Ill. L'affaire du différend relatif à des droits de navigation et des droits connexes,

Costa Rica c. Nicaragua, arrêt du 13 juillet 2009

A. Résumé

22. Saisine (§ 1 ). Le Costa Rica a introduit la présente instance par une requête unilatérale fondée sur trois titres de compétence distincts: (1) la clause facultative de l'article 36, § 2, du Statut; (2) l'Accord Tovar-Caldera de 2002, contenant une clause compromissoire au sens de 1' article 36, § 1, du Statut; et (3) le Pacte de Bogotà sur le règlement pacifique des différends, article 31 de ce Pacte prévoyant la saisine de la Cour, une fois de plus selon les prévisions de l'article 36, § 1, du Statut.

23. Requêtes (§ 12 ss). Pour le Costa Rica, il y a eu violation de ses droits cmwentionnels par le fait que le Nicaragua n'aurait pas laissé s'exercer librement le droit de navigation et certains droits connexes de ses ressortissants sur le fleuve San Juan, sur la partie sise en territoire nicaraguayen. Il demande la cessation de la violation, un dédommagement pécuniaire et des garanties appropriées de non-répétition. Selon le Costa .Rica, la base de ces droits se trouve dans le Traité de frontières entre les deux Etats en litige, conclu en 1858.

Pour le Nicaragua, les demandes du Costa Rica doivent être rejetées. Selon lui, il n'y a pas eu de violation du Traité de 1858, ni d'ailleurs du droit international général. Le Nicaragua rappelle qu'il a le droit de réglementer le trafic fluvial et qu'il peut adopter à ce titre certaines mesures restrictives sans violer pour cela le droit de libre navigation concédé au Costa Rica dans le Traité de 1858.

24. Le contexte géographique (§ 15 ss). Le fleuve San Juan coule sur une distance d'environ 205 km et se divise en deux bras à 19 km de la mer des Caraibes. L:un des bras continue à s'appeler le San Juan; l'autre s'appelle le Colorado. Les deux bras fluviaux se jettent dans la mer des Caraibes. Un croquis éclaire ce contexte géographique.

25. Le contexte historique(§ 17 ss). Le Traité de 1858 entre le Costa Rica et le Nicaragua fixe la frontière dans la zone du fleuve comme suit. Entre un point proche de Castillo Vieijo et la mer des Caraibes, la frontière passe le long de la rive droite du San Juan. [;article VI du Traité établissait d'un côté la juridiction souveraine du Nicaragua sur le fleuve dans cette région, mais affirmait en même temps en contrepartie le droit de libre navigation «con objetos de comercio» du Costa Rica sur ce bout du fleuve. Le Traité ayant été contesté par le Nicaragua, la question de sa validité et de son contenu furent soumises à un arbitrage rendu en 1888 par le Président Cleveland. l:arbitre affirma la validité du Traité; il établit en plus que le Costa Rica ne pouvait pas faire naviguer ses bateaux de guerre sur le fleuve, mais qu'il pouvait y faire naviguer ses bateaux de douane

«for the purposes of commerce». Des incidents liés au régime de navigation commencèrent à se produire dès les années 1980, notamment à cause de restrictions réglementaires nicaraguayennes. Elles étaient d'abord justifiées comme étant temporaires, dues au conflit armé faisant rage dans la région.

Toutefois, d'autres mesures ont été mises en place tout au long des années 1990, par exemple le paiement de droits de passage.

En 2001, le Nicaragua assortit sa déclaration facultative d'une réserve indiquant qu'il ne reconnaîtrait plus la compétence de la Cour à l'égard d'une affaire concernant l'interprétation de traités conclus ou de sentences arbitrales rendues avant le 31 décembre 1901. Dans le Traité susmentionné de 2002, les deux Etats se sont mis d'accord sur un moratoire de 3 ans à propos de cette nouvelle réserve. En même temps, le Costa Rica s'engageait à ne pas introduire, pendant le temps de ce moratoire, d'instance devant la Cour portant matériellement sur une question couverte par la réserve. En 2005, après l'écoulement de ce délai, le Costa Rica a déposé sa requête à la Cour. Le Nicaragua n'a pas soulevé d'exception à la compétence de la Cour pour connaître de la présente affaire (§ 28). La Cour est donc compétente pour la trancher au fond.

26. Le droit de libre navigation du Costa Rica sur le fleuve (§ 29 ss). Selon le Traité de 1858, le Costa Rica possède un droit de libre navigation sur la portion frontalière du fleuve, c'est-à-dire dans le secteur entre Castillo Vieijo et la mer des Caraibes. En même temps, la souveraineté sur les eaux revient au Nicaragua.

Quelle est 1 'étendue des droits respectifs?

La Cour n'est pas tenue de se pencher sur le droit international coutumier, universel ou régional, en matière de cours d'eaux internationaux. En effet, sur la question de la navigation, le Traité de 1858 forme en l'espèce un régime de lex specialis. La disposition pertinente dans la présente affaire est surtout 1' article VI du Traité, et dans une moindre mesure les articles IV (garde du fleuve), VIII (devoirs de consultation) et II (fixation de la frontière). Il faut faire état aussi d'un accord de 1956, prévoyant la coopération des deux Etats dans la gestion du fleuve (§ 39). Les communiqués conjoins ministériels, invoqués par le Costa Rica, ont moins de poids que les traités susmentionnés, étant surtout des arrangements pratiques de mise en œuvre des obligations conventionnelles (§ 40). Une importance très secondaire échoit aussi à la sentence arbitrale Cleveland de 1888 et au jugement de la Cour de Justice Centre-américaine de 1916 (§ 41).

Quelle est l'étendue du droit de libre navigation? (§ 42 ss). Il est nécessaire, pour le déterminer, d'interpréter les termes de l'article VI du Traité portant qu'il y aura «libre navigaci6n ... con objetos de comercio ». Les parties se divisent surtout sur le sens à attribuer au mot « objetos ». Pour le Nicaragua, il s'agit d'objets matériels, si bien qu'il faudrait lire «avec des marchandises de commerce». Pour le Costa Rica, le sens de ce mot est abstrait et finaliste, devant se lire «à des fins de commerce»(§ 45). Ainsi, pour le Costa Rica, le transport de personnes, notamment de touristes, est englobé dans « objetos », alors que pour le Nicaragua, il ne l'est pas. La Cour ne saurait accepter l'argumentation du Nicaragua selon laquelle il faut nécessairement interpréter restrictivement ce terme, s'agissant d'une limitation de sa souveraineté. S'il est vrai que les limitations à la souveraineté territoriale ne se présument pas, ce n'est pas un motif d'interpréter a priori strictement des clauses conventionnelles instituant de telles limitations. En 1' espèce, il n'est pas possible de dire que la souveraineté nicaraguayenne sur les eaux du fleuve doit 1' emporter sur la libre navigation, car le traité vise à établir une transaction entre les deux, chacun de ces droits faisant contrepoids à l'autre. Quel est donc en définitive le sens à attribuer aux mots «con objetos ... »? En soi, en espagnol, ces mots peuvent recouvrir les deux acceptions, matérielle et finaliste. Toutefois, 1' interprétation nicaraguayenne prive la phrase de son sens. Interpréter matériellement le terme <con objetos >

signifierait rendre impossible la liaison de ce bout de phrase avec ceux qui lui suivent: «marchandises avec le Nicaragua» ne ferait pas de sens, aussi peu que

«navigation avec le Nicaragua» (§ 52). ²⁶ Trois arguments subsidiaires renforcent cette conclusion: ( 1) le mot «objet os» est utilisé aussi à 1' article VIII du Traité avec le sens de «aux fins de ... », ce qui laisse pour le moins supposer qu'il soit utilisé avec les mêmes effets dans l'article VI (§ 54); (2) dans un projet de Traité antérieur à celui finalement adopté en 1858, l'expression

«articulas de comercio » était utilisée, mais les parties ont enfin volontairement modifié ce terme pour effacer la connotation matérielle du terme contenu dans le projet (§ 55); (3) la traduction fournie par les deux Etats au Président Cleveland lors de la procédure arbitrale de 1888 était «for the purposes of commerce», c'est-à-dire le sens finaliste(§ 56). Si aucun de ces trois arguments n'est décisif en lui-même, ils corroborent toutefois, chacun à sa manière, le résultat obtenu par l'interprétation principale.

Quel est le sens du mot« comercio »? (§ 57 ss). Pour le Nicaragua, il s'agit du commerce de biens; pour le Costa Rica il s'agit aussi du transport de passagers, et même de tout échange quelconque. Selon la Cour, il faut rejeter les deux interprétations extrêmes. ·D'un côté, le mot n'englobe pas tout échange quelconque, ce qui priverait de toute portée la clause « objetos de comercio », car pourquoi alors indiquer la fin commerciale? eargument du Nicaragua, suivant lequel il faudrait interpréter le mot dans le sens étroit qu'il possédait en 1858 (volonté historique des parties), ne peut pas davantage être reçu. En effet, indépendamment de la pratique subséquente, il peut raisonnablement être supposé, ou il peut même être avéré, que l'intention originaire des parties était de donner à un tel terme un sens évolutif (cf. l'affaire de la Mer Egée, 1978,

26 «Procédant à un tel examen, la Cour est d'avis que l'interprétation suggérée par le Nicaragua ne saurait être retenue. La raison principale en est que le fait d'attribuer aux mots< con objetos> la sig-nification de <avec des marchandises> ou <avec des articles> aboutit à priver de sens 1' ensemble de la phrase dans laquelle ces mots s'insèrent. La partie de l'article VI à considérer à cette fin est la suivante: <Costa Rica tendra ... los derechos perpetuos de libre navegaci6n ... , con objetos de co-mercio, ya sea con Nicaragua 6 al interior de Costa Rica>. Si l'on retenait l'interprétation du Nica-ragua, le membre de phrase qui suit les mots <con objetos de comercio >, à savoir < ya sea con Nica-ragua 6 al in teri or de Costa Rica> (<soit avec le NicaNica-ragua soit avec l'intérieur du Costa Rica>) ne pourrait pas se rattacher de manière intelligible à la partie qui le précède. Ou bien les mots <con Nicaragua> se rapporteraient à< objetos de comercio >,ce qui n'aurait guère de sens, car on ne saurait parler de <marchandises (ou articles) de commerce avec le Nicaragua> ; ou bien ces mots se rappor-teraient à <navegaci6n> et cela en aurait encore moins, car l'expression <navegaci6n ... con Nicara-gua> serait tout simplement incompréhensible. Au contraire, l'interprétation des mots <con objetos >

défendue par le Costa Rica permet de donner à l'ensemble de la phrase un sens cohérent. S'il s'agit des <fins du commerce> ( < purposes of commerce>), alors les mots < ya sea con Nicaragua ... >, qui suivent immédiatement, se rapportent clairement à < comercio > (<aux fins du commerce avec le Ni-caragua ... >), et la phrase exprime alors une idée qui se comprend parfaitement. Ainsi, c'est en l'espèce l'analyse littérale de la phrase dans laquelle s'insèrent les mots soumis à interprétation qui conduit à donner une préférence à l'une des interprétations proposées par rapport à l'autre»(§ 52)..

«statut territorial»). Cette supposition s'impose en tout cas lorsqu'il s'agit de termes de nature générique, inclus dans un traité conclu pour une longue durée (§ 65-66). C'est le cas, en l'espèce, du terme «comercio», terme générique inséré dans un traité conclu sans limite de durée. Le but du traité de régler définitivement le différend de frontière milite dans le même sens (§ 68). En effet, s'il en était autrement, les activités commerciales inconnues en 1858 n'auraient pas reçu par le Traité un règlement et seraient susceptibles de former autant de litiges nouveaux entre les parties. Dans son sens actuel, le terme

«commerce» recouvre le transport de personnes - et c, est donc aussi le sens du Traité de 1858 (§ 71 ). Cependant, il faut que ces personnes transportées s'acquittent d'un prix autre que symbolique pour que l'activité en cause relève du commerce.

Quelles sont donc concrètement les activités couvertes par le droit costaricien de libre navigation? Premièrement, peuvent passer les navires privés transportant des marchandises et/ ou des passagers moyennant un prix. Deuxièmement, la navigation non-commerciale de la population riveraine doit être admise dans une certaine mesure. Certes, cette navigation n'est pas couverte par l'article VI, ne s'agissant pas de navigation commerciale. Il s'agit ici plutôt de transport scolaire ou sanitaire de populations locales. En l'espèce, la Cour estime que le droit à ces transports découle des dispositions du Traité dans son ensemble - il n'a pas pu être l'intention des auteurs du Traité de dénier aux habitants locaux cette navigation à la fois habituelle et essentielle (§ 79). Troisièmement, la navigation publique (navires de police, de douane) employée à des fins non commerciales n'est pas admise au libre passage, sauf dans des cas d'urgence ou exceptionnels, dans lesquels ces navires fournissent à la population locale ce dont elle a besoin pour faire face aux nécessités de la vie courante(§ 84). Cela ressort une fois de plus d'une lecture d'ensemble du Traité.

27. Le pouvoir de réglementation de la navigation par le Nicaragua(§ 85 ss).

Quel est le pouvoir de réglementation nicaraguayen dans la portion du fleuve sur laquelle le Costa Rica jouit du droit de libre navigation? Le Nicaragua, possédant la souveraineté sur le fleuve, a indubitablement le droit de réglementer la navigation empruntant ces eaux. Ce pouvoir n'est toutefois pas illimité, notamment au regard des droits conventionnels du Costa Rica. En particulier, le Nicaragua doit (§ 87):

uniquement réglementer la navigation, sans la rendre impossible ou 1' entraver de manière substantielle ;

veiller à ce que la réglementation reste compatible avec les termes du Traité, par exemple en n'instaurant pas unilatéralement des taxes contraires à l'article VI;

veiller à poursuivre un but légitime, par exemple la sécurité de la navigation, la prévention ou la répression de la criminalité, et aussi la protection de l'environnement (sur ce dernier aspect, voir en particulier les§ 88-89);

ne pas édicter des règles discriminatoires, distinguant indûment entre bateaux du Nicaragua et du Costa Rica;

ne pas agir de manière déraisonnable, c'est-à-dire veiller à ce que 1 'incidence négative d'une mesure sur l'exercice du droit de navigation ne soit pas manifestement excessive par rapport au bénéfice qu'elle présente pour atteindre le but recherché.

Le Nicaragua est-il tenu de notifier ses mesures réglementaires, voire de consulter préalablement le Costa Rica avant leur édiction? (§ 91 ss). Carticle VI ne porte à cet égard que sur les taxes et ne saurait dès lors être interprété comme instaurant une obligation générale de notification ou de consultation. Il en va de même, mutatis mutandis, de l'article VIII. Toutefois, deux considérants fondamentaux imposent un devoir de notification des mesures adoptées. Primo, l'Accord de 1956 entre les deux Etats statue un devoir de collaboration pour faciliter la navigation sur le San Juan. Celui-ci implique nécessairement un devoir de notification des mesures réglementaires pour pouvoir être régulièrement exercée. Secundo, l'efficacité même des mesures réglementaires exige qu'elles soient connues et donc notifiées(§ 95), y compris aux personnes privées concernées. Une obligation de consultation ou d'information ex ante n'existe toutefois pas(§ 97).

28. La licéité des mesures nicaraguayennes contestées par le Costa Rica(§ 102 ss ). La Cour passe en revue les diverses mesures réglementaires nicaraguayennes contestées par le Costa Rica:

Obligation de faire halte et, pour les personnes à bord, de s'identifier(§ 102 ss). L:obligation de faire halte à l'entrée ou à la sortie du fleuve et de subir des inspections est licite. Des motifs de sécurité, de maintien de l'ordre et de protection de l'environnement l'imposent. En revanche, l'obligation générale de faire halte à certains points intermédiaires n'est pas justifiée (§ 104).

Les certificats d'appareillage(§ 108 ss). Le Nicaragua impose aux bateaux passant par le fleuve l'acquisition d'un tel certificat contre le paiement d'une redevance. Les objectifs visés sont légitimes: la sécurité de la navigation, la répression des infractions pénales, la protection de l'environnement naturel. La redevance est minimale. Ces certificats n'ont pas opposé une entrave substantielle à la navigation (§ 109). Ils ne sont donc pas illicites.

Les visas et les cartes de touriste (§ 111 ss). Le Nicaragua impose 1 'acquisition de tels visas. Or, selon les termes du Traité de 1858, le Nicaragua n'a plus le droit d'accorder ou de refuser discrétionnairement le visa; il doit laisser passer les personnes concernées. Dès lors, le visa n'a pas d'utilité intrinsèque et est contraire au Traité(§ 115). Il en va de même pour les cartes de touriste. Il faut toutefois rappeler que le Nicaragua pourrait légitimement refuser l'entrée sur son territoire fluvial à une personne déterminée pour des raisons de maintien de l'ordre, de protection de l'environnement, etc.(§ 118).

l:acquittement de droits et de redevances (§ 120 ss). Ne sont ici en cause que les droits perçus pour les certificats d'appareillage, que la Cour a estimés licites. Comme les sommes dues ne sont pas liées à une prestation au service des bateaux mais constituent plutôt une contribution payée pour la sécurité, l'ordre public ou la protection de l'environnement, il s'agit substantiellement d'une taxe, et celle-ci est interdite par l'article VI du Traité (§ 123).

Les horaires de navigation(§ 125 ss). Le Nicaragua limite les horaires de navigation entre 6 h et 17 h 30. Les motifs de cette restriction relèvent essentiellement de la sécurité. En effet, la navigation de nuit dans le San Juan est dangereuse à cause de troncs d'arbres, de bancs de sable, de la présence de crocodiles, etc. l: entrave à la navigation ne paraît de surcroît pas substantielle. Les bateaux de touristes ne circulent de toute manière que de jour. De plus, le Nicaragua accepte des exceptions à l'interdiction de la navigation nocturne en cas d'urgence. Il n'y a donc pas de violation du Traité.

Les pavillons (§ 130 ss). Le Nicaragua impose aux bateaux ayant un mât d'arborer les couleurs nicaraguayennes ( éventuellemént conjointement à celles costariciennes). Il s'agit là d'une exigence que le Nicaragua, en tant que souverain des eaux du fleuve, peut poser. Elle n'entrave pas la liberté de circulation sur le fleuve. Aucune preuve n'a été apportée d'un empêchement concret à la navigation dû à une question de pavillon.

29. La pêche de subsistance des populations costariciennes locales(§ 134 ss).

La question de ces pêcheries est recevable. Le Costa Rica ne l'a certes pas évoquée dans sa requête, mais c'est parce que ces entraves n'ont été instaurées par le Nicaragua que postérieurement à l'introduction de l'instance. De plus, cette demande additionnelle du Costa Rica satisfait aux exigences réglementaires et jurisprudentielles: elle est implicitement contenue dans l'objet de la requête, vu le lien étroit que les riverains entretiennent avec le fleuve et aussi au regard du fait que le Costa Rica invoque, dans sa requête,« d'autres règles et principes

applicables du droit international» (§ 137). Le Nicaragua ne souffre pas de désavantage par 1 'invocation tardive de cet argument, ni la Cour n'est-elle privée des connaissances de fait nécessaires(§ 138). Sur le fond, la pêche de subsistance par les habitants costariciens locaux s'est pratiquée de très longue date et le Nicaragua ne s'y est pas opposé. Le droit de pêche ainsi défini est donc devenu coutumier(§ 141, 144).

30. Le sort des demandes des parties(§ 145 ss). Le Costa Rica demande tout d'abord la cessation du fait illicite consistant en la violation du Traité de 185 8.

Le devoir de cessation découle du caractère obligatoire de la norme. Il s'applique en cas de violation continue dans le temps. Il découle aussi du caractère obligatoire de l'arrêt de la Cour, en vertu de l'article 59 du Statut. Au vu de cela, il n'est donc pas nécessaire d'en faire spécifiquement état dans le dispositif (§ 148). Le Costa Rica demande ensuite une indemnisation. Or, il ne démontre pas de préjudice pécuniaire précis. La Cour ne saurait dès lors faire droit à cette demande(§ 149). Enfin, le Costa Rica demande des garanties de non-répétition.

Dans le document Chronique de la jurisprudence de la Cour internationale de Justice, 2009 (Page 21-36)