Segundo o Programa Habitat, das Nações Unidas (2011), no ano de 2050 um total de seis bilhões de pessoas, ou seja, dois terços da humanidade, viverá em cidades e outros centros urbanos. Em um cenário mais próximo, a ONU/Habitat prevê que em 2020 a população urbana global atingirá 4,2 bilhões de pessoas. Essas projeções acentuam a preocupação decorrente de a população habitar um mundo desigual, onde mais de um bilhão de pessoas vivem em condições de absoluta pobreza. No Brasil, no período de 1960 a 2000, a rápida urbanização pela qual passou a sociedade brasileira elevou a população de 31 milhões para 137 milhões, o que agravou a situação em que o desenvolvimento é marcado por uma geografia de desigualdades sociais e econômicas (RICARDO; CAMPANILI, 2008, p. 380).
A busca da superação da desigualdade da distribuição de renda tem sido um dos maiores desafios enfrentados pelos governos brasileiros em todas as épocas. Conforme informações do IBGE (2011), baseadas na última PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios), realizada em 2009, a razão entre a renda familiar per capita dos 20% mais ricos e a dos 20% mais pobres mostra tendência de redução nas desigualdades. Em 2001, os 20% mais ricos recebiam em média 24,3 vezes mais que os 20% mais pobres, e essa relação caiu para 17,8 em 2009.
Embora o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) no Brasil tenha melhorado nos últimos 10 anos (2000 a 2010), de 0,65 para 0,69 (PNUD, 2011), o país ainda apresenta elevadas taxas de pobreza, violência, trabalho escravo, analfabetismo e degradação ambiental, esbarrando, assim, em obstáculos para um desenvolvimento sustentável (RICARDO; CAMPANILI, 2008, p. 413).
Dados do censo demográfico do IBGE de 2010 indicam que atualmente 29,28% da população brasileira – 55.871.506 pessoas – estão concentradas em cidades com mais de 500.000 habitantes. Desses, 3.195.413 na região norte, 12.727.025 na região nordeste, 30.555.765 na região sudeste, 4.183.247 na região sul, e 5.210.056 na região centro-oeste (IBGE, 2011).
Ainda com base no mesmo levantamento, identifica-se que 84,4% da população total do país é urbana, e apenas 15,6% permanece no meio rural. Considerando somente os municípios de concentração demográfica superior a 500.000 habitantes, 99,1% da população é urbana e somente 0,9% habita o campo.
A grande concentração populacional ocorrida nas últimas décadas nas áreas urbanas demanda do poder público soluções amparadas em políticas urbanas capazes de gerir o território caracterizado por diferenças sociais, econômicas, ambientais e partidárias, muitas vezes provocando o distanciamento da população mais pobre para a periferia sem infraestrutura e de pouco acesso às oportunidades de trabalho, cultura e lazer que a cidade oferece. “Com aglomerações cada vez maiores, problemas como poluição, destinação do lixo, carências habitacionais, riscos de enchentes e falta de um transporte público eficiente se tornam ainda mais dramáticos.” (RICARDO; CAMPANILI, 2008, p. 379).
Evans (2000, p.1, tradução nossa1) afirma que “as maiores cidades do terceiro mundo estão se tornando ‘cidades do mundo’, mostrando-se cada vez mais importantes como nós nas redes financeiras e produtivas da economia global, mas não estão fornecendo meios de subsistência e habitat saudáveis para os seus cidadãos”.
Com base no pensamento de Evans (2000), nos compromissos da Agenda Habitat (2003) e outros autores adotados nesta pesquisa, a superação dessas distorções para a melhoria das condições de vida em áreas urbanas exige, entre outras medidas:
a) A construção de cidades mais inclusivas, democráticas e sustentáveis; b) A promoção do desenvolvimento do país com maior equidade social;
c) O cumprimento do compromisso de viabilizar condições de vida adequadas para todos, considerando habitação, saneamento ambiental e inclusão social; d) A reformulação do espaço urbano dentro dos princípios de sustentabilidade
visando à habitabilidade local e global.
2.2.1 A redução da pobreza e os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio
1 “... The large cities of the Third World are becoming ‘world cities’, increasingly important nodes in the
financial and productive networks of the global economy, but they are not providing livelihood and healthy habitats for ordinary people.” (EVANS, 2000, p.1, versão original).
O Relatório Anual 2010 do Banco Mundial (BIRD), ao abordar as condições econômicas, financeiras e de desenvolvimento em 2009 e no início de 2010 e seus efeitos adversos no combate à pobreza, avaliou o impacto da crise mundial no cumprimento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) e nas ações para a redução da pobreza, concluiu que, em vista dos desafios que se apresentam para o alcance de todos os objetivos ali propostos até 2015, parece improvável para muitos países o atingimento daquelas metas.
Para o BIRD (2010), a crise financeira ocorrida no mundo fez com que milhões de pessoas que em outras condições possivelmente teriam saído da pobreza continuassem nesta situação, e outros milhões de pessoas que não integravam essa condição foram obrigadas a migrar, pelas características adversas presentes na economia, para a faixa inferior de riqueza.
Contudo, o BIRD (2010, p. 12) acrescenta que o impacto imediato da crise financeira global sobre os indicadores de desenvolvimento nos países de baixa renda foi menos severo do que se imaginava. “A crise afetou mais os países de renda média. O crescimento nos países de baixa renda declinou menos do que se esperava, e muitos países pobres mantiveram seus gastos em proteção social”.
Na América Latina e no Caribe a desaceleração econômica de 2009 foi menos impactada que em outras regiões. As melhorias nas estruturas das políticas macroeconômicas e financeiras ajudaram a estabilizar a economia. Diversos países conseguiram implantar políticas de estabilização pela primeira vez em décadas.
No entanto, esses avanços mostram-se insuficientes para reduzir a quantidade de pessoas que vivem com menos de US$ 1,25 por dia, ou a proporção de pessoas que sofrerão de fome até 2015 (BIRD, 2010; p. 13).
2.2.2 A pobreza e a governança ambiental
Ao contextualizar a pobreza, Sen (2000) analisa-a como uma “privação de capacidades básicas”, além do critério tradicional relacionado à baixa renda. Entretanto, defende que os dois aspectos estão fortemente relacionados ao comentar que o baixo nível de renda pode ser a razão fundamental de analfabetismo, más condições de saúde, exclusão social, entre outros aspectos que reduzem as condições de qualidade de vida.
Nessa linha de pensamento, o Relatório WRI (2004) analisa a relação da pobreza com a governança ambiental, demonstrando também que a situação de pobreza significa mais do
que a ausência de proventos ao considerá-la como uma condição de maior vulnerabilidade quanto: à degradação ambiental ou perda de acesso aos recursos naturais, à escassez de empregos, à perda da propriedade e à doença ou debilitação da saúde (INTERNATIONAL FOUND FOR AGRICULTURAL DEVELOPMENT, 2001; WORLD BANK, 2001, p. 15-21 apud WORLD RESOURCES INSTITUTE, 2004).
Segundo o Relatório WRI (2004), as decisões relacionadas com os recursos naturais atingem todas essas áreas e, por isso, se a governança ambiental fracassa, afeta geralmente e de maneira mais dramática as famílias com baixos rendimentos.
Por exemplo, as famílias pobres que vivem em terrenos não regularizados ou em áreas de risco estão mais vulneráveis às situações de risco, devido à sua exposição a ambientes insalubres, à violência e a riscos ambientais, tais como: erosão, cheias e deslizamentos de terra. As áreas por elas ocupadas se tornam sensíveis a alterações do uso do solo e a pressões populacionais crescentes, aumentando, assim, a necessidade da sua gestão (WORLD BANK, 2003, p. 59-60 apud WORLD RESOURCES INSTITUTE, 2004).
O Relatório WRI (2004) destaca ainda que a população que ocupa esses terrenos vulneráveis duplicou nos últimos 50 anos. No entanto, os gestores governamentais têm dado atenção reduzida a essas áreas e a sua governança é pouco significativa.
Esse mesmo documento diz que as famílias rurais e urbanas pobres têm, tradicionalmente, acesso limitado aos serviços públicos e/ou aos tomadores de decisão e, consequentemente, suas reivindicações e contribuições são pouco eficazes no processo decisório. Têm-se como exemplo as decisões relativas a concessões mineiras, projetos hídricos e outras questões que afetam essas populações, relacionadas com a utilização dos recursos naturais, que geralmente ignoram a sua contribuição (WORLD BANK, 2003, p. 59- 60 apud WORLD RESOURCES INSTITUTE, 2004).
Em outro Relatório - Vozes dos Pobres - o Banco Mundial (BIRD, 2000, p. 4-5) acrescenta em suas conclusões parciais à luz da literatura brasileira sobre o tema, que:
A pobreza é multidimensional e impacta na qualidade de vida em diversos níveis, da subnutrição à angústia e ao colapso das relações de sociabilidade. Os problemas mais importantes enfrentados pelas comunidades referem-se, com base nas narrativas dos grupos pesquisados, ao desemprego e ao binômio violência/falta de segurança pública. De acordo com esse estudo, a falta de moradia e de esgotamento sanitário adicionados à baixa qualidade dos serviços de saúde também foram citados como problemas importantes..
2.3 A PARTICIPAÇÃO DOS ATORES NO COMBATE À POBREZA E NO