Até aqui foi caracterizado o contexto atual que favorece a articulação do agronegócio aos mercados internacionais de commodities, delineando as características do atual ciclo de crescimento econômico brasileiro. Agora, é importante apontar como essa situação, somada aos efeitos do crescimento econômico no campo, delineia um cenário de concorrência explicita por terras produtivas entre a promoção do agronegócio e da reforma agrária, em detrimento do camponês, do agricultor familiar, do sem terra e daqueles que integram o segmento da sociedade marginalizada nas favelas das cidades.
O recente censo populacional realizado pelo IBGE (2011) concluiu que a população rural representa 15.6% da população total do país, ou 29.8 milhões de 190.8 milhões de brasileiros, diminuindo dois milhões de pessoas entre 2000 e 2010. Essa tendência ao êxodo rural, instalada desde a modernização da agricultura na década de 60 se mantém, no entanto, apresentando uma leve desaceleração devido ao singular crescimento econômico da atualidade. Essa tendência concorda com os indicadores de aumento do emprego nos municípios do interior, apesar de acontecer, principalmente, nos maiores centros urbanos.
Por sua vez, os movimentos sociais do campo e, em particular o MST, percebem a diminuição do número efetivo de mobilizados na luta pela terra, principalmente na Região Sul, como um efeito real do aquecimento da economia nacional e a melhoria das condições de vida da população menos favorecida economicamente. Apesar disso, eles o consideram um efeito temporário, mas que levanta a necessidade de reavaliar a consistência da luta pela reforma agrária mediante a ocupação de terras seguida de acampamento.
O MST passou de 59 mil famílias acampadas exercendo pressão ao estabelecimento de assentamentos em 2003, para 3.579 famílias em 2010 (MAGALHÃES, 2011). Na leitura de lideranças do MST, a diminuição do número efetivo de pessoas dispostas a encarar a luta pela terra mediante ocupação e acampamento deve-se, em grande parte, ao aumento do número de beneficiários das medidas compensatórias do governo em relação à diminuição da pobreza e à aceleração do crescimento, bem como aos empregos gerados pela expansão da
infraestrutura do Estado e da exploração de recursos naturais e minérios. Afinal, nessa perspectiva, esses aspectos são entendidos como promotores de um efeito de enfraquecimento da agricultura familiar e camponesa. Diante desse contexto, surge a preocupação em relação aos efeitos sobre a viabilização da reforma agrária como tal e, do mesmo modo, a preocupação com a viabilidade dos assentamentos já estabelecidos onde se realiza agricultura familiar e camponesa.
Para analisar o panorama da reforma agrária, insistimos num aspecto que, há muito tempo, os analistas concluem sobre a política de assentamentos promovidas pelos diversos governos: não pretende, afinal de contas, uma real e contundente reestruturação fundiária do país conduzida pelo próprio Estado. Isso porque, a transformação nas relações de poder na sociedade brasileira que isso implicaria não foi promovida até hoje, ficando no nível de uma política de criação de condições seletivas de acesso à terra a possíveis demandantes (BERGAMOSCO, 2011; CAUME, 2006; GUANZIROLI, 2010; KAGEYAMA, BERGAMASCO; OLIVEIRA, 2010).
Certamente, pesquisadores como Caume (2006) demonstraram como a política que implementou assentamentos entre 1985 e 1994, apresentou uma lógica muito próxima daquela do processo de colonização de novas terras criados entre 1965 e 1984. Dessas pesquisas, surpreende como a tendência é a mesma entre todas as regiões nos dois períodos e o aumento notável da luta pela terra na Região Sul, região essa que mantém o mais baixo porcentual de instalação de assentamentos.
Tabela 1 - Percentual de famílias beneficiadas pelos programas de colonização (1965-1984) e reforma agrária (1985-1994) por região.
Período Norte Centro-
oeste Nordeste Sul
1965-1984 65% 17% 5%
1984-1994 50% 13% 26% 5%
Fonte: CAUME, 2006.
A partir dessa linha de análise, poder-se-ia eventualmente sustentar que o fomento de assentamentos tem sido uma estratégia desenvolvimento rural conduzida equivocadamente. Ao comparar a distribuição regional das famílias assentadas nas últimas décadas, percebe-se que os assentamentos são estabelecidos nas regiões marginais, com pouca infraestrutura e de menor desenvolvimento
econômico e, nas quais se acrescenta o fato de que o preço da indenização do proprietário é menor (CAUME, 2006; GUANZIROLI, 2010; MARTINS, 2011; SANTOS, 2011; TEIXEIRA, 2011).
Então, se até hoje a reforma agrária brasileira tem sido tratada como uma política de compensação e amenização dos conflitos sociais no campo, os assentamentos são, na verdade, a resposta dos governos à luta dos movimentos sociais, mas sem nenhuma pretensão real de desconcentrar o regime de apropriação fundiária.
A partir dessa compreensão do desempenho histórico da política de reforma agrária, as pesquisas de Santos (2011) e de Fernandes (2011) ambos da UNESP, convergem na caracterização do cenário de crise do modelo dominante de promoção do desenvolvimento rural com declínio da Reforma Agrária num ambiente que ainda precisa dela. A seguinte figura foi produzido a partir dos dados dessas pesquisas, para ilustrar tal fenômeno.
Figura 6. Número de áreas obtidas para a reforma agrária (Centos) e Número de famílias nas áreas obtidas (Miles) no período de 1985 a 2010 Fonte: SANTOS, 2011; Fernandes, 2011.
Tabela 2 - Número de assentamentos e número de famílias assentadas entre 1985 e 2010. Ano No. Áreas No. Famílias Ano No. Áreas No. Famílias 1985 92 9634 1998 769 71723 1986 181 27242 1999 548 45547 1987 185 33416 2000 322 24933 1988 207 37720 2001 431 38879 1989 160 17364 2002 372 38964 1990 30 6503 2003 301 23851 1991 39 10251 2004 458 35167 1992 98 11355 2005 757 89735 1993 129 13745 2006 572 64682 1994 173 20575 2007 186 14532 1995 263 34759 2008 118 7496 1996 588 63172 2009 125 10959 1997 631 75865 2010 41 3904
Fonte: SANTOS, 2011; FERNANDES, 2010.
A figura indica como, particularmente depois de 2005 - ano do auge das ações de reforma agrária do governo Lula, a obtenção de terras agricultáveis para sua implementação decaiu de forma contínua.
Esse rumo se confirma se observamos os investimentos governamentais na ampliação da reforma agrária, que foi, no primeiro ano da gestão de Dilma Rousseff, os menores desde 2001. Até setembro de 2011, foram aplicados R$ 60,3 milhões para desapropriar novas áreas e transformá-las em assentamentos rurais, uma queda de 80% em relação à cifra desembolsada no mesmo período do ano passado. Esses valores são menores em termos absolutos, daqueles registrados nos dois últimos anos do governo de Fernando Henrique Cardoso.
Além disso, o ceticismo das organizações sociais e do próprio INCRA aflora nas recentes investigações feitas pelo próprio INCRA junto à Procuradoria Federal Especializada (PFE). A partir dos estudos contábeis e jurídicos, elas revelam o impacto contundente dos juros
sobre as desapropriações de imóveis rurais em detrimento do orçamento da União. Os números são expressivos. Mais da metade dos recursos pagos para a obtenção de terras em 2009 decorreram da cobrança de três tipos de juros - moratórios (6%), compensatórios (12%) e remuneratórios (3%) (VALOR ECONÔMICO, 2011).
Somadas, essas taxas podem chegar a 21% ao ano. Isso significa que para desapropriar uma fazenda cuja indenização judicial foi calculada, por exemplo, em um milhão de reais, o INCRA acaba desembolsando cerca de R$ 200 mil a cada ano em que o processo se arrasta no Judiciário somente para arcar com essas taxas6. Considerando a amostra de 59 processos analisados no estudo, do total de R$ 289 milhões de reais revertido em indenizações durante 2009, mais de R$ 196 milhões somam apenas juros, ou seja, 62% do montante. Como a taxa anual de juros tende a ser sempre a mesma, significa dizer que quanto mais um processo de desapropriação permanece em tramitação na Justiça, tanto melhor para o proprietário. Assim, podemos interpretar que o vilão dessas cifras milionárias são os juros compensatórios que foram decretados a partir de uma decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) de 1984, que deu razão aos donos de terras e fixou a taxa em 12% ao ano. A decisão do STF custa R$ 500 milhões anuais ao Tesouro Nacional, conforme advogados do INCRA em relato do estudo.
Com esses antecedentes, são previsíveis os efeitos sobre a distribuição de terras e sobre a reforma agrária em relação ao plano governamental para erradicar a pobreza extrema até 2014. O plano conhecido como Brasil sem Miséria quer impulsionar a regularização de áreas já ocupadas, melhorar a produtividade e facilitar a venda de mercadorias da agricultura familiar, mas, não contempla a expansão do acesso à terra.
De fato, o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) confirma, em nota publicada em setembro de 2011, que houve uma “mudança de foco” e que a prioridade hoje é a “qualificação dos assentamentos”, com o aumento do gasto com crédito para pequenos agricultores e com o desenvolvimento de projetos já implantados. Desta
6 Um dos casos destacados como exemplar aconteceu em uma fazenda do Maranhão, desapropriada há 15 anos, que inicialmente valia R$ 80 mil, mas, custou R$ 257 mil ao Tesouro. Desse total, nada menos que 76% foram usados para quitar juros compensatórios. Além disso, a lei permite ao desapropriado receber, de forma antecipada, 80% do valor devido em Títulos da Dívida Agrária (TDAs). Mesmo assim, os juros são cobrados sobre o total da indenização contestada.
forma, a orientação dada pelo MDA ao INCRA é a de estabelecer a consolidação da estrutura já alcançada no meio rural, a fim de permitir “desenvolvimento aliado à sustentabilidade”.
No entendimento do atual ministro, é necessário ver o cenário “não apenas com base em números relacionados à obtenção de terras para a implantação de assentamentos (...) a prestação de serviços de assistência técnica foi garantida a quase 300 mil famílias em 2010, sendo que no ano de 2003, o atendimento havia sido de 95 mil famílias”. (MDA, 2011)
Por outro lado, e após uma semana de manifestações em Brasília com cerca de 4000 membros do MST em junho de 2011, o governo anunciou o desbloqueio de mais de 300 milhões de reais para a reforma agrária. Esse dinheiro será destinado para a compra de terras e assentamento de famílias que atualmente ocupam acampamentos por todo o país.
Contudo, percebe-se uma defasagem em termos de intenções e ações reais voltadas para a reforma agrária. Se até recentemente o Estado brasileiro respondia às demandas de terras expressas nas lutas sociais pela criação de novos assentamentos, hoje, esta tendência parece restringir-se cada vez mais, à deficiente qualificação das áreas já reformadas, deixando de lado as populações migrantes e carentes de terras agricultáveis.
Essa tendência parece confirmar o que muitos analistas têm alertado: as políticas adotadas para o setor rural brasileiro, e particularmente a política de assentamentos rurais, não compõem uma estratégia de desconcentração fundiária ou de Reforma agrária propriamente dita, e sim um instrumento de gerenciamento espacial, social e político dos conflitos fundiários (CAUME, 2006; LEITE, 2004), e hoje, mais do que antes, um conjunto de áreas com potencial para o agronegócio.
Como foi exposto no item anterior, o avanço do agronegócio é tangível nas cifras de produção, área e lucro. No entanto, esse avanço também acontece em detrimento da agricultura camponesa e familiar efetuada em áreas de pequena propriedade e no minifúndio. O INCRA (2011) chama a atenção da opinião nacional sobre os indícios do aumento, nos últimos anos, da grande propriedade. Essa situação necessariamente agrava o quadro de concentração de terras existente historicamente no Brasil, e se expressa com maior força na Região Norte, onde o avanço do agronegócio tem se expandido nos últimos anos.
A figura a seguir representa a variação da porcentagem correspondente a cada categoria de posse da terra (conforme a legislação vigente), do ano 2003 para o ano 2010, baseado nas estatísticas cadastrais do INCRA de 20107.
Destacam-se a diminuição de um ponto percentual e de dois pontos percentuais nas categorias de minifúndio e pequena propriedade respectivamente, nos últimos oito anos. Por outro lado, a grande propriedade cresceu em cinco pontos percentuais. Isso revela, por um lado, a migração do pequeno proprietário e, por outro, o contundente avanço da grande propriedade e o agronegócio sobre as terras produtivas das demais categorias.
Figura 7. Comparação do percentual dos estabelecimentos rurais em relação ao tamanho da propriedade entre 2003 e 2010
Fonte: Adaptado pelo autor a parir de INCRA (2011) e Teixeira (2011)
Na distribuição regional desse fenômeno, as regiões Norte e Centro-oeste apresentam o maior incremento da grande propriedade, deixando claro a estreita relação entre o aumento da concentração de terra e o crescimento da área de produção de commodities no Brasil.
Entretanto, essa figura não revela outro fenômeno muito importante: a expansão do agronegócio sobre as áreas já estabelecidas
7
No estudo apresentado por Gerson Teixeira, foram desconsiderados, os imóveis não classificados, e os inconsistentes, cujas áreas totais no Brasil somam cerca de 3.5 milhões de hectares no caso da Atualização de 2010.
como assentamentos mediante o arrendamento e a integração da produção8, duas expressões perversas do modelo produtivo prevalecente no rural brasileiro altamente dependente das transnacionais de sementes, agrotóxicos e da comercialização que atinge a produção familiar nos assentamentos. Esse assunto será melhor abordado no decorrer dessa tese.
Em resumem, a nova relação de forças no campo e as atuais ações do governo não apontam um caminho de viabilização e fortalecimento da reforma agrária. Alem disso, o declínio da mobilização pela reforma agrária (como já foi mencionado), é entendido como resultado dos efeitos das políticas compensatórias e de reciprocidade (SABOURIN, 2009) dos últimos governos, em detrimento das mudanças estruturais necessárias para a transformação da situação fundiária do país.Por isso recorro ao comentário de uma agricultora liderança do assentamento Capela em Nova Santa Rita que diz que
“(...) mesmo que as pessoas não tenham saído da pobreza, não estão sentindo a corda no pescoço como até faz pouco tempo, isso, na verdade, significa que precisamos fortalecer a luta para fortalecer a pequena agricultura, porque daqui a pouca essas políticas acabam, a construção civil acaba e vamos ficar sem o que ganhar dinheiro”. Outro fator que vem diminuindo a participação massiva de pessoas na luta pela terra de acordo com o MST é a criminalização dos movimentos sociais e suas manifestações, através dos meios de comunicação mais importantes do país. A falta de incentivos para os potenciais beneficiários da política de reforma agrária, a demora nos processos de criação de novos assentamentos, a excessiva 8 O modelo de Integração de produção é um contrato entre a empresa integradora e o agricultor, no qual a primeira oferece os insumos necessários para a produção dentro do modelo tecnológico determinado pelas transnacionais de agroquímicos, comercialização e sementes, e o agricultor participa com a mão de obra, a infraestrutura, a terra e a produção. O aporte da integradora inclui financiamento para instalação de infraestrutura , aquisição de máquinas, entre outros e a garantia da compra do produto, entretanto o valor pago pelo produto é o preestabelecido no contrato. Ao todo é apontado como um modelo forte gerador de dependência e endividamento das famílias de agricultores, além de fomentar o arrendamento de lotes no âmbito dos assentamentos.
burocratização em outros setores e as incertezas relacionadas à atenção das necessidades básicas (moradia, saneamento, educação e trabalho) na fase de instalação das famílias nos assentamentos, completam a lista de fatores que vem influindo no aumento do número de pessoas que desertam ou simplesmente não encaram a luta pela terra.
A partir desse conjunto de forças e interações, o MST reavalia a consistência de uma de suas estratégias de luta mais reconhecidas: a ocupação de áreas com potencial de reforma agrária e a instalação de acampamentos. No entanto, embora a previsão interna do MST do Rio Grande do Sul até agosto de 2011 era de chegar ao ano seguinte sem nenhum novo acampamento, na última semana de setembro de 2011 e após a série de mobilizações de caráter nacional, cerca de 500 pessoas ocuparam e estabeleceram acampamentos nos municípios de Saranduva, Vacaria e Viamão.
Essas ocupações foram realizadas para “exercer pressão em cima de velhos acordos assinados” segundo Chris (liderança do MST) referindo o acordo firmado pelo governo do Estado do Rio Grande do Sul em abril de 2011 após a ocupação da Fazenda Palermo em São Borja, quando se comprometeu a assentar 450 famílias até agosto e um total de mil famílias até o final do ano. Segundo o próprio MST, há mais de três anos não ocorrem assentamentos no estado do Rio Grande do Sul.
Nessa reavaliação das estratégias de massificação e politização da base do movimento, ressurge a necessidade de consolidar os assentamentos como espaços de luta política pela reforma agrária e de maturação das ações políticas internas.
Tendo presente que o fio condutor desta pesquisa diz respeito à dinâmica de desenvolvimento dos assentamentos, e diante do panorama exposto, a seguir, exploramos a realidade desses territórios trazendo algumas das mais recentes pesquisas em assentamentos.
Sabemos que entre os estudiosos de assentamentos rurais costuma-se destacar dois aspectos: primeiro, a grande diversidade de processos sociais na origem e na atualidade dos assentamentos; e; segundo, as condições adversas observadas na localização, instalação e desenvolvimento da maioria deles.
Na revista Retratos de Assentamentos No. 13 de 2010 foi publicado um interessante estudo realizado pelas pesquisadoras Ângela Kageyama, Sonia Bergamasco e Julieta Aier de Oliveira da Faculdade de Engenharia Agrícola da Unicamp. O objetivo da pesquisa foi caracterizar os assentamentos no censo agropecuário de 2006, a partir de variáveis como produtividade, nível educacional, composição da renda e
tecnologia agropecuária, entre outras. Com isso, foi possível traçar um panorama geral do estado de desenvolvimento dos assentamentos.
A principal conclusão do trabalho aponta que os assentamentos rurais são semelhantes à média geral dos estabelecimentos familiares e de ocupantes em indicadores de distribuição fundiária, formas de produção, tecnologia, mercantilização e produtividade, apesar da precariedade das condições em que são instalados e a carência de políticas públicas específicas. A partir disso, o estudo demonstra que os assentamentos reproduzem o padrão médio da agricultura convencional brasileira, com as devidas variações e exceções regionais.
A particularidade mais forte dos assentamentos, em comparação com os estabelecimentos agrícolas em geral, é a sua baixa produtividade. Os assentados não conseguem compensar a baixa produtividade do trabalho com maior produção por unidade de área. Assim, apesar do maior número de pessoas ocupadas por hectare nos assentamentos, o valor da produção obtido, é geralmente menor que na média dos estabelecimentos rurais. Isto pode ser consequência do que muitos outros pesquisadores já indicaram: os assentamentos vêm sendo instalados em áreas com muito baixa capacidade de uso agrícola e esquecidos, passando, todavia, longos períodos para o estabelecimento de infraestrutura básica e de políticas públicas de caráter não assistencialista.
De acordo com o mesmo estudo, a partir dos dados do censo agropecuário de 2006 pode-se concluir que o conjunto de assentamentos está composto predominantemente por pequenos estabelecimentos familiares, com produtores de baixa escolaridade e pessoal ocupado sem qualificação, trabalhando em atividades agrícolas e não agrícolas fora do estabelecimento. Também nos assentamentos existe um particular índice de acesso a financiamentos bancários, mas é mais frequente a dependência de receitas externas com salários, previdência e programas do governo, o que na nossa perspectiva diz muito a respeito do nível de dependência.
Para o caso particular do Rio Grande do Sul o estudo conclui que, em comparação à média nacional, os assentamentos do estado têm menos escolaridade, ocupam o dobro de pessoas por hectare e contratam mais pessoal com qualificação profissional. Isso está relacionado com a proporção maior de assentamentos com acesso a serviços de assistência técnica e a financiamentos com destacado papel das cooperativas de crédito, mas também com a maior capacidade de obtenção de ingressos fora do lote, sendo que nesse aspecto, dependem menos de aposentadorias e programas sociais e mais de salários.
Também o RS é o estado onde os assentamentos rurais demonstram maior adesão ao padrão tecnológico da agricultura convencional vigente, contudo, o estudo verificou uma proporção maior de estabelecimentos com uso de agricultura orgânica e de práticas alternativas de controle de pragas e doenças do que na média geral dos estabelecimentos.
Em relação à baixa produtividade e os altos níveis de precariedade apontados, outros estudos demonstram o grande potencial que os assentamentos rurais representam para a promoção de modelos alternativos de desenvolvimento suportados em inovações apropriadas no nível da produção da comercialização e da articulação de políticas públicas do nível regional e nacional (BERGAMASCO; OLIVEIRA; ESQUERDO, 2011).
O trabalho de Leite (2004) discute outros aspectos do estabelecimento de assentamentos no país. Segundo esse autor, para cada família assentada criam-se três novos postos de trabalho e o custo de criar um posto de trabalho na reforma agrária é, aproximadamente, 50% menor que o custo de gerar um emprego na indústria e 35% abaixo do custo de gerar um emprego no setor de serviços ou comércio.
Assim, esse conjunto de recentes estudos insiste em que a