Vers la Halde : la confirmation du cadrage juridique de la lutte contre les discriminations contre les discriminations

La création de la Halde s’inscrit dans une dynamique d’ « universalisation » du problème public des discriminations comme mise en conformité aux injonctions du modèle politique républicain (1). La future haute autorité va être alors configurée comme une agence

d’ « accès au droit » ouverte à toutes les potentielles victimes de discrimination, et dont

l’objectif sera de rendre la menace juridique crédible (2).

1) Universalisation, juridicisation et républicanisation de la lutte contre les

discriminations

Une disposition importante de la directive 2000/43 – non retranscrite dans la loi du 11 novembre 2001 - est l’obligation faite aux pays membres de créer un « organisme de

promotion de l’égalité de traitement », qui aurait pour mission « d’apporter aux victimes d’une discrimination une aide indépendante pour engager une procédure pour discrimination,

de conduire de études indépendantes concernant les discriminations, de publier des rapports

indépendants et d’émettre des recommandations sur toutes les questions liées à ces

discriminations ». La directive « scripte » donc cet organisme comme responsable important – si ce n’est forcément principal ou unique – de la mise en œuvre des politiques d’égalité de traitement. Elle force également la remise à l’agendad’un organisme indépendant.

170 À la suite des élections présidentielles de 2002, le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin hérite du problème. La stratégie discursive gouvernementale concernant la création

d’une autorité indépendante se fonde sur l’inclusion dans un récit de politique publique appuyé sur le mythe républicain. Le président Chirac était en effet dans l’obligation d’apporter un discours permettant à la fois d’expliquer le vote du 21 avril avec le passage au

second tour des présidentielles du candidat du Front National Jean-Marie Le Pen, de le

condamner, et d’ouvrir une perspective de dépassement des tensions ethnico-raciales qu’il avait souligné. La stratégie adoptée est celle de l’affirmation d’un discours de refondation du pacte républicain qui s’appuierait sur trois piliers complémentaires : la reprise en charge par

les pouvoirs publics de la mission d’intégration (dans le cadre des politiques d’immigration),

la réaffirmation des grandes valeurs de la République (avec notamment la loi sur la laïcité à

l’école) et la réactivation du principe d’égalité. La lutte contre les discriminations est conçue

comme « un des éléments d’un dispositif d’ensemble » et prend sa place dans une rhétorique de la réciprocité entre droits et devoirs : d’un côté, la République chercherait à réaffirmer ses traits constitutifs dont fait partie l’unité culturelle à un certain degré, de l’autre elle assurerait aux populations qui pourraient se sentir visées la pleine intégralité de leurs droits :

« Qu’est-ce que d’intégrer un étranger si ce n’est la possibilité de ne pas le discriminer dès lors qu’il adhère aux valeurs de la République ? » [entretien avec un membre de la mission de préfiguration de la Halde]

A contrario, il est reproché au gouvernement de Lionel Jospin d’avoir considéré la nécessité de lutter contre les discriminations en oubliant l’impératif d’intégration des populations issues de l’immigration :

« Le reproche que je ferais aux années [Aubry], c’est que la question de l’intégration a été totalement évacuée. Pour moi la grande différence entre l’intégration et la lutte contre les discriminations, c’est que l’intégration on demande un effort à la personne,

alors que la lutte contre la discrimination on demande un effort à la société. C’est

donc deux approches philosophiques très différentes. [La politique de Martine Aubry] ne marchait que sur une jambe. » [entretien avec un ancien membre du cabinet du Premier ministre Raffarin entre 2002 et 2005]

La lutte contre les discriminations, au lieu d’être considérée comme élément centrifuge

éloignant la France du modèle républicain qui la fonde mythiquement, en devient alors un élément constitutif. Elle devient la réponse au communautarisme, ennemi juré de la

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République réinterprété comme une réaction à la mise à l’écart dont est victime une partie de la population. Cette préoccupation va notamment s’exprimer dans le discours prononcé par

Jacques Chirac à Troyes le 14 octobre 2002. C’est au cours de cette allocution qu’il annonce

pour la première fois de façon officielle la création de la future Halde :

« Le refus des communautarismes ne se conçoit pas sans une lutte contre les discriminations. Au-delà même de celles dont peuvent être victimes les personnes

d’origine étrangère, je souhaite qu’une autorité indépendante soit créée pour lutter contre toutes les formes de discriminations qu’elles proviennent du racisme, de l’intolérance religieuse, du sexisme ou de l’homophobie »¹.

Si le rôle de l’obligation juridique de la transposition des directives européennes est incontestable, on ne peut donc pour autant réduire la reformulation d’une politique de lutte

contre les discriminations à un processus mécanique de retranscription. Celle-ci prend en effet

son sens dans l’usage qu’il est fait des directives dans un contexte politique marqué par le séisme du 21 avril. S’appuyant sur la représentation d’un trauma national dû au passage de

l’extrême-droite au second tour des présidentielles, le gouvernement met en place une politique de lutte contre les discriminations inscrite dans un discours de « refondation du pacte républicain » comme moyen de réaffirmer la cohésion nationale. Le Président Chirac capitalise ainsi sur « l’élan républicain » du second tour des présidentielles pour se réapproprier ce qui pourrait apparaitre sinon comme une contrainte politique exogène.

Universalisation et juridicisation de la lutte contre les discriminations

C’est à ce moment qu’apparaît également le processus d’« universalisation » de la lutte contre les discriminations, « au-delà même de celles dont peuvent être victimes les personnes étrangères ». Cet élargissement dans la construction du problème de la lutte contre les discriminations hors du cadre de la discrimination ethnique est concordant avec le présupposé républicain de non-reconnaissance des groupes dans l’espace public. Il est porté

par des haut-fonctionnaires relevant des cabinets de l’Elysée, de Matignon, du Ministère du Travail et du HCI, et ayant tous pour points communs de revendiquer fortement leur

attachement au modèle républicain. Il faut souligner le rôle important joué par ce qu’un de nos enquêtés, à l’époque au cabinet du ministère des affaires sociales, a appelé le « carré magique » de quatre conseillers : Richard Senghor au cabinet de Matignon, Frédéric

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172 Salat-Baroux à l’Elysée, Jean Gaeremynk directeur de la DPM (rattaché aux affaires sociales),

et Benoit Normand aux Affaires Sociales (auxquels on peut ajouter Blandine Kriegel, philosophe proche de Chirac et présidente du HCI).

Ce qui leur importe, ce n’est pas tant que les Français d’origine maghrébine ou africaine soient discriminés, mais qu’il y ait des individus qui vivent un déni de droit en

raison d’une assignation à une identité qui ne devrait pas être perçue dans l’espace public. Pour eux, selon les mots d’un ancien adjoint du Médiateur de la République, se concentrer uniquement sur les discriminations ethniques, c’est « faire de la discrimination dans la discrimination ». Ici apparaît un déplacement assez net de la dénonciation d’un état de fait

statistiquement objectivable – les inégalités dont sont victimes certaines populations toutes choses égales par ailleurs – à une violation juridique qui se définit comme une décision motivée par la prise en compte de critères illégitimes. Cette universalisation entre parfaitement en résonance avec ce que Daniel Sabbagh appelle « l’exigence d’abstraction universalisante » qui caractérise le discours juridique¹ : « [le discours juridique] se caractérise

par une exigence d’abstraction universalisante qui est la nécessaire contrepartie de sa

prétention à la normativité. C’est parce que sa portée est générale par définition que le droit

est voué à réduire l’hétérogénéité de l’expérience sociale au niveau même de la formulation

des règles appelées à être uniformément applicables ». Cette construction d’une chaîne d’équivalence entre les différents types de discriminations fonctionne sur un mode

analogique, selon l’argument que si les logiques socio-historiques des discriminations diffèrent entre elles, les logiques juridiques sont par contre strictement identiques. La création de ces équivalences juridiques entraîne alors de fait une dé-hiérarchisation des critères, ceux-ci étant mis à égalité devant la loi :

« Ce qu’on sanctionne, ce sont des discriminations individuelles. Et on ne se lance pas

sur des grands débats sur les communautés, quelles communautés, etc. À ce moment là

on n’en finit plus. » [entretien avec un haut-fonctionnaire du ministère des affaires sociales entre 2002 et 2005]

Cette logique est en contradiction totale avec celle qui était défendue quelques années plus tôt au moment du GELD :

« On pensait que les discriminations ethniques et raciales étaient plus compliquées à admettre dans le paysage français, et que du coup la mise en relation et en

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concurrence avec d’autres motifs lui serait préjudiciable. » [entretien avec un chercheur en sciences sociales, ancien membre du GELD et engagé publiquement dans la lutte contre les discrimination]

Avant même le début de la mission de préfiguration du futur organisme de lutte contre les discriminations, un certain nombre de cadrages sont donc réalisés en amont, contribuant à

réduire par la suite l’espace des possibles. Les entretiens avec les membres des cabinets de l’époque confirment la peur de voir la lutte contre les discriminations aboutir de facto à la reconnaissance publique des groupes discriminés. Cibler un seul type de discrimination,

c’était pour les promoteurs du projet ouvrir la voie à une construction politique des victimes de discrimination ethnique comme acteurs constitués dans l’arène publique. C’était aussi, selon les mots d’un haut fonctionnaire, aboutir à une « segmentation des discriminations, avec un certain communautarisme ». L’unification était alors facilitée par l’existence d’un droit relativement commun, permettant donc de s’appuyer sur les mêmes corpus législatifs pour

rassembler la lutte contre les discriminations à l’intérieur d’une unique catégorie.

Cette crainte est renforcée par la répulsion d’un modèle multiculturel anglo–saxon fantasmé. Le caractère étoffé du droit français anti-discrimination constitue alors pour les acteurs une ressource argumentative. En arguant du caractère complet de ce droit, ils peuvent

désamorcer les critiques concernant le manque d’intérêt de la classe politique française pour

les phénomènes de discrimination. La future Halde permettra alors de rester dans le même

registre rhétorique en faisant peser l’argumentaire sur l’ineffectivité du droit qui tient plus à

des raisons institutionnelles que politiques : déficit de connaissance des acteurs juridiques par rapport au droit anti-discrimination, difficile accès aux tribunaux et faible propension des

victimes à porter plainte avec l’intériorisation des chances réduites de voir le tort reconnu. L’universalisation de la lutte contre les discriminations entre donc en résonance avec

la déclinaison du droit anti-discrimination sur les différents critères prohibés. Elle vient

renforcer une certaine juridicisation dans le sens où l’on considère que les qualifications juridiques des discriminations sont les meilleurs points d’appui à l’action publique, qu’elle soit de nature strictement judiciaire (et l’on peut dans ce cas-là parler de judiciarisation) ou non. Elle entre par contre en opposition avec une vision défendue par certains acteurs, notamment dans le milieu syndical (mais également plus tard au sein de la Halde), qui considèrent que la discrimination ne doit pas être uniquement abordée sous un angle juridique, mais également à travers des catégories de pensée non-traduisibles directement dans le droit. Dans cette optique, les processus discriminatoires ne peuvent pas toujours être

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qualifiés juridiquement, mais nécessitent aussi pour être appréhendés d’adopter un regard

sociologique, plus attentif aux dimensions cumulatives et systémiques du phénomène. Outre la prise en compte de ce caractère plus diffus du fait discriminatoire, certains acteurs syndicaux plaident également, a contrario de la seule lecture juridique, pour une action « compréhensive » passant par la sensibilisation et le dialogue afin de permettre d’éliminer de

façon consensuelle ce qui constituerait les ressorts de la discrimination :

« La CFDT a essayé de porter la voix de la prévention, mais ça a été un échec, parce que on est dans une société qui se judiciarise [parce que] c’est plus simple. » [entretien avec une ancienne secrétaire nationale de la CFDT]

L’universalisation de la lutte contre les discriminations soulève néanmoins une

contradiction du discours présidentiel : si on prend en compte de façon égale tous les critères susceptibles de provoquer un traitement inégal illégitime, il n’y a plus aucun lien logique avec les problématiques d’intégration. Les dispositifs d’intégration des populations immigrées ne peuvent s’appliquer aux personnes discriminées en raison de leur sexe, de leur appartenance

syndicale, de leur handicap, etc. : la lutte contre toutes les formes de discriminations et

l’objectif d’intégration des populations immigrées redeviennent deux choses distinctes.

2) La Halde comme réponse au déficit d’effectivité du droit de la non -discrimination

Suite à ce cadrage politique de la discrimination opéré par les acteurs politiques à la

tête de l’État, le relais va être passé à une mission de préfiguration dirigée par Bernard Stasi dont l’objectif sera de mettre en forme juridiquement les grandes orientations énoncées par le Président Chirac. Le choix de Stasi – homme politique centriste, alors Médiateur de la

République et président de la commission en charge d’un rapport sur la laïcité – s’explique

par la volonté de trouver une personnalité consensuelle, respectée dans l’arène politique et

dont les propositions ne pourront être accusées de déroger aux grandes principes de la République¹. Il est assisté dans sa mission par des juristes et/ou des membres du GELD², qui

1Il faut également souligner que l’origine immigrée de Stasi – naturalisé à dix-huit ans – et son engagement de longue date contre la xénophobie, ont pu également jouer dans les représentations de Chirac et son équipe, à la

recherche d’une personne « qualifiée » sur les problématiques de la discrimination.

2

Dont Sophie Latraverse, avocate québecoise et co-auteur avec Marie-Thérèse Lanquetin de la note sur le recours au droit pour les victimes de discrimination. Elle deviendra par la suite directrice adjointe de la direction aux affaires juridiques de la Halde.

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jouent un rôle central dans l’infusion de leur expertise juridique acquise au sein de cet organisme.

Le rapport Stasi comme cadrage juridique

Pour comprendre le rapport Stasi¹ et resituer les spécificités de sa forme et de ses

recommandations, nous allons prendre comme point d’appui comparatif le rapport Belorgey évoqué précédemment. Nous avons vu que Belorgey, avant de présenter des mesures

opérationnelles de politique publique, menait une réflexion d’ordre plus général sur la nature

des discriminations et les instruments efficaces pour les appréhender et les combattre. C’est une voie dans laquelle ne s’engage pas du tout Stasi. Il le rappelle dès l’introduction en

écartant d’emblée toute réflexion sur la définition des discriminations, réduite à celle proposée

par les textes de loi :

« La deuxième difficulté à laquelle nous nous sommes heurtés est liée aux débats et aux interprétations auxquels donne lieu la notion de discrimination, alors même que le législateur en a déjà défini le contenu et la portée »².

Le rapport opère donc, de façon assumée, un cadrage strictement juridique de la lutte contre les discriminations qui a deux conséquences distinctes : il est à la fois une restriction de

l’angle d’appréhension du problème, et donc de la panoplie des moyens permettant de le

combattre, et en même temps une solidification du concept qui favorise son observation empirique. Cette restriction dans la définition permet alors de faciliter la coordination des différents acteurs engagés en affinant le point focal qui les réunit, tout en excluant de fait tous ceux qui n’ont pas accès à la définition juridique du problème, soit qu’ils n’aient pas les compétences pour l’aborder (ce qui est le cas d’un nombre important d’associations de lutte contre les différentes formes d’intolérance mais non formées juridiquement), soit que leur propre définition des discriminations est incompatible avec celle donnée par la loi.

L’autre différence importante avec le rapport Belorgey est l’absence de référence et de réflexion sur les politiques d’intégration. Même si le projet de haute autorité est né du cadre

du Comité Interministériel à l’Intégration et que Raffarin resitue la mission dans la lettre adressée à Stasi, le rapport ne se consacre de fait qu’aux formes que prendra la nouvelle autorité. En effet, l’universalisation de la lutte contre les discriminations est logiquement

1

Bernard Stasi, Vers la haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité : rapport au Premier ministre, Paris, La Découverte, 2004.

2

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incompatible avec son ancrage dans les politiques d’intégration. Le rapport Stasi prend acte

de cette aporie : il traite uniquement des problèmes juridiques attachés à la définition légale des discriminations – et ce pour tous les critères concernés – sans faire mention d’objectifs politiques d’intégration. La Halde est alors de fait exclue de la catégorie des politiques

publiques, pour se situer du coté de la stricte application des lois :

« La Halde ce n’est pasune politique publique. Le droit ce n’est pas de la politique. Il n’y a pas d’orientation juridique, dans le sens où la décision politique est orientée, et connotée … en termes d’idéologie. L’idéologie qui gouverne le droit, c’est celle qui précède l’adoption de la loi. » [entretien avec une juriste de la Halde ayant participé au GELD]

Le rapport sert la vision d’une autorité qui ne tire sa légitimité que de l’ordre juridique,

même si elle est en soi une structure administrative et non judiciaire. Le terme de « pouvoirs préjuridictionnels » vient donc préciser la qualification de la Halde : ne pouvant se substituer à la Justice pour des raisons fondamentales de séparation des pouvoirs exécutifs, législatifs et judiciaires, elle vient se positionner en amont de la chaîne du procès pour renforcer le pouvoir

de la loi. Dans ce rapport se crée donc la représentation d’une autorité comme structure de mise en œuvre (enforcement) de la loi. Stasi conçoit la haute autorité comme une aide apportée au plaignant pour constituer son dossier et rassembler des preuves : l’accent est mis

sur une conception de la lutte contre les discriminations comme problème d’accès à la

preuve, ce qui était d’ailleurs indiqué déjà en introduction du rapport : « ces réflexions [du rapport Belorgey] n’ont pas abouti en raison de la sous-estimation des difficultés rencontrées

par les victimes pour établir la preuve des manquements dont elles sont l’objet». L’évolution

de la problématisation est construite de façon claire et linéaire : ce qui distingue la période du

rapport Belorgey de celle du rapport Stasi, c’est une prise de conscience des difficultés de l’accès à la preuve dans les cas de discrimination.

Contrairement au rapport Belorgey, le rapport Stasi aura une postérité importante dans la mesure où la plus grande partie des dispositions prévues sera retranscrite dans la loi. Pour

faire accepter ses propositions, Stasi s’est appuyé sur un mode de consultation étendu. Plus d’une centaine d’auditions ont été réalisées par les membres de la commission avec des

ministres, des membres d’administrations, d’associations, du monde de l’entreprise, des hommes et femmes politiques de tout bord, des présidents d’autres AAI et d’organismes

177 « représentants des religions » et des syndicalistes¹. Cet inventaire à la Prévert souligne le grand éclectisme des consultations qui ont servi à construire la légitimité des propositions du rapport Stasi, et qui vont ensuite être systématiquement présentées comme fruit d’une

délibération démocratique et consensuelle :

« On a fait tout une série d’auditions des parlementaires, des politiques, des représentants d’associations diverses et variées allant de SOS Racisme jusqu’au –

puisqu’on a vraiment tout fait –associations représentant les personnes fortes, les