités locales, il a été convenu avec l’équipe de projet de procéder à une extrapolation des données de la dernière année disponible, sur la base de la moyenne des taux de croissance annuels de 1993 à 1996. Cela a permis d’approcher toutes les lignes et rubriques budgétaires des communes et des communautés rurales pour l’année 1997. Cependant, l’extrapolation n’a pas porté sur les collectivités locales de l’échantillon, les données réelles de l’exercice budgétaire 1997 les concernant étant toutes disponibles.
Dans le but d’affiner l’extrapolation et pour obtenir des résultats plus probants, nous avons intégré les données réelles des collectivités locales ainsi collectées dans leur situation agrégée. Pour cela, nous avons extrait de la base de données financières initialement constituée, les données extrapolées des collectivités locales de l’échantillon, pour les remplacer par celles réellement collectées. Il importe de préciser dans le même temps que les données financières des villes de Dakar et de Guédiawaye et de la Commune de Kaolack sont issues des comptes de gestion qui, rappelons-le, sont établis par le comptable du Trésor.
Ainsi, l’extrapolation ne porte que sur les collectivités locales ne faisant pas partie de l’échantillon. Cet ajustement n’est pas négligeable compte tenu de la représentativité des villes de Dakar et de Guédiawaye, mais également celle de la Commune de Kaolack dans le budget agrégé des collectivités locales.
4.1. Analyse du contexte macro-économique et financier du Sénégal L’objectif poursuivi à ce niveau d’analyse est d’avoir une appréciation réelle des finances publiques. Cela nous permettra notamment d’établir un certain nombre de comparaisons à travers des indicateurs financiers et fiscaux tels que :
- le poids du budget des collectivités locales par rapport à celui de l’État ;
- la part des recettes totales des collectivités locales dans la formation du Produit Intérieur Brut (PIB) ;
- la part de la dette des collectivités locales sur la dette publique de l’État, etc.
Le tableau ci-après donne en détail les différents agrégats indiqués dans les termes de référence, de 1994 à 1997.
Tableau 4.1 Recettes et dépenses totales de l'Etat et des collectivités locales
(en millions FCFA)
DESIGNATION 1994 1995 1996 1997
1 RECETTES TOTALES DE L'ETAT 301 500 366 200 394 300 426 600 2 DEPENSES TOTALES DE L'ETAT 424 800 444 700 450 000 465 800 3 RECETTES TOTALES DES COMMUNES ET DES COM. RURALES 22 837 26 328 28 633 31 334 4 DEPENSES TOTALES DES COMMUNES ET DES COM. RURALES 22 732 24 255 26 590 29 176 en pourcentage des recettes totales de l'Etat 7,57% 7,19% 7,26% 7,34%
en pourcentage des dépenses totales de l'Etat 5,35% 5,45% 5,91% 6,26%
5 RECETTES TOTALES DES REGIONS 3 757
6 DEPENSES TOTALES DES REGIONS 3 072
en pourcentage des recettes totales de l'Etat 0,88%
en pourcentage des dépenses totales de l'Etat 0,66%
7 RECETTES TOTALES DES COMMUNES D'ARRONDISSEMENT 2 050 8 DEPENSES TOTALES DES COMMUNES D'ARRONDISSEMENT 1 871 en pourcentage des recettes totales de l'Etat 0,48%
en pourcentage des dépenses totales de l'Etat 0,40%
9 PRODUIT INTERIEUR BRUT (prix constants) 1 526 700 1 599 800 1 681 900 1 757 300
Déflateur du PIB 100,00 107,60 110,83 113,60
Part des recettes totales des communes et des communautés rurales dans le PIB
1,50% 1,65% 1,70% 1,78%
10 DETTE PUBLIQUE 310 350 323 100 348 000 355 200
ETAT Dettes intérieures 23 200 12 100 24 300 24 300
bancaires 10 800 6 100 13 100 13 100
autres 12 400 6 000 11 200 11 200
Emprunts extérieurs 287 150 313 000 323 700 330 900
prêts concessionnels 272 793 297 350 307 515 314 355 prêts non concessionnels 14 358 15 650 16 185 16 545
COLLECTIVITES LOCALES Dettes 269 0 15 142 en pourcentage de la dette publique 0,09% 0,00% 0,00% 0,04%
Les recettes totales de l’Etat ont fortement augmenté au cours de la période passant de 301,5 milliards de F CFA en 1994 à 426,6 milliards en 1997, soit une augmentation de 41%. Ces recettes restent néanmoins insuffisantes pour couvrir les dépenses publiques courantes sur toute la période analysée.
On notera toutefois que, le déficit budgétaire de l’Etat qui en 1994, représente 41%
de ses recettes avec 123,3 milliards F CFA, a baissé de manière régulière les années suivantes pour se situer à seulement 39,2 milliards F CFA en 1997, soit 9% du budget en recettes de l’Etat.
Cette situation découle, en dépit de l’amélioration du fonctionnement des administrations fiscales et douanières, des efforts d’assainissement des finances publiques déployés par l’Etat du Sénégal, au lendemain de la dévaluation du franc CFA en janvier 1994, notamment à travers les politiques d’ajustement structurel conduites sous l’égide de la Banque Mondiale. En effet, le Programme d’Ajustement Structurel, qui couvre la période allant de juin 1994 à juin 1997, répondait à trois objectifs majeurs :
- rétablir les équilibres intérieurs et extérieurs ; - assainir les finances publiques ; et
- promouvoir la croissance par le biais du secteur privé.
Dans le cadre de la mise en œuvre de ce programme, le Sénégal a, dans l’ensemble, réalisé des progrès notables dans le redressement du cadre macro-économique, la réduction des déséquilibres financiers, la libéralisation de l’économie et l’établissement de bases plus favorables à une croissance économique durable. Les objectifs macro-économiques ont été globalement atteints et la plupart des repères et critères ont été respectés.
Quatre programmes d’ajustement sectoriels ont également été engagés, principalement appuyés et pilotés par la Banque Mondiale, même si d’autres bailleurs ont été associés à leur définition et au suivi de leur exécution. Il s’agit notamment :
- du Programme d’Ajustement du Secteur Agricole (PASA) ; - du Programme d’Ajustement Sectoriel des Transports
(PAST) ;
- du Programme d’Ajustement et de Compétitivité du Secteur Privé (PASCO) ; et,
- du Programme d’Ajustement et d’Appui au Secteur Privé (PASP).
L’économie sénégalaise a ainsi affiché une bonne situation de croissance beaucoup plus impulsée par les exportations. En outre, il convient de préciser que sur l’ensemble de la période, la croissance du Produit Intérieur Brut est restée supérieure au taux de croissance démographique estimé à 2,7%. Cela s’est traduit par une évolution marquée du revenu national qui est passé de 2 155,1 milliards de francs CFA en 1994 à près de 2 817,9 milliards en 1997 (prix courants). On notera par ailleurs que l’Etat contribue en moyenne pour 15% à la formation directe du revenu national.
L’inflation, mesurée sur la base du déflateur du PIB, a été relativement bien maîtrisée, passant de 33,2% en 1994 à 7,6% en 1995 (soit un niveau inférieur aux objectifs du FMI qui étaient de 8%) puis à 3% en 1996 et 2,5% en 1997.
En ce qui concerne les collectivités locales (communes et communautés rurales), leurs recettes ont connu une hausse de 37,21% entre 1994 et 1997, passant de 22,83 à 31,33 milliards F CFA. Cette évolution devient moins apparente lorsqu’on ne prend pas en compte des revenus de transfert venant principalement de l’Etat, notamment à travers les fonds de concours et le fonds de dotation de la décentralisation. Le budget consolidé en recettes de ces deux catégories de collectivités locales passe alors de 21,7 à 24,4 milliards F CFA sur la période, soit une progression de 12,34%
seulement.
Contrairement à l’État, les communes et les communautés rurales affichent un niveau de dépenses publiques légèrement inférieur à celui de leurs revenus. Leurs recettes annuelles représentent en moyenne 7,33% des recettes totales de l’Etat (6,6% compte non tenu des transferts), alors que leurs dépenses totales sont de l’ordre de 5,8% des dépenses totales de l’Etat.
L’excédent de trésorerie ou surplus des recettes des collectivités locales ainsi constaté est le résultat d’un effort global d’amélioration de la capacité d’autofinancement observé auprès de chaque commune ou communauté rurale. Il découle également, dans une certaine mesure, des transferts en hausse octroyés par l’Etat.
L’avènement, en 1997, des communes d’arrondissement (43) dans les communes de Dakar, Pikine, Guédiawaye et Rufisque a engendré une perte de recettes des communes concernées au profit de ces nouvelles entités. Il s’agit là de la dévolution par l’Etat d’un certain nombre d’infrastructures (marchés, centres secondaires d’état civil…) génératrices de recettes au profit des mairies d’arrondissement. Les montants des recettes et des dépenses globales des communes d’arrondissement sont indiqués dans le tableau ci-après :
(en millions F CFA)
Communes d’arrondissement Nombre Recettes totales Dépenses totales
DAKAR 19 1.648 1.485
PIKINE 16 265 255
GUEDIAWAYE 05 69 66
RUFISQUE 03 68 64
TOTAL 43 2.050 1.870
Les communes d’arrondissement ont mobilisé au cours de l’année 1997, un peu plus de 2 milliards F CFA, soit 6,5% des recettes totales des communes et des communautés rurales et 0,5% des recettes totales de l’Etat. Les communes d’arrondissement disposent d’une relative marge de manœuvre avec un niveau de dépenses inférieur à celui des recettes.
De même, la prise en compte des régions dans la détermination des budgets locaux permet d’avoir une appréciation plus juste de la situation financière des collectivités locales, notamment en 1997.
(en millions F CFA)
REGION Recettes Dépenses
Dakar 570,97 458,99
Thiès 440,19 396,00
Kaolack 406,90 381,67
Diourbel 327,40 320,82
Louga 321,29 257,40
Fatick 234,99 207,32
Kolda 233,17 117,47
Saint-louis 563,86 372,77
Tambacounda 310,81 263,91
Ziguinchor 347,23 295,57
TOTAL 3 756,81 3 071,93
Les régions disposent d’un budget global en recettes de 3,7 milliards F CFA soit 12%
du budget agrégé des communes et des communautés rurales et 0,88% des recettes totales de l’Etat. On notera également que toutes les régions affichent une situation budgétaire excédentaire du fait de la bonne maîtrise de leurs dépenses qui représentent un peu moins de 11% des dépenses totales des communes et des communautés rurales.
L’analyse de la structure budgétaire des régions révèle par ailleurs qu’il existe une nette disproportion entre la section de fonctionnement et la section d’investissement aussi bien en recettes qu’en dépenses.
Enfin, l’analyse de la structure de la dette publique permettra un meilleur cadrage macroéconomique national.
La dette intérieure a connu une baisse de 48% en 1995 avant de retrouver, en 1996 et 1997, le niveau de 1994, soit 24,3 milliards F CFA. La dette extérieure est essentiellement constituée de prêts concessionnels.
Les collectivités locales, par contre, n’ont eu que peu accès au crédit : 269 millions FCFA en 1994 et 15 millions FCFA en 1996.
4.2. Analyse des données relatives aux collectivités locales L’analyse comportera deux volets :
- le premier sera statique et consistera à étudier les fondements et la structure des principaux postes budgétaires des collectivités locales en utilisant notamment la nomenclature de ces dernières ;
- le second sera dynamique et permettra d’apprécier les principales tendances décrites par les diverses composantes budgétaires.
4.2.1. Le budget des collectivités locales
Le poids des budgets locaux par rapport au budget de l’État et par rapport au PIB a été déterminé précédemment. On s’intéressera ici à la répartition du budget des collectivités locales en général et des budgets des collectivités de l’échantillon en particulier.
Tableau 4.2.1. Recettes et dépenses totales de l’État et des collectivités locales
(en millions FCFA)
DESIGNATION 1994 1995 1996 1997
1 DEPENSES TOTALES DES COLLECTIVITES LOCALES 22 731,55 24 255,33 26 590,47 29 175,59 1.1 Dépenses de fonctionnement 18 648,85 20 697,98 20 037,84 20 116,81
Part relative 82,04% 85,33% 75,36% 68,95%
1.2 Dépenses d'investissement 4 082,70 3 557,35 6 552,63 9 058,78
Part relative 17,96% 14,67% 24,64% 31,05%
en pourcentage du total des dépenses publiques 5,35% 5,45% 5,91% 6,26%
2 RECETTES TOTALES DES COLLECTIVITES LOCALES 22 836,91 26 328,06 28 632,87 31 333,51 en pourcentage du total des recettes publiques 7,57% 7,19% 7,26% 7,34%
3 DETTES DES COLLECTIVITES LOCALES 268,90 0,00 14,86 142,00 en pourcentage du service total de la dette publique 0,09% 0,00% 0,00% 0,04%
4 SERVICE DE LA DETTE DES COLLECTIVITES LOCALES 34,95 0,00 1,93 0,00 en pourcentage du service total de la dette publique 0,05% 0,03%
Les communes et les communautés rurales disposent d’une faible marge de manœuvre financière. Leurs recettes, même si elles ont fortement augmenté sur la période, couvrent difficilement les dépenses totales engagées.
Les dépenses de fonctionnement et d’investissement des collectivités locales représentent respectivement 78% et 22% de leurs dépenses totales. Avec un taux de croissance moyen annuel de 23%, les dépenses d’investissement progressent plus vite que les dépenses de fonctionnement qui affichent un taux de progression moyen annuel de 3%.
L’encours de la dette des collectivités était estimé en 1994 à 268,9 millions de F CFA et à 14,9 millions en 1996. Il convient de préciser qu’il s’agit là de dettes à court terme, les collectivités locales ayant rarement accès aux crédits à moyen et long terme mis en place par les différentes institutions financières et les bailleurs de fonds.
Ce n’est qu’à partir de 1998 qu’il a été mis à la disposition des communes, des crédits à long terme dans le cadre du Programme d’Appui aux Communes (PAC).
Les tableaux qui suivent présentent les mêmes éléments de comparaison pour les différentes collectivités locales de l’échantillon.
Tableau 4.2.1.A. Recettes et dépenses totales de la Région de Louga
(en millions FCFA)
DESIGNATION 1997 Part relative
1 DEPENSES TOTALES 257,40 100%
1.1 Dépenses de fonctionnement 230,10 89%
1.2 Dépenses d'investissement 27,30 11%
en pourcentage du total des dépenses publiques 0,06%
2 RECETTES TOTALES 321,29 100%
en pourcentage du total des recettes publiques 0,08%
3 EMPRUNTS 0,00 en pourcentage du service total de la dette publique 0,00%
4 SERVICE DE LA DETTE 0,00
en pourcentage du service total de la dette publique 0,00%
La loi sur la régionalisation étant entrée en vigueur en 1997, les données sur la région n’existent , par rapport à la période analysée, que pour l’année 1997.
Pour son premier exercice budgétaire, la Région de Louga présente une situation excédentaire avec des recettes totales qui s’élèvent à près de 321,3 millions de F CFA et des dépenses totales de l’ordre de 257,4 millions de F CFA. Les dépenses de la région sont constituées pour 89% de dépenses de fonctionnement en raison sans doute de son nouveau statut de collectivité locale disposant d’un budget propre.
La Région de Louga n’a eu recours à aucun emprunt dans le cadre de la mobilisation des recettes.
Tableau 4.2.1.B. Recettes et dépenses totales de la Ville de Dakar
(en millions FCFA)
DESIGNATION 1994 1995 1996 1997
1 DEPENSES TOTALES 8 823,20 9 806,24 10 959,08 9 439,74
1.1 Dépenses de fonctionnement 7 981,04 8 730,08 9 376,33 8 607,31
Part relative 90,46% 89,03% 85,56% 91,18%
1.2 Dépenses d'investissement 842,16 1 076,16 1 582,75 832,44
Part relative 9,54% 10,97% 14,44% 8,82%
en pourcentage du total des dépenses publiques 2,08% 2,21% 2,44% 2,03%
2 RECETTES TOTALES 9 601,63 11 983,46 12 935,86 9 656,85 en pourcentage du total des recettes publiques 3,18% 3,27% 3,28% 2,26%
3 EMPRUNTS 0,00 0,00 0,00 0,00
en pourcentage du service total de la dette publique 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
4 SERVICE DE LA DETTE 0,00 0,00 0,00 0,00
en pourcentage du service total de la dette publique 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
La Ville de Dakar dispose du budget le plus important. Ses dépenses totales ont augmenté de 24% entre 1994 et 1996 avant d’enregistrer une baisse de 14% en 1997 passant ainsi de 10,9 à 9,4 milliards F CFA. Comme pour la région de Louga, les dépenses de fonctionnement de la Ville de Dakar représentent 89% du total des dépenses. L’évolution des recettes de la ville présente la même tendance que celle des dépenses totales.
Les excédents de recettes enregistrés s’établissent comme suit :
(en millions F CFA)
Désignation 1994 1995 1996 1997
Excédent 778,43 2177,22 1976,78 217,11
Le contraste révélé par ces chiffres est très frappant en ce sens que l’excédent des recettes de la ville sur ses dépenses a enregistré une hausse importante en 1995, en passant de 778 millions à 2,17 milliards. On constate néanmoins une baisse en 1996 qui s’est nettement confirmée en 1997 avec seulement 217 millions F CFA, soit 1/10è de l’excédent de 1995.
La baisse des recettes en 1997 s’explique en grande partie par :
- le transfert d’une partie des instruments de recettes tels que les taxes sur l’eau et sur l’électricité aux communes d’arrondissement. En ce qui concerne les marchés, la perte de recettes découle principalement de l’absence d’une définition claire des notions de « marchés de quartier », « marchés de ville » ; cela a favorisé une absence de consensus entre la ville et les mairies d’arrondissement quant à la gestion des marchés de ville. Dès lors, la distribution des tickets de collecte aux commerçants ne respecte pas toujours les champs d’intervention définis par les parties, d’où le non-paiement de leurs droits par certains commerçants ;
- l’arrêt de la subvention de l’Etat pour la rémunération des agents de la police municipale.
La situation excédentaire que connaît la ville reste toutefois structurellement fragile comme pour la plupart des communes dans la mesure où elle ne reflète pas sa situation financière réelle.
A ce titre, il importe de rappeler que les situations d’exécution budgétaire n’intègrent pas les « restes à recouvrer » et, dans une large mesure, les dépenses engagées par l’ordonnateur et non mandatées par le receveur de la collectivité.
De telles fonctions, rappelons-le sont de droit assurées par le Préposé du Trésor ou le Percepteur résidant dans la commune. Le Receveur a seule qualité pour assurer le recouvrement des créances de la collectivité et le paiement de ses dettes. Il est soumis, quelle que soit sa qualité, à toutes les obligations et responsabilités définies par le décret n° 62-0135 du 17 mai 1962 portant réglementation concernant les comptables publics. En tant que comptable du Trésor, le receveur exécute toutes les opérations matérielles de recettes et de dépenses. En tant que comptable de la collectivité, il tient la comptabilité des opérations de celle-ci mais n’exécute aucune opération de mouvement de fonds.
On peut également noter que la Ville de Dakar n’a pas eu recours à l’emprunt sur la période considérée.
Le tableau suivant donne les principaux éléments du budget de la Ville de Guédiawaye, de 1994 à 1997.
Tableau 4.2.1.c. Recettes et dépenses totales de la ville de Guédiawaye (en millions Fcfa)
DESIGNATION 1994 1995 1996 1997
1 DEPENSES TOTALES 511,44 531,55 586,11 513,44
1.1 Dépenses de fonctionnement 429,07 506,72 401,39 467,98
Part relative 83,89% 95,33% 68,48% 91,15%
1.2 Dépenses d'investissement 82,38 24,83 184,73 45,46
Part relative 16,11% 4,67% 31,52% 8,85%
en pourcentage du total des dépenses publiques 0,12% 0,12% 0,13% 0,11%
2 RECETTES TOTALES 468,24 396,10 594,91 422,77
en pourcentage du total des recettes publiques 0,16% 0,11% 0,15% 0,10%
en pourcentage du total des recettes publiques 0,16% 0,11% 0,15% 0,10%