Si la BCE est un agent stratégique avec une certaine marge de manœuvre dans ses décisions, il est également important de situer ses actions dans un contexte institutionnel plus large. En effet, un éventuel nouveau modèle de fonctionnement des banques centrales nécessite d'importantes modifications institutionnelles, qui ne peut être compris uniquement en se focalisant sur les actions d'un agent, aussi important qu'il soit. L'approche néoréaliste du changement institutionnel d'Amable
& Palombarini (2005; 2009) permet d'appréhender les implications de la position de la BCE.
Leur approche étudie les dynamiques macroéconomiques, les institutions et les aspects politique comme un tout. Le conflit social est au cœur du changement institutionnel, et la viabilité d'un modèle
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macroéconomique dépend de sa capacité à le réguler, à défaut de pouvoir l'éliminer complètement. Il provient "from the differentiation of socio-economic interests and the heterogeneity of the social and political demands that derive from it" (Amable et al. 2019 p. 434). Les institutions, comprises comme des règles et pas simplement des comportements ou stratégies sont les "outcome of a social conflict whose terms they define and that they contribute to regulate and normalize" (Amable et al. 2019 p.
434). Un équilibre politique correspond à une situation où le conflit social est régulé. Toutes les demandes des différents groupes sociaux ne sont pas nécessairement satisfaites, "but that there exists a situation where the contestation stemming from social groups whose demands have been disregarded (i.e. the ‘dominated’ groups) is limited to a minority position of the political representation space or repressed with the help of legitimate violence. ‘Dominant’ social groups, i.e. those whose demands are taken into account in the definition of public policy, form in such a situation a ‘Dominant Social Bloc’ (DSB)" (Amable & Palombarini 2009 p.129). Au contraire, une crise politique a lieu lorsque le DSB s'effondre, et si les acteurs politiques ne parviennent pas à établir des stratégies pour établir un nouveau DSB, la situation peut évoluer en une crise systémique.
L'idéologie est centrale pour la définition même des groupes sociaux, car elle influence la perception que les agents peuvent avoir de leurs intérêts et aide à la distinction « between expectations and demands considered as ‘legitimate’ - worthy of being satisfied through the implementation of public policies on the one hand - and ‘illegitimate’ demands whose satisfaction is beyond the action of public policies on the other hand" (Amable and Palombarini 2009 p. 131). Ainsi, les demandes des agents ne sont pas "the ‘natural’ expression of objective differences of interests, but a social and political construction made under the influence of ideologies which use cognitive structures which themselves reflect the position of agents in a given field. Social groups are composed of heterogeneous agents brought together by the perception of common interests and the expression of similar demands"
(Amable and Palombarini 2009 p. 131-132).
Si la médiation politique entre différents groupes sociaux aux intérêts différents apparait comme éloignée des objectifs d'une banque centrale, ce cadre théorique permet d'appréhender en quoi les mesures écologiques de la BCE ne sont pas neutres. Si la BCE ne cherche pas nécessairement à avoir une cohérence idéologique, en respectant des préceptes précis pouvant être résumé de manière simple ("néolibéralisme", "compétition", …), le discours qu'elle développe dans le cadre de la défense de ses intérêts et de la continuité de son rôle important a une portée idéologique. Dans une certaine mesure, cela rejoint l'idée de “power through ideas", qui veut que la BCE arrive à persuader d'autres agents de l'importance de ses politiques économiques (Braun et al. 2021; Carstensen et al. 2016). Dans l'approche néoréaliste, un changement de modèle nécessite un changement dans les rapports de pouvoir, et la BCE participe à définir les enjeux écologiques d'une manière néolibérale, ce qui a un effet sur la formation de groupes sociaux. Si les banques centrales peuvent agir comme des climate governors of last ressort, il est important de constater que la manière néolibérale dont elles interviennent n'est pas neutre : "[they] are already taking up their positions, and how they are seeking to adapt and exercise their leadership is fast becoming part of the climate crisis problem" (Langley &
Morris 2020).
Ainsi, face à une potentielle crise politique face aux problèmes climatiques, la BCE s'adapte face aux pressions de différents groupes sociaux, mais sans entrer dans un changement fondamental de son rôle. Ainsi, en faisant cela elle contribue à déterminer la manière dont le débat est posé, ce qui est acceptable ou non. Pour illustrer, si Lagarde (2021b, 7 février) entre volontiers en matière sur le changement climatique, elle est catégorique sur l'idée de l'annulation de la dette publique détenue par la BCE: "Ce serait une violation du traité européen qui interdit strictement le financement monétaire des Etats. Cette règle constitue l’un des piliers fondamentaux de l’euro. Le traité européen
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a été accepté et ratifié librement et volontairement par les Etats membres de l’Union européenne. Si l’énergie dépensée à réclamer une annulation de la dette par la BCE était consacrée à un débat sur l’utilisation de cette dette, ce serait beaucoup plus utile ! A quoi sera affectée la dépense publique ? Sur quels secteurs d’avenir investir ? Voilà le sujet essentiel aujourd’hui."
En conséquence, la BCE contribue au maintien d'une forme de statu quo, et limite les potentiels développements de modèles alternatifs sur le rôle des banques centrales, en particulier alors que la reprise suite à la crise du COVID-19 a créé un certain momentum pour le support de politiques soutenant une reprise verte et une plus grande résilience climatique (Barbier 2020; Estevão 2020;
Hepburn et al. 2020). Un parallèle peut être fait avec ce que Gabor (2021) appelle le Wall Street Consensus, un paradigme de développement qui met la finance globale au centre. Dafermos et al.
(2021) sont critiques sur les capacités de ce modèle à atteindre des objectifs environnementaux, mais surtout, en soutenant des solutions privées, ils y voient un moyen de limiter la faisabilité politique d'un Green New Deal se focalisant sur des interventions publiques et une justice climatique. Sans chercher à être exhaustif, comme modèles alternatifs pour des banques centrales écologiques, Couppey-Soubeyran (2020) discute la possibilité de monétiser les dépenses publiques pour financer une transition écologique. Chenet et al. (2021) estiment que le modèle actuel se concentre sur des solutions market-based devrait laisser sa place à une "precautionary approach" pour prendre en compte l'incertitude radicale du changement climatique. De son côté, Krahé (2021a) considère que
"for sustainable finance to work, we will need central planning", car la question de la durabilité ne peut trouver une réponse seulement en étudiant le système en entier comme il n'y a pas de consensus sur ce qui peut être considéré comme durable en se focalisant sur des composants individuels (Krahé 2021b). Cahen-Fourot (2022, forthcoming) défend un nouveau modèle de "Central banking for a social-ecological transformation", basé sur trois instruments principaux, à savoir des taux d'intérêts différenciés, un contrôle du crédit et resserrement qualitatif des programmes d'achat d'actifs.
Pour illustrer, Amable et Palombarini (2017 pp. 13-16) étudient en détail le cas de la France et identifient trois modèles socioéconomiques soutenus par différents blocs sociaux. Le modèle néolibéral repose sur un bloc bourgeois constitué des "classes supérieures (capital) et moyennes supérieures éduquées". Le modèle socialiste-écologique est soutenu par un bloc de gauche en désarroi avec plusieurs recompositions possibles en fonction de la position par rapport à l'Union Européenne (chercher à regagner les classes populaires ou se concentrer sur la "petite bourgeoisie intellectuelle").
Enfin, un modèle libéral-identitaire basé sur une extension du bloc de droite autour de sa fraction populaire. Notamment, ces différents modèles ont des points de vue divergents sur l'environnement.
Dans le modèle néolibéral, le résultat environnemental est laissé aux mécanismes de marché et à l'initiative privée avec une éventuelle aide de l'État. Dans le modèle socialiste-écologique, il y a un sentiment d'urgence face à la crise écologique, qui légitime la nécessité d'une planification pour sortir du système actuel non durable. Enfin, dans le modèle libéral-identitaire, les questions écologiques sont niées ou considérées avec désintérêt. De manière générale, ce paysage politique précédemment structuré par le clivage droite-gauche s'est effondré et chacun des trois modèles correspond à une alliance sociale minoritaire. Amable et Palombarini expliquent comment Macron gouverne avec le soutien du bloc bourgeois, poussant pour des réformes néolibérales. Des dynamiques similaires peuvent être trouvées ailleurs dans les pays européens comme l'Italie, l'Espagne ou l'Allemagne. Dans ce contexte, les prises de position et mesures envisagées par la BCE par rapport au climat ont comme conséquence de solidifier le bloc bourgeois, grâce à la portée idéologique du discours de la BCE. Encore une fois, les dirigeants de la BCE sont bien conscients que les mesures choisies ne parlent pas forcément à toutes et tous, comme les propos de Luis de Guindos (2020, 3 mars) en soutient de la CMU illustrent: "To most people in Europe, the need for deep and liquid capital markets might not seem the most pressing issue. The latest survey data show that people are more concerned about
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other topics: climate change and digitalization. Nonetheless, I am convinced that the CMU has an important role to play here and its advancement should be seen in tandem with the EU's efforts to support the transition to a carbon-neutral economy. The CMU and sustainable finance are two mutually reinforcing initiatives and we could benefit from considerable synergies by making progress on both fronts"
6. Conclusions
Les dirigeants de la BCE sont clairs : le changement climatique est un défi majeur, et il peut affecter la mission de stabilité des prix de la BCE. Cette dernière doit donc prendre des mesures en conséquences.
Il aurait été difficile d'imaginer une telle reconnaissance il y a quelques années.
Cependant, contrairement à Scialom (2020), cet article soutient que cette évolution de la prise en compte des enjeux climatiques par la BCE ne doit pas être comprise comme un premier pas vers l'émergence d'un nouveau modèle de banques centrales, plus écologique, mais comme une adaptation d'un modèle néolibéral pour prendre en compte les risques climatiques. Dans une certaine mesure, la BCE pourrait interpréter son mandat d'une manière large et prendre un rôle proactif pour lutter contre le changement climatique, mais elle agit plutôt en accord avec ses intérêts organisationnels et cherche à maintenir sa légitimité et crédibilité. Ainsi, elle défend des mesures qui peuvent être décrite comme néolibérales. Il s'agit de pousser les marchés financiers à intégrer les risques liés au changement climatique, et de manière générale les marchés sont vus comme une solution. En agissant de la sorte, elle participe à maintenir certains rapports de pouvoir, qui limitent le développement de potentiels modèles alternatifs.
Comme l'explique Schnabel (2021c, 3 mars) désormais "the question is not whether the ECB should incorporate climate change and other aspects of environmental protection into its monetary policy decisions, but how and to what degree this should be done". En effet, les décisions prises par organisation de Francfort ne sont pas neutres. Les mesures à mettre en place face aux risques du changement climatique sont des décisions éminemment politiques. Pour illustrer en restant dans l'Europe géographique mais quittant l'UE, les citoyens suisses ont voté (et refusé) une nouvelle loi d'imposition sur le Co2 en juin 2021. Quelques mois plus tôt, la Conseillère fédérale Simonetta Sommaruga (citée par Hiard 2020) s'adresse à un panel d’experts réunis par l’Académie suisse des sciences naturelles: "Les scientifiques recherchent la ou les vérités, pour ma [part] je dois chercher les majorités". Comprise dans le cadre de l'approche néoréaliste, la BCE est un acteur politique avec un discours idéologiquement important: "the fight for hegemony (world views, values, common sense, etc.) is crucial. Ideology is a political battle field" (Amable & Palombarini 2009 p. 130).
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