Gestion des risques

Para financiar seus gastos, governos de diferentes formas constituídas utilizam-se da arrecadação compulsória para financiar suas despesas, o que se configura como a tributação de um país. A definição e as normas do modo em que tal tributação ocorrerá, denomina-se como o regime de tributação de um país, ou seja, seu sistema tributário legal. O sistema tributário tem como papel arrecadar recursos para financiar os gastos do governo. O direcionamento desses recursos é discutido fora do âmbito do sistema tributário, através de orçamentos discutidos pelos representantes legais de uma nação. (BRASIL, p. 5, 2019).

Decorrido o processo de arrecadação pecuniária de uma nação, estabelecida dentro de preceitos e limites constitucionais, a nação, – definida como uma unidade territorial limitada por fronteiras e constituída de soberania nacional, – através de seus representantes legais, executa seus orçamentos tendo como objetivo atender as demandas sociais estabelecidas em seu contrato social.

No Brasil, o processo de discussão orçamentária ocorre no âmbito legislativo, através do Congresso Nacional, que avalia e pode ajustar a proposta encaminhada pelo poder executivo. Cabe aos congressistas, – representantes legais e legítimos da população brasileira, – estimar as receitas e fixar as despesas oriundas das arrecadações tributárias, estabelecendo o Orçamento da União. Através do dispositivo da Lei Orçamentária Anual (LOA) os deputados e senadores podem referendar as propostas encaminhadas pelo executivo federal em consonância com as Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Plano Plurianual (PPA)21.

A Constituição Federal (CF) de 1988, em seu artigo 165 contém no caput o estabelecimento das diretrizes para a elaboração de tais orçamentos, estipula as metas, prioridades da administração federal, estabelecendo a PPA, LDO e por fim a LOA. No parágrafo 5º, estipula três agrupamentos de gastos referentes a execução orçamentária da União:

§ 5º A lei orçamentária compreenderá:

I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

21 _{Informações obtidas do site da Câmara dos Deputados. << https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-}

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. (CF, 1988, art. 165, os grifos são nossos)

Dentre os recursos assegurados para a seguridade social, como pode ser visto no trecho retirado de nossa carta magna, em seu inciso terceiro, do artigo 165 da CF, estabelece constitucionalmente os recursos destinados à seguridade social, que engloba três principais setores: i) Previdência Social; ii) Saúde e ; iii) Assistência Social. Em seu atual regime de repartição, a seguridade social (que além das aposentadorias, engloba outros benefícios, como o seguro-defeso, pensões por morte, seguro-desemprego, Benefícios de Prestação Continuada (BPC) aos mais pobres, e diversos outros) é financiada pelas contribuições compulsórias de trabalhadores e empresas. O artigo 195 da CF estabelece os mecanismos de seu financiamento, no inciso I do artigo a CF é expressa:

I – do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada, na forma da lei, incidentes sobre:

a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe presta serviço, mesmo sem vínculo empregatício;

b) a receita ou ao faturamento;

c) o lucro; (CF, art. 195, 1988, os grifos são nossos)

Nesse sentido, a contribuição previdenciária sobre a folha de salários bruta, também pode ser tributada a fim de financiar a seguridade social, nesse caso específico, as aposentadorias. Essa primeira digressão sobre o caráter geral do orçamento e das receitas que compõe a seguridade social foram importantes para que se possa ter uma visão holística da mudança de uma arrecadação que passou da folha bruta das empresas, para a receita bruta. Sem, como já afirmamos, esgotar o assunto tão em voga.

Além do regime de tributação compulsória, o sistema legal de arrecadação tributária pode sofrer renúncias fiscais, a fim de alcançar determinados objetivos. É o caso das desonerações fiscais, que devem estar permeadas e balizadas em preceitos técnicos e justificativas econômicas e sociais. Portanto, um sistema tributário pode, além do confisco compulsório de meios de pagamento, desonerar os agentes econômicos em prol de determinados fins, tratando-se de um caso em exceção. No entendimento da Receita Federal, a renúncia fiscal é assim compreendida:

No entanto, o sistema tributário é permeado por desonerações. São consideradas desonerações tributárias todas e quaisquer situações que promovam presunções creditícias, isenções, anistias, reduções de alíquotas, deduções, abatimentos e diferimentos de obrigações de natureza tributária. (BRASIL, p. 6, 2019)

As desonerações, portanto, em sentido amplo, podem ter diferentes e diversos fins. São algum desses exemplos: a) simplificar e/ou diminuir os custos da administração; b) promover a equidade; c) corrigir desvios; d) compensar gastos realizados pelos contribuintes com serviços não atendidos pelo governo; e) compensar ações complementares as funções típicas de Estado desenvolvidas por entidades civis; f) promover a equalização das rendas entre regiões; e/ou g) incentivar determinado setor da economia. (BRASIL, p. 6, 2019).

Nessa perspectiva que a definição de “gasto tributário”, utilizada pela Receita Federal e que estamos aqui utilizando, se refere aos casos principais das alíneas “d”, “e”, “f” e “g”. Estando essas desonerações constituídas como ações alternativas as ações políticas do Governo. Ações que tem o papel de promover o desenvolvimento econômico e social, que não estão comtempladas pela execução orçamentária, mas, sim, serão efetivadas através do regime tributário. “Tal grupo de desonerações irá compor o que se convencionou denominar de “gastos tributários”. (BRASIL, p. 7, 2019).

Para a Receita Federal, todavia, não é uma tarefa elementar a identificação se as desonerações aplicadas a um determinado regime são consideradas gastos tributários. Desde que, seguindo uma recomendação da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), existam algumas similaridades que sejam encontradas na aplicação de tais gastos tributários. Sejam essas:

1. “As desonerações tributárias em questão devem possuir objetivos similares aos das despesas públicas. Possuem, portanto, uma lógica orçamentária associada;

2. Estas desonerações apresentam-se como sendo um desvio da “estrutura normal da tributação”. São sempre de caráter não geral.” (BRASIL, p. 7. 2019).

Afora todos os questionamentos, discussões e controvérsias associadas ao que de fato deva ser considerado uma “estrutura normal de tributação”, a Receita Federal utiliza a seguinte definição para os denominados gastos tributários:

Gastos tributários são gastos indiretos do governo realizadas por intermédio do sistema tributário, visando a atender objetivos econômicos e sociais e constituem- se em uma exceção ao sistema tributário de referência, reduzindo a arrecadação potencial e, consequentemente, aumentando a disponibilidade econômica do contribuinte. (BRASIL, p. 8, 2019).

Por tudo o que vimos até aqui, é fato que as políticas adotadas a partir de dezembro de 2011 possam ser consideradas como gastos tributários. Os objetivos, como já discutimos, que visavam através da concessão de alíquotas menores sobre a folha de pagamentos aos setores optantes pela desoneração da folha de pagamento, o aumento da competitividade e a

manutenção do emprego estão de acordo com o que a Receita Federal considera um regime de gastos tributários. Devemos passar agora a observar, se tais gastos tributários, alcançaram seus objetivos econômicos ligados ao desenvolvimento do setor industrial. Como veremos logo abaixo, alguns setores obtiveram grandes vantagens nesse novo sistema de desonerações, todavia, sendo insuficiente na contrapartida econômica. Também será observado que são setores historicamente privilegiados em políticas econômicas, caso emblemático do setor de fabricação de veículos automotores, têxteis e fabricação de couros.