O MCD foi formulado como quadro teórico para análise de políticas públicas, com base nos conceitos da corrente neoinstitucionalista da Ciência Política, apoiado na hipótese de que as informações técnicas e a ação das coalizões de defesa são fundamentais para influenciarem e promoverem mudanças nos processos de políticas públicas (WEIBLE, SABATIER e McQUEEN, 2009).
Desde os primeiros textos sobre o MCD de autoria de Sabatier (1988) e de Sabatier e Jenkins-Smith (1993), estavam colocadas três críticas aos modelos tradicionais de políticas públicas, que nortearam o desenvolvimento do Modelo, como resposta: a inadequação das análises de políticas públicas baseadas na subdivisão das políticas em
13COHEN, Michael; MARCH, James e OLSEN, Johan. A garbage can model of organizational choice. Administrative Science Quarterley, 17: 1-25. 1972
14KINGDON, John. Agendas, alternatives, and public policies. Boston, Little Brown, 1984.
15BAUGARTNER, Frank e JONES, Bryan. Agendas and instability in American politics. University of Chicago Press.Chicago, 1993.
estágios - stages heuristic; a inadequação dos debates sobre estudos de políticas públicas em abordagens de baixo para cima - bottom-up - ou de cima para baixo - top-down - em relação à hierarquia dos atores sociais, por fim, os autores sentiam falta de pesquisas que tratassem sobre o papel das informações técnicas nas decisões de políticas públicas (WEIBLE, SABATIER e McQUEEN, 2009; CAIRNEY, 2013).
Assim, o MCD surge a partir da crítica às teorias tradicionais de análises de políticas públicas, em especial pelo fato de que os diversos modelos propõem a realização de estudos de cima para baixo (top-down), ou seja, considerando grandes instituições, governos e atores ligados a essas grandes instituições, deixando de considerar atores individuais e de olhar para setores aparentemente menos influentes. Como resposta à crítica do método de análise de políticas por etapas, o MCD, em linhas gerais, considera o ciclo de política16 de forma integral, ao invés de análises setorizadas por etapas, sendo necessário observar o processo político por inteiro; e sugerem
incorporar o estudo sobre a importância do papel das informações técnicas nos
processos de políticas públicas (SABATIER E JENKINS-SMITH, 1993; SABATIER, 1998; SABATIER e WEIBLE, 2007).
Heclo (1974) tem grande influência no trabalho do MCD de Sabatier e Jenkins- Smith (1993), por seus estudos sobre os grupos influentes nas mudanças das políticas públicas. Heclo atribui a grupos de pressão organizados o poder de influenciar nos detentores do poder, a ponto de fazê-los realizar mudanças nas políticas sociais, para que acomodem interesses. Considera-se que barganha, conflitos e acomodação dos grupos de interesse são elementos de mudança de políticas públicas e estratégias pelas quais eles passam a ser ouvidos e a influenciar nas ações do governo. O autor considera que as políticas públicas são muito complexas para serem analisadas de forma simplificada e para que se possa afirmar que uma política social foi criada apenas pelo Estado, ou somente pela colaboração de grupos de interesse, ou de grupos organizados, mas pela soma de todas essas influências (HECLO, 1974). A contribuição de Heclo permeia a teoria de Sabatier e Jenkins-Smith sobre o processo de análise e de mudanças em políticas públicas através de coalizões de defesa de ideias comuns.
O quadro teórico do MCD foi elaborado com base nos seguintes parâmetros fundamentais: analisar políticas públicas de forma sistêmica, integrando suas etapas;
16 Para Sabatier e Jenkins-Smith: o ciclo de política consiste em formulação, implementação e reformulação (1993).
verificar aspectos de ambas as abordagens, de baixo para cima e de cima para baixo; considerar que as informações técnicas e científicas tenham posição central nas hipóteses a serem analisadas sobre mudanças em processos de políticas públicas (WEIBLE, SABATIER e McQUEEN, 2009). Como o MCD assume que as informações técnicas e científicas têm papel importante em modificar as crenças dos participantes, considera-se que pesquisadores, universitários, analistas políticos e consultores, entre outros técnicos especializados, são atores centrais no processo de políticas públicas (SABATIER E WEIBLE, 2007, p. 192).
Os elementos estruturais do MCD definidos na revisão de 1993, elaborada sobre o quadro teórico de 1988 (SABATIER e JENKINS-SMITH, 1993; SABATIER, 1998), apresentam os principais parâmetros considerados no MCD e que permaneceram em todas as revisões posteriores:
(1) Variáveis externas, as quais afetam oportunidades e restrições dos atores do subsistema, e podem ser:
-Parâmetros relativamente estáveis - contribuem na caracterização dos atores sociais e na forma de ação, pois incluem, por exemplo, estrutura social e valores socioculturais e regras constitucionais.
-Eventos dinâmicos - acontecimentos ou situações prováveis de sofrerem mudanças no período de uma década ou mais, como por exemplo, mudanças socioeconômicas e alterações na opinião pública.
(2) Subsistema de Política Pública, que contém as Coalizões de defesa e suas respectivas estratégias de ação; as decisões sobre as políticas; regras institucionais; recursos e compromissos já estabelecidos no interior do subsistema, ou seja, dentro do campo de estudo de determinada política pública.
A estrutura do quadro teórico do MCD foi formulada para dar suporte aos parâmetros fundamentais da teoria. Dessa forma, o Subsistema de Política Pública define a escala de análise que por sua vez é condicionada por Parâmetros Estáveis, tais como: descrição da área de estudo, atributos naturais, valores sociais e culturais e estrutura de regras; e Eventos Externos, ou acontecimentos não diretamente ligados ao subsistema em questão, mas que podem influenciar nas mudanças de políticas públicas (SABATIER E JENKINS-SMITH, 1993). As Coalizões de defesa, que são os agrupamentos de atores sociais unidos por ideias e propostas de política, são elementos centrais no subsistema,
representam o agrupamento de indivíduos em defesa de ideias semelhantes, ligadas por seus valores pessoais.
Desde sua concepção inicial por Sabatier (1988), o MCD traz a proposta de lidar com problemas complexos, que envolvam conflitos entre objetivos de política, disputas técnicas e envolvimento de vários atores de diversos níveis de governo. Após a aplicação da teoria original do MCD em estudos de caso, Sabatier e Jenkins-Smith realizaram uma primeira revisão do quadro teórico, em 1993 (SABATIER e WEIBE, 2007). Os envolvidos trabalhavam com estudos de políticas públicas ambientais, quando desenvolveram e orientaram a aplicação do modelo em diversos estudos de caso, que foram publicados em uma nova obra de Sabatier e Jenkins-Smith, em1999. Depois disso, os estudos de caso baseados no MCD multiplicaram-se, principalmente nos EUA e Europa; porém, sendo pouco explorado em outras regiões, como na América Latina (SABATIER e WEIBE, 2007).
Essa série de aplicações da teoria do MCD gerou questionamentos a respeito de especificidades dos casos que foram estudados por serem distintos da estrutura político- social pluralista norte-americana, na qual nasceu. Por isso, itens estruturais apresentados no Quadro 2.1 - grau de consenso necessário para mudanças substanciais na política e decisões das autoridades governamentais - foram adicionados para atender às questões de estudos de caso em realidades estruturadas em autoritarismos ou corporativismos (SABATIER e WEIBE, 2007). Ao quadro que trata das limitações e recursos das coalizões, foi adicionado o item estrutura de oportunidade das coalizões, que inclui a reflexão sobre como os parâmetros estáveis do sistema afetam o comportamento das coalizões (SABATIER e WEIBE, 2007, p.190).
A seguir, apresentamos o diagrama estrutural do MCD, na versão apresentada em Weible, Sabatier e McQueen (2009, p.123), com base no quadro da revisão da teoria proposta em 2007.
Quadro 2.1 – Diagrama de Fluxos do Modelo de Coalizão de Defesa
Fonte: Weible, Sabatier e McQueen (2009, p.123), baseado no Diagrama de Fluxos da revisão de 2007. Tradução livre da autora.
Por fim, podem-se sistematizar algumas conclusões, a partir de diferentes autores, levando-se em conta que o MCD tem como objetivos a análise de políticas públicas em situações complexas e considerando-se que:
- Buscam-se elementos comuns entre os atores observados em um sistema político, focalizando prioritariamente o sistema de crenças e ideologias que os une em coalizões de defesa por um tema de política; ou seja, existe o compartilhamento de crenças sobre o assunto em questão, como principal elo entre participantes de uma coalizão (SOUZA, 2003; FREY, 2000).
- É dada importância ao aprendizado político: permanente alteração de pensamentos e de comportamentos dos atores políticos, permitindo revisão nos objetivos de uma política proposta; o efeito do acúmulo de conhecimento influencia no redirecionamento das políticas públicas (SABATIER, 1993).
- As políticas são analisadas a partir dos atores da esfera local ou da ação de seus implementadores, partindo-se da análise do tipo de baixo para cima - bottom-up. Retira- se o foco das esferas centrais de poder, e observam-se políticas públicas na escala local de implementação, sendo possível descrever o contexto e a natureza do problema para o qual a política pública foi elaborada, e principalmente analisar as redes de implementação ligadas a ela (SOUZA, 2003; FREY, 2000).
- Os atores têm papel central nos processos de políticas públicas e os objetivos desses indivíduos devem ser constatados empiricamente para se compreender os posicionamentos defendidos. Além disso, jornalistas e pesquisadores do setor acadêmico são grupos importantes dentro do contexto da política e das influências sobre ela, ao contrário da seleção restrita de atores proposta pela maioria das abordagens de análise de políticas públicas baseadas na escolha racional, que sugerem a redução dos grupos de influência entre líderes e algumas poucas instituições com poder de decisão (SABATIER, 1998).
Sabatier (2007) afirma que, para compreender um processo de política, é preciso que se identifiquem os objetivos e a percepção dos atores do subsistema, em diversos níveis de governo; envolvendo questões técnicas e legais, no período de no mínimo uma década de observação do processo, enquanto os atores tentam influenciar sobre as políticas. É necessário dar atenção também ao valor do conhecimento técnico e científico como informações que influenciam na mudança de posicionamento dos atores (SABATIER, 1998).
Sendo assim: "(...) o modelo de coalizão de defesa se propõe a analisar mudanças nas políticas públicas destacando o papel da informação técnica no processo de disputas que envolvem múltiplos atores em distintas esferas e níveis de governo." (CAPELLA e BRASIL, 2015, p.67).
De acordo com Sabatier e Weible (2007), as mudanças nas políticas públicas podem ocorrer por diversos caminhos, entre eles, alguns são enfatizados pelos autores: aprendizado orientado à política pública; choques externos; choques internos; um acontecimento radical. E, por fim, os autores assumem que há limitações no MCD, contudo, o propósito do modelo é mais abrangente que simplesmente identificar os lados competindo num debate político: contribui para explicar mudanças nas crenças e nas políticas ao longo de períodos de tempo de uma década ou mais; além de fornecer um guia teórico para que pesquisadores compreendam a complexidade dos conflitos
políticos. Inicialmente, aponta para se identificar as propriedades do subsistema de política; os parâmetros estáveis e instáveis do sistema de política mais abrangente que o subsistema e identificar os diferentes componentes das crenças e valores centrais (Core Values) da política pública (SABATIER E WEIBLE, 2007).