Historique et composition – T2

EXTRAFISCAIS

No tópico anterior foi analisado o papel da seletividade e da progressividade como instrumentos para o implemento de uma tributação justa, voltada para a concretização da igualdade material por meio do princípio da capacidade contributiva.

Entretanto, a capacidade contributiva enquanto critério de obtenção de justiça fiscal pode ser afastada na situação em que a legislação tributária seja editada com função precipuamente extrafiscal, ou seja, na hipótese em que a instituição de determinado tributo não ter por finalidade prover a arrecadação de fundos para a consecução das atividades estatais, mas sim estimular ou desestimular determinadas condutas. A este respeito, Baleeiro (1998, p. 189) aduz que:

[...] quando os impostos são empregados como instrumento de intervenção ou regulação pública, a função fiscal propriamente dita, ou „puramente fiscal‟, é sobrepujada pelas funções „extrafiscais‟. A sua técnica é então, adaptada ao desenvolvimento de determinada política ou diretriz.

Vale dizer, acaso a instituição do imposto tenha sido realizada com a função principal de arrecadar receitas, o respeito à capacidade contributiva como critério de

respeito à justiça fiscal e isonomia se apresenta como cogente. No entanto, quando a finalidade precípua seja outra, que não a arrecadação de valores, a capacidade contributiva pode vir a ser afastada enquanto critério de discrímen, de sorte a privilegiar outros valores constitucionalmente consagrados.

Antes de explicitar o entendimento doutrinário a respeito desta relativização da capacidade contributiva, entretanto, é importante tecer breves considerações a respeito da dicotomia realizada entre impostos fiscais e extrafiscais.

A função fiscal da tributação resta evidenciada pelo fato deste ser o instrumento primordial para arrecadação de receitas para a consecução das finalidades Estatais. Entretanto, de maneira moderna os Estados passaram a possuir responsabilidades outras, como a obrigação de atuar positivamente para a promoção de direitos fundamentais. “É justamente a partir do reconhecimento de funções diversas daquela tradicionalmente exercida pela tributação que se pode falar, em um primeiro momento, em Extrafiscalidade” (BOMFIM, 2015, p. 08).

No que se refere ao tema ora discutido, concernentes ao aparente conflito entre capacidade contributiva e a edição de normas tributarias extrafiscais, Bomfim (2015, p. 193) manifesta entendimento pelo qual a capacidade econômica do contribuinte funciona bem como critério de aplicação da igualdade, especialmente nas normas editadas com objetivo de amealhar receitas por meio da repartição equânime da carga tributária.

Entretanto, ressalta com firmeza que a capacidade econômica não é o único critério de aplicação do princípio da igualdade e defende que ela deve ser “[...] afastada como parâmetro de mensuração dos impostos que estejam voltados à função extrafiscal” (BOMFIM, 2015, p. 195).

A este respeito, Buffon e Matos (2015) assinalam que quando o tributo é instituído com a função precipuamente extrafiscal é possível que o mesmo se afaste do princípio da capacidade contributiva. No entanto, alertam:

Apesar de o princípio da capacidade contributiva ser o cerne de um sistema tributário justo, há hipóteses em que ele pode ser limitado (Extrafiscalidade), desde que seja constitucionalmente posto o objetivo para que tal fato ocorra (BUFFON; MATOS, 2015, p. 196).

Como observado, o estabelecimento de tratamento diferenciado pode ser legitimamente previstos por finalidades fiscais – situação em que o respeito à

capacidade contributiva faz-se indispensável – ou extrafiscais, situação em que a fixação de carga tributária diferenciada é realizada com o intuito de salvaguardar outros interesses além do meramente arrecadatório, desde que também esteja em consonância com a Constituição Federal.

Neste raciocínio, é possível constatar, ainda, a supremacia da constituição, na medida em que o afastamento da capacidade contributiva enquanto fundamento para promover a desequiparação entre os indivíduos apenas está autorizada na hipótese de a exação almejar privilegiar valores também consagrados na CF.

Ao versar a respeito do tema, Vasques (2008, p. 93-94) apresente interessante contribuição no sentido de que a tributação extrafiscal se dá por meio da adoção de critérios alheios ao sistema tributário, no que nomeou de “extra-sistemáticos” e que a estes deve ser reconhecida força inferior.

Assim, defende que para a manutenção da justiça do ordenamento deve ser promovido o controle dos tributos extrafiscais por meio da apuração da proporcionalidade de tal medida, a fim de aferir se a ofensa à igualdade é necessária, adequada e proporcional aos benefícios proporcionados, concluindo que deve ser reconhecida uma força superior aos critérios “intra-sistemáticos” da capacidade contributiva e da equivalência, tida como critério de igualdade nos tributos cuja materialidade está relacionada a uma prestação estatal específica voltada ao contribuinte, como trabalhado no tópico 3.3.

Ao reconhecer a prevalência dos critérios internos do sistema tributário, Vasques (2008, p. 86-87) parafraseia Klaus Tipke e defende o entendimento pelo qual a derrogação da igualdade tributária apenas pode ocorrer acaso o interesse extrafiscal seja tão intenso que o “[...] ganho de bem-estar trazido pelo sacrifício da igualdade tributária seja maior do que o bem-estar que resultaria da sua preservação”.

Ou seja, o afastamento da capacidade contributiva apenas poderia ser legitimado pela concretização de outros princípios igualmente resguardados pela Constituição, hipótese em que a exação tributária poderia ser instituída de maneira a afastar-se dos primados da capacidade contributiva para, ao assumir caráter extrafiscal, estimular ou desestimular determinadas condutas.

A respeito do tema, vale ressaltar que a Constituição previu de maneira específica a utilização da progressividade extrafiscal em algumas hipóteses, como, no caso do IPTU e ITR, no sentido fomentar o cumprimento da função social da propriedade imobiliária. Este tema será objeto do próximo capítulo.

4 CRÍTICAS ÀS PREVISÕES CONSTITUCIONAIS RELATIVAS À