2.2. PASSAGE A UNE ÉQUATION DE BOLTZMANN
2.2.3. Hypothèse du chaos moléculaire
As percepções da administração pública central e central desconcentrada, recolhidas através de entrevistas dirigidas à Autoridade Nacional da Água, I.P. e às Comissões de Coordenação de Desenvolvimento Regional das cinco regiões administrativa, permitem obter uma leitura global e em diferentes perspectivas, sobre o papel dos planos de albufeiras. Efectuaram-se seis entrevistas semi-estruturadas, com organização semelhante entre a dirigida à APA e a direccionada às CCDR, e na ausência de gravador. Por este facto as citações apresentadas correspondem aos apontamentos escritos recolhidos durante as entrevistas.
Entrevista à APA, I.P
As percepções da administração central sobre os POAAP, recolhidas durante a entrevista estão apresentadas no Apêndice IV. Na perspectiva da APA, I.P, os POAAP têm desempenhado um papel importante no planeamento dos recursos hídricos e motivam o interesse dos parceiros locais na construção de um território mais sustentável. Algumas omissões e incongruências nos conteúdos dos POAAP face à realidade existente e face ao desfasamento entre a qualificação do uso do solo decorrente da planta de ordenamento do PDM e o zonamento da planta de síntese do plano de albufeira, têm concorrido para dificultar o escopo dos POAAP. Esta percepção é traduzida por:
É um IGT muito importante, e essa importância é melhor entendida quando assistimos à vontade dos municípios em torno do Alqueva de fazer a revisão do plano, porque entendem que neste momento, o plano não lhes permite desenvolver, aquilo que eles entendem que podem desenvolver sem pôr em causa os recursos hídricos. O plano reflecte as especificidades de um determinado território e constitui um elemento que permite envolver todos os interessados naquele território e ponderar os interesses económicos, naturais e sociais. Mas… nos planos existem erros materiais que inviabilizam e dificultam o uso daquele território
É reconhecida a necessidade de articulação concertada entre as opções do plano sectorial e a sua tradução espacial, bem como a incorporação das orientações produzidas nos planos de gestão de região hidrográfica. Refere-se que,
o regime de protecção quando confrontado com as pretensões dos municípios não havia concordância (…) Terá que haver maior articulação com os municípios Outra questão sensível para os novos programas é que terá que haver uma articulação muito estreita com os dados que estão nos PGRH. Muitas vezes o problema de qualidade da água não tem haver com as ocupações e usos da zona envolvente à albufeira, mas com os problemas que vêm da bacia hidrográfica. Também aqui terá que haver uma articulação mais directa.
Sublinham a importância das medidas dedicadas ao uso do solo na zona envolvente ao plano de água, no sentido destas
(…) traduzirem acções interditas, condicionadas ou permitidas, para preservar e garantir a protecção dos recursos naturais, em particular os recursos hídricos (…) e definirem usos e ocupações e comportamentos que garantam aquela protecção
Referem ainda que os potenciais conflitos com os municípios associados à definição desses comportamentos estão relacionados com,
pretensões de ocupação de território, o uso turístico em torno das massas de água, existe uma pressão quase urbanística sobre os recursos hídricos
No âmbito da elaboração dos planos de albufeiras, a informação transmitida foi essencialmente no contexto do enquadramento legislativo. Apesar da APA ser a entidade que coordena e lidera o processo, a elaboração dos planos é feita por empresas de consultoria e a APA faz o
acompanhamento do trabalho realizado no âmbito das comissões de acompanhamento. Neste momento, e pelo facto da EDP ser a entidade exploradora de um conjunto de barragens, foi celebrado um protocolo entre esta e a APA para elaboração e revisão por adaptação de cerca de 30 planos de albufeiras. Acrescentando-se que,
A EDP é entidade exploradora, e acaba por contratar a empresa consultora para desenvolver e custear o plano e agiliza o processo
A referência à metodologia e critérios usados na definição das regras dos planos é realizada de acordo com,
A definição das normas tem por base as características ambientais, sensibilidade ecológica, zonas de perigo e risco, erosão, inundação, e após ponderação restringe ou interdita tudo o que vá alterar o ecossistema, ou seja, a situação de referência. É muito objetivo, causa-efeito. Não há propriamente uma metodologia, mas há uma ponderação de custo benefício, e somos sensíveis ao desenvolvimento do território
A interlocução com os municípios na etapa de elaboração não é relevante, embora,
existem municípios em que ainda não há sensibilidade para a protecção do recurso, mas outros demonstram algum entendimento e respeito pelas nossas opções e tentam dar contributos construtivos. Há já alguma aproximação dos municípios
E existe reacção diferenciada dos municípios às regras dedicadas às margens em relação às do plano de água, isto é
elas são em geral associadas às pretensões para ocupação das margens. Mas há agora muitas pretensões também para o plano de água das novas albufeiras e que ainda nem sequer tem plano, por exemplo aldeias flutuantes…, o que levanta muitas preocupações
As fases de implementação e monitorização são ainda pouco exploradas e não despertam a atenção da APA, sendo as acções de fiscalização, que motivam o acompanhamento por parte desta, através das ARH. As desconformidades habitualmente detectadas relacionam-se com construções ilícitas na zona envolvente à albufeira.
Para a APA, a passagem dos planos de albufeiras a programas especiais é encarada com optimismo traduzindo uma oportunidade para a produção de planos mais dirigidos e sustentáveis.
Parece que vamos mudar para melhor. Agora os particulares têm que ir a vários planos depois passam a ir ao Regulamento de Gestão e PDM. Os programas especiais não fazendo classificação de solo, restringindo-se às suas competências em termos de regime de protecção, parece-me que se tornará mais eficaz.
No entanto, a integração das questões sobre as alterações climáticas nos novos programas parece estar a ser ponderada.
A questão não foi equacionada. É um problema que se coloca em termos de gestão e de partilha de informação e da existência de sistemas integrados, e de mais articulação.
O modelo proposto para os novos programas será o que foi adoptado para os Programas de Ordenamento da Orla Costeira.
Não há ainda o modelo de Programa, mas em princípio iremos tentar usar o modelo do POOC.
Entrevistas às Comissões de Coordenação de Desenvolvimento Regional
As opiniões das CCDR sobre a relevância dos planos de albufeiras estão sistematizadas no Apêndice IV e apresentam algumas reservas. Apesar de reconhecerem a albufeira como um recurso natural diferenciador dos territórios e que pelo seu valor são abrangidas por planos com estatuto especial, consideram que estes planos estão desatualizados e não acompanham as modificações territoriais. Estas percepções são traduzidas por,
(…) terá que haver compatibilização entre aquilo que são as opções na elaboração destes planos e os interesses municipais. Alguns POA estão obsoletos, não há uma adequação às realidades actuais (…). Estes planos são PEOT nessa qualidade tiverem o seu papel até um determinado tempo, hoje em dia devem passar a programas no sentido de serem instrumentos de acção concretos para a APA defender o recurso água (…).Os POAAP são mais determinantes em vez de inspiradores. Não foram planos especialmente partilhados. Eles são disciplinadores, mais do que propriamente inspiradores. É um plano com regras muito rígidas, pouco dinâmico, muito difícil de alterar. O facto de ser planos especiais acaba por ser um factor negativo na dinâmica da sua compatibilização com a realidade
Estas leituras também condicionam o processo de incorporação das regras ou das orientações dos planos de albufeiras nos regulamentos de PDM. Adicionalmente a falta de conformação procedimental entre os planos especiais, e os PROT e entre os PDM e os planos especiais contribui para um maior afastamento entre os planos, ou seja,
Até hoje o plano especial foi muito visto como um plano de outros, não foi visto como um plano dos municípios. Devido às características dos POAP, a relação da gestão territorial no concreto das autarquias quando se deparam com este tipo de normativo não é fácil e não acolhem o plano. Consideram que como é um plano especial não lhes diz “respeito”.
A percepção sobre a importância atribuída às regras sobre a zona envolvente da albufeira é desenvolvida sob a perspectiva da falta de flexibilidade das regras o que inviabiliza a adequação a situações reais e sob o aproveitamento turístico que o plano de água potencia, tal como é referido,
As medidas sobre o uso das margens são muito restritivas e desadequadas da realidade. A importância é posta na perspectiva do desenvolvimento turístico, do usufruto da mancha de água
O envolvimento das CCDR na elaboração do plano é principalmente realizado em sede da comissão de acompanhamento (prevista por lei), sendo a sua participação singela, e os contributos a
ocorrerem fundamentalmente no âmbito da REN. A forma e intensidade de participação dos municípios é variada, os contributos são concentrados na definição dos perímetros urbanos, qualificação do solo (solo urbano, solo rústico), edificações, desenvolvimento turístico e estas motivações também condicionam a sua reacção às regras do uso do solo face às do plano de água. Os testemunho seguintes ilustram estas questões,
Apesar de haver um acolhimento forte das nossas propostas, ainda há espaço para melhorar, devíamos trabalhar mais em conjunto. Estes são planos muito importantes para o ordenamento do território e é importante que haja maior envolvimento das CCDR. Normalmente é relativa à edificabilidade e actividades turísticas. Mas para os municípios ainda há um caminho a percorrer no que respeita ao conteúdo dos planos especiais. A colaboração dos municípios para as margens tinha a ver com os usos lúdicos recreativos do plano de água, com infraestruturas de apoio a esses usos e de desenvolvimento da actividade turística. Eles reagem muito mais às normas das margens. Mas já está de alguma forma interiorizado que as margens são para proteger. Os conflitos (…) poderiam ser resolvidos através da figura de gestão partilhada e da maior participação dos municípios na elaboração dos planos especiais.
O envolvimento das CCDR na implementação do plano de albufeira é muito reduzido ou mesmo inexistente. Este processo,
É controlado pela ARH. A responsabilidade é de quem tutela o plano. Não há implementação.
Apesar do reduzido envolvido das CCDR na implementação dos planos é possível identificar pontos de conflitos com os municípios, os quais surgem por vários motivos,
Os conflitos surgem em conciliar o interesse do recurso albufeira, que é supra municipal, com as pretensões que os municípios tem e que não são compatíveis com a protecção do recurso. Desadequação, muitas vezes, do que os planos preveem para determinados usos e actividades à realidade.
A intervenção das CCDR no processo monitorização e fiscalização dos planos de albufeiras é parca remetendo para a entidade inspectiva (IGAMAOT) essa acção, excepto quando se trata de áreas REN. As desconformidades detectadas estão associadas a edificações e acessos e dão origem a processos contraordenacionais. Os testemunhos recolhidos mostram esta interpretação referindo que,
Não temos o hábito de monitorizar, não temos indicadores, não conseguimos avaliar e não conseguimos corrigir os erros e recolher elementos para os planos seguintes. O órgão inspectivo é a IGAMAOT. A fiscalização relativa ao território é meramente reactiva. A monitorização e fiscalização são garantidos pela APA. Na fiscalização somos envolvidos sempre que exista REN.
As CCDR consideram que a futura configuração jurídica dos planos de albufeiras trará uma nova perspectiva a este tipo de planos e que deverá ser a ocasião para recolocar os planos na sua função. Esta percepção é traduzida nos seguintes testemunhos,
Esta é a oportunidade para reconduzir este tipo de instrumento à sua função, em articulação com o ordenamento municipal. Talvez seja a possibilidade de introduzir a gestão partilhada. O potencial
constrangimento está no facto das câmaras municipais não terem recursos que possam reconhecer os valores especiais em causa. A articulação entre camaras municipais e as ARH terá que ser maior. Há uma maior apetência dos municípios para a exploração sustentada dos recursos hídricos. Os municípios que irão abordar os programas especiais são claramente diferentes daqueles que abordaram os planos anteriores