ADDRESSABLE REGISTERS

O quadro teórico do neoinstitucionalismo enfatiza a importância de instituições - regras formais e informais - que moldam o comportamento dos atores no processo de política pública, o que possibilita a ação dos decisores em um campo de regras, papeis e ideias, socialmente construídas e aceitas, as quais restringem ações em benefício próprio (SOUZA, 2006).

Frey (2000) afirma que a análise de políticas públicas vai além do estudo de leis, planos e programas, de modo que a abordagem deve atingir a inter-relação entre as instituições políticas, o processo político e o conteúdo das políticas, conforme vem sendo desenvolvido pela área de Ciência Política nos Estados Unidos, desde a década de 1950 e na Europa a partir da década de 1970, pelo neoinstitucionalismo.

Para Frey (2000), a aplicação de teorias de análise de políticas públicas tradicionais na realidade brasileira é questionável, pois, em países como o Brasil, a democracia pode ser caracterizada como delegativa12 ou neopatrimonialista, ou seja, marcada pela fragilidade das instituições e pela coexistência de comportamentos político- administrativos alternados entre modernos e tradicionais. Em contextos como esse, o presidencialismo garante a delegação de poder ao presidente e as eleições do legislativo são como carta branca para os representantes agirem como decidirem entre si, ainda que contra a vontade da maioria da população que os elegeu (GRISON, 2011).

O comportamento dos atores, a análise da participação e a força das instituições são temas relevantes para a corrente teórica neoinstitucionalista, pois há interesse em compreender as estruturas e as regras do jogo que influenciam as ações dos indivíduos envolvidos, e que têm o poder de questionar as regras, mobilizar recursos e propor alternativas de acordo com suas tendências morais (VICENTE, 2014). No paradigma neoinstitucionalista, as mudanças nas organizações sociais dependem de alterações no ambiente institucional, as quais refletem interesses econômicos e não econômicos (VICENTE, 2014). As eleições abrem a oportunidade de alterar as pessoas em posições estratégicas de decisão, assim novas opções de políticas públicas podem ser adotadas. Mas, a participação da comunidade na decisão sobre estas políticas por meios mais duradouros que o eleitoral e a capacidade crescente da opinião pública em entender e opinar sobre temas complexos são formas mais desenvolvidas de participação (PARADA, 2006).

12 _{O termo democracia delegativa foi criado na década de 1990, pelo cientista político Guilhermo} O'Donnell, para tratar da complexa transição entre governos democraticamente eleitos após regimes autoritários e a verdadeira prática da democracia. Essa situação muito comum em países da América Latina significa que, para se chegar a uma democracia verdadeira, as instituições precisam ter importância maior no poder político e representar o interesse comum (GRISON, 2011).

A democracia delegativa exercida no Brasil constitui-se de um regime democrático, com eleições democráticas para escolha de representantes, no entanto, segundo Pessoa (2000), delega-se a função de governar, através do sistema de governo presidencialista, em que o presidente pode tomar decisões por conta própria e pode, inclusive, não prestar contas aos outros poderes (GRISON, 2011). Por exemplo, entre 1995 e 1999, o Presidente Fernando Henrique Cardoso havia expedido 3.239 medidas provisórias, enquanto o Congresso Nacional editou apenas 854 leis, apesar de ser a instituição legislativa (GRISON, 2011).

Os quadros teóricos do neoistitucionalismo para análise de políticas buscam compreender: as interações entre as instituições na escala macro da administração pública; as alianças entre atores em nível individual, além do institucional; a complexidade e as situações de mudanças ocorridas nos processos políticos. Considera- se na análise neoinstitucionalista as dimensões simbólicas, ambientais, culturais, cognitivas e valores compartilhados, superando as limitações operacionais e instrumentais abrangidas pela tradição racionalista da análise de políticas públicas (VICENTE, 2014).

A perspectiva institucional traz à luz a relevância de elementos psicológicos, sociais e políticos no estudo dos fenômenos sociais e organizacionais, de forma que confere maior relevância às organizações e aos empreendedores de políticas, considerando-os capazes de promoverem mudanças institucionais. Além disso, abrange o estudo dos processos dessas mudanças e da legitimação das ações da administração pública. Essa abordagem contesta e se contrapõe ao modelo racionalista funcionalista tradicional de análise de políticas, cujo foco de análise é a consistência técnica das políticas. O neoinstitucionalismo destaca o exame dos elementos de redes relacionais e os sistemas culturais que influenciam a estrutura e ação das organizações (VICENTE, 2014).

A dinâmica que envolve a produção de políticas públicas não é linear e depende das mudanças que ocorrem no contexto em que se inserem as ações, caracterizando-se como um processo complexo e que se interconecta com outras políticas. É preciso analisar a distribuição do poder político na sociedade e como isso influencia na tomada de decisão e na implementação das mesmas. A definição de políticas caracteriza-se pela pluralidade na participação aberta e competitiva de grupos sociais em interação, tentando impor seus interesses: "As políticas surgem como resultados de integração conflituosa entre grupos sociais, na qual cada parte desenvolve uma estratégia orientada a dominar os demais." (VICENTE, 2014, p.17).

Enfim, o neoinstitucionalismo coloca a importância das instituições, as quais disponibilizam instrumentos que influenciam no contexto da política, distanciando a produção de políticas da ideia de indivíduos racionais e técnicos que as produzam isoladamente. Indivíduos e organizações atuam no processo de elaboração de políticas públicas, em busca de realização de objetivos comuns, convergindo com a perspectiva de Jenkins-Smith e Paul Sabatier, segundo Vicente (2014).

Os principais modelos teóricos desenvolvidos para o estudo do processo de formulação das políticas públicas por autores da corrente neoinstitucionalista são (SOUZA, 2003; VICENTE, 2014):

- Política da Lata de Lixo (Garbage CanModel) - desenvolvida por Cohen, March e Olsen (1972);13

- Modelo dos Múltiplos Fluxos (Multiple-Stream Model)- desenvolvido por John Kingdon (1984)14, tomando por base o modelo do Ciclo de Políticas Públicas;

- Modelo do Equilíbrio Pontuado (Ponctuated Equilibrium Model) - desenvolvido por Baumgartner e Jones (1993)15_;

- Modelo de Coalizão de Defesa (MCD) (Advocacy Coalition Framework) - desenvolvido inicialmente por Sabatier (1988).

O MCD foi proposto por Paul A. Sabatier e Hank C. Jenkins-Smith, a partir da década de 1980 (SABATIER, 1988; SABATIER e JENKINS-SMITH, 1993), como forma de compreender processos de políticas públicas e de mudanças nas políticas públicas, a partir da interpretação da atuação dos atores sociais envolvidos e das coalizões de política estabelecidas entre eles (DEL VECCHIO, MASSARDIER e MAYAUX, 2014). A seguir o MCD é explorado de forma mais detalhada, para a compreensão do modelo e dos conceitos utilizados nas análises efetuadas nesta pesquisa.