De la gestion institutionnelle des requêtes d'asile : une nouvelle approche managériale du droit d'asile?

4.A. Déstocker les dossiers de demandes d'asile: les nouveaux enjeux liés à l'instruction des requêtes d'asile.

4.A.1. L'application du principe LIFO à l'instruction du droit d'asile en Belgique.

4.B. Comment l'institution induit la rationalisation de la requête d'asile. 4.B.1.De la codification des discours d'exil: une généralisation?

4.B.2. La rationalisation de la procédure et ses effets: désincarnation, déshumanisation, dépossession du dossier de demande d'asile.

4.B.3. Peut-on remédier à la rationalisation de la requête d'asile?: l'intervention des tiers-conseils. 4.C. L'accompagnement du public exilé: un dispositif de mise en ordre?

Le champ de la demande d'asile a souvent été et semble encore être en proie aux amalgames qui confondent migration et asile. Ce raccourci décrit les exilés comme de simples migrants puisque la demande d'asile constitue l'une des dernières possibilités légales d'accès au séjour dans les pays européens. Seulement, une telle approche demande à être analysée au regard de la Convention de Genève et de son application. En effet, le droit d'asile est régi par des textes qui définissent strictement qui peut ou non prétendre au statut de réfugié. Toutefois, ces textes ne restreignent pas l'accès à la demande d'asile qui se veut plus souple puisque c'est à l'instruction de déterminer la recevabilité ou non de la requête. Ce point révèle alors la difficulté éprouvée par les politiques publiques liées à la migration et à l'asile de pouvoir penser un traitement efficient.

Une des grandes tendances qui se dessine depuis plusieurs décennies consiste à penser le champ de l'asile en terme de gestion des flux de demandes, même si la notion de protection reste en ligne de mire, l'approche comptable semble s'être implantée dans les administrations en charge de l'instruction de la requête d'asile. Ainsi dans cette partie, je vais évoquer comment un des enjeux du traitement de la demande d'asile est devenue la réduction du stock de dossiers en cours d'instruction, mais aussi comment l'administration mène à bien des campagnes de dissuassion en direction du public potentiel à l'exil.

4.A. Déstocker les dossiers de demandes d'asile: les nouveaux enjeux liés à l'instruction des requêtes d'asile.

Les années 1990 ont connu un pic de la demande d'asile à savoir une forte augmentation du nombre de dossiers à traiter. Le nombre de requêtes étant important, la phase d'instruction pendant laquelle est accordée un séjour au requérant n'a cessé de s'allonger. Pour les politiques publiques, les délais conséquents de la phase d'attente donnent lieu à une incitation au séjour et une aspiration à une régularisation en cas de rejet de la demande d'asile. Ces constats émis par les administrations du champ de l'asile les ont amenées à déployer des stratégies dites dissuassives vis à vis des candidats potentiels à l'exil.

Pour ce faire, il a été envisagé plusieurs mesures afin de réduire le temps de l'instruction comme avoir recours à de nouvelles recrues, mettre en place une procédure prioritaire pour tous les cas provenant de pays considérés comme sûrs par le biais d'une liste établie et régulièrement renouvelée, mais aussi en menant à bien des campagnes de communication pour donner une image

qui se voudrait plus pragmatique130 de la requête d'asile.

Ainsi en France, en 2003, l'OFPRA envisageait d'accélérer l'instruction de la demande d'asile afin de dissuader les candidats à l'immigration de détourner le droit d'asile. Selon l'administration plus vite les dossiers seraient traités, moins la demande d'asile aurait d'attrait. Par ailleurs, cette vision concordait également avec celle de la réduction du délai d'attente, période propice à la création de liens sociaux, à l'instauration d'un lien fort avec le pays d'accueil. Pour les politiques publiques, il s'agissait de réduire la force des liens qui pouvaient être créés lors de la phase d'attente et ainsi éviter de favoriser une installation sur le long terme de personnes dans le pays d'accueil et qui de ce fait pourraient justifier de leurs régularisations. Par ailleurs, au delà de cette constatation les politiques publiques émettent le souhait de désengorger les centres d'accueil. Ainsi un turn-over important dans le champ de l'instruction permettra de libérer des places en structure d'hébérgement spécifiques aux demandeurs d'asile.

Ce qui vient d'être évoqué sont des points concrets qui ont pu être relevés sur le terrain; par ailleurs, des propos réguliers étaient tenus quant à la prise de décision concernant les requêtes d'asile mais ces derniers relèvent davantage de la rumeur entretenue depuis plusieurs années par les acteurs de l'accompagnement de l'exilé. Le constat flagrant d'un nombre de décisions négatives s'élevant à environ 85% du total des décisions rendues, laissait à penser à ces derniers que les administrations en charge de l'instruction délivraient ainsi un message à destination du public exilé. Aussi l'idée était-elle de présenter un Etat peu favorable à l'accueil des réfugiés observant une restriction dans l'attribution de la reconnaissance. Est-ce là une stratégie pour contrer ce que les politiques nomment «appel d'air131»?

4.A.1. L'application du principe LIFO à l'instruction du droit d'asile en Belgique.

Concernant la stratégie de déstockage des dossiers qui vient d'être évoquée, la Belgique a instauré en janvier 2001 le principe LIFO132 (last in first out) dans le traitement de la demande d'asile. C'est

130 Par pragmatique, j'entends ici une image plus réaliste moins en prise avec l'idéalisation de l'exil qui peut exister dans les pays d'origine des principaux migrants.

131 Il s'agit d'une comparaison avec le phénomène physique de courant d'air. Cette expression sous-entend qu'en laissant les frontières ouvertes, ou en favorisant l'accès au séjour cela inciterait de nouveaux migrants à venir dans le pays d'accueil.

132 Le principie LIFO est un dispositif de management visant à destocker les dossiers. Il n'est pas propre à la demande d'asile. En effet, on entend parler du principe LIFO en informatique dans le cadre de la gestion des stocks de données. Il s'agit d'un mode opératoire de traitement de stocks importants. Ce dispositif a été appliqué au traitement

un élément qui m'a été présenté dans le cadre d'entretiens avec d'anciens agents instructeurs lesquels m'ont expliqué qu'il s'agit de traiter prioritairement les nouveaux dossiers favorisant ainsi leurs sorties du circuit administratif le plus rapidement possible et réduire ainsi au minimum la durée totale de l'instruction de la requête d'asile.

Par ailleurs, la traduction littérale de l'expression «last in, first out» nous le confirme puisque cela revient à dire en français «dernier arrivé, premier sorti». Il s'agit donc bien d'impacter le champ de l'asile en accélérant l'instruction et en évitant ainsi l'accumulation trop importante de dossiers ce qui contribuerait alors à accroître l'arriéré. Par ailleurs, ce principe encourage une réduction du temps d'attente car selon les gouvernements européens la prolongation de l'attente semble propice à l'installation des migrants ce à quoi ils s'opposent.

L'entretien avec Natacha, ancien agent instructeur au CGRA à Bruxelles, m'a permis d'en savoir plus sur le fonctionnement de l'administration dans le cadre de l'instruction «de fond133» de la requête d'asile.

Ainsi, je lui ai demandé s'il existait une politique des quotas dans le traitement de la demande d'asile. En effet, de nombreux tiers-conseils que j'ai rencontrés en France supputaient que l'OFPRA établissait des seuils quant au taux d'attribution du statut de réfugié en France. Ainsi Natacha, répondit pour le cas belge, et me fit découvrir l'état d'esprit des fonctionnaires au sein même du CGRA.

Elle me dit ainsi:

Natacha, juriste dans une asbl et ex-agent au CGRA, entretien du 16 mars 2007.

«[…] et y a jamais en interne de discours ou de consignes pour ne pas prendre de décisions positives, mais par contre de manière assez insidieuse y a tout un discours qui est véhiculé par les instances d’asile, par les responsables en interne, qui fait que finalement on n' est plus là pour protéger des réfugiés, on est là pour réguler l’immigration et alors en plus tout tourne autour des chiffres, c’est de la productivité, c’est le nombre de dossiers qui sont dans l’arriéré et donc finalement tout le discours de gestion de l’institution et tout le discours porté à l’extérieur; quand on a le commissaire général qui commence à dire ben oui cette année c’est bien parce qu’on a moins de demandes d’asile que les années précédentes point, forcément ça influence le comportement des fonctionnaires, même si on ne leur dit pas faut prendre plus de décisions négatives que de décisions positives, ben finalement il y a tout un discours : « oui on prend les décisions beaucoup plus rapidement qu’avant, et donc comme les gens ont leurs décisions négatives plus vite, ils sont moins tentés de venir en Belgique parce que ça rapporte moins. Enfin, il y a comme ça tout un système qui est mis en place et qui fait qu’on fait partie d’un processus de gestion de l’immigration et donc on n’est pas là pour vérifier si des personnes ont effectivement besoin de protection, on est là pour vérifier si ces personnes n’abusent pas de la procédure d’asile,

de la demande d'asile en Belgique.

133 L'expression en fond correspond en Belgique à la phase d'instruction où le contenu des discours est évalué au regard de la loi. L'institution s'intéresse non pas à la forme de la requête mais au fond de celle-ci.

et c’est là que le discours est complètement perverti et que tant que ce discours sera perverti on va se retrouver sur un discours qui ne se base que sur un manque de crédibilité sans prendre de recul, on est le nez sur les contradictions et c’est vrai qu’il y a des contradictions et c’est vrai que parfois les gens mentent, mais il n’y aucune prise de recul par rapport à ça, face à l’objectif général qui est ben on doit protéger ces gens, est-ce qu’elles risquent quelque chose en rentrant, ici c’est on sait qu’elles risquent quelque chose mais, «mais merde quoi elles ont menti, on va quand même pas leur trouver la protection, ça va pas du tout quoi»134.[…]»135

Natacha répond donc à ma question sur les quotas par la négative, par contre cet entretien m'a confirmé l'implication de l'administration dans une gestion comptable de la demande d'asile. En effet, elle évoque que l'instance en charge de l'instruction finit par s'éloigner de son rôle premier de protection136 pour peu à peu s'inscrire dans une logique gestionnaire où seuls le déstockage et la réduction des flux d'exilés semblent être devenus prioritaires.

La perspective gestionnaire se cherche ainsi une justification dans un objectif de vigilance face à la fraude à l'asile. Pour ce faire, l'instruction avec l'observation et l'analyse de la crédibilité se veut plus restrictive avec des critères toujours plus précis et une attente de la part de l'administration toujours plus importante quant aux justifications à apporter par l'exilé.

L'intérêt que cet entretien comportait dans le cadre de mon objet de recherche a été de centrer à nouveau la quête de crédibilité au service même d'une approche gestionnaire de l'asile. Ainsi, j'ai pu confirmer une de mes hypothèses de départ, à savoir que la recherche de crédibilité est devenu un instrument de tri et surtout un enjeu dans les stratégies de délivrance du statut de réfugié. En effet, c'est en observant la crédibilité et sa teneur que l'institution va décider ou non d'accorder la reconnaissance au demandeur d'asile comme réfugié. Mais avant cela, on perçoit bien dans ce témoignage le poids que constitue la recherche de la contradiction comme élément favorisant la mise à l'écart du dossier.

4.A.2. Face aux stratégies de dissuasion: les réactions des requérants.

Natacha évoque donc les manoeuvres de l'administration pour essayer de mener à bien une gestion de la demande d'asile. Les aspects qu'elles révèlent peuvent être analysés au regard de la théorie de

134 Natacha rapporte un discours.

135 Entretien réalisé à Bruxelles en mars 2007.

136 La législation internationale pose le droit d'asile comme un droit de protection puisqu'il s'agit de prémunir des personnes d'exactions ou de menaces qui peuvent être faites à leur encontre. Or de nos jours, cette notion de protection est parfois mise en arrière-plan.

Michel De Certeau qui distingue stratégie et tactique. Pour cela, il est nécessaire de rappeler que pour De Certeau la stratégie est «le calcul (ou la manipulation) des rapports de forces qui devient possible à partir du moment où un sujet de vouloir et de pouvoir (une entreprise, une armée, une cité, une institution scientifique)est isolable137». La tactique quant à elle «n'a pour lieu que celui de l'autre138», De Certeau la définit par ailleurs comme suit: «j'appelle tactique l'action calculée que détermine l'absence d'un propre.139»

Aussi cette approche développée par le philosophe, peut s'appliquer au champ de l'asile et à l'objet observé. En effet, quand Natacha me disait: «...et y a jamais en interne de discours ou de consignes pour ne pas prendre de décisions positives, mais par contre de manière assez insidieuse y a tout un discours qui est véhiculé par les instances d’asile, par les responsables en interne, qui fait que finalement on n'est plus là pour protéger des réfugiés, on est là pour réguler l’immigration et alors en plus tout tourne autour des chiffres, c’est de la productivité...». Elle insiste sur la «manière insidieuse» et de fait m'interpelle quant à ce qu'elle veut essayer de me faire comprendre sur le rôle tenu par l'institution.

C'est par l'éclairage de De Certeau que je perçois une stratégie institutionnelle qui vise à la rationalisation du traitement de l'asile et je comprends alors qu'elle souhaite appuyer sur ce point pour me sensibiliser aux manoeuvres adoptées par l'administration dans l'approche de la requête d'asile.

Pour poursuivre l'analyse, cette stratégie semble clairement s'accompagner de tactiques qui, quant à elles, prennent forme dans l'interaction entre l'exilé et l'agent instructeur, tactiques qui s'ajustent au fur et à mesure du parcours. La tactique telle qu'elle est définie par De Certeau renvoie à la place de la subjectivité. Les tactiques sont le moyen d'asseoir son moi, puisqu'elles sont élaborées par l'individu dans un objectif propre et personnel.

Concernant l'objet étudié dans le cadre de cette thèse, à savoir la crédibilité, c'est donc au coeur de la mise en oeuvre des tactiques adoptées par les exilés et leur interlocuteur (agent instructeur, tiers-conseil, etc.) que la subjectivité va s'exprimer, mais va également devenir un enjeu.

Dans le discours produit par Natacha la place du mensonge et du rapport au mensonge, qui sera développé ultérieurement laissent à penser qu'au sein d'une stratégie globale s'inscrit des tactiques que l'exilé déploie au service de sa subjectivité.

4.B. Comment l'institution induit la rationalisation de la requête d'asile. 137 De Certeau Michel, L'invention du quotidien. 1. arts de faire.,Paris, Folio, 1990, p.59.

138 Ibid, p.60.

L'approche gestionnaire de la demande d'asile telle qu'elle a pu être évoquée précédemment a impliqué une rationalisation de la procédure de demande d'asile. La fréquentation régulière des structures en charge de l'accompagnement de l'exilé et les divers entretiens réalisés ont soulevé la problématique d'une normalisation de la demande d'asile. L'approche de la procédure de demande d'asile comporte des similitudes quel que soit le lieu observé140.

En effet, j'ai réalisé le constat de ressemblances autant sur le fond que sur la forme des discours observés. Ceci m'a amenée à m'interroger sur les raisons d'une telle similarité puisqu'a priori je m'attendais à découvrir des discours très différents compte-tenu de la diversité des profils parmi le public exilé. Au contraire, j'ai fini par comprendre que la demande d'asile était appréhendée par les acteurs du champ de l'asile de telle façon à ce que l'exilé accompagné par un tiers-conseil prépare et conçoive un discours attendu. Il peut ainsi tenté de respecter un ordre de présentation des faits passés, mais aussi choisir le contenu à présenter. Ces choix concernant la mise en récit sont en fait les réponses à une normalisation, voire une standardisation, des discours de l'exil. Ce point étant posé, il s'agit de décrire brièvement, puisque nous y reviendrons en détail dans les parties suivantes de la thèse, comment la demande d'asile est influencée par les attentes prétendues ou existantes de l'administration en charge de l'instruction.

En effet, répondre à la procédure de demande d'asile, pour l'exilé signifie produire un discours susceptible d'être entendu par l'agent instructeur. Pour ce faire, quelques règles semblent être de mise, qui participent toutes à permettre l'intelligibilité des discours.

L'un des enjeux premiers pour l'exilé est de répondre aux exigences de la demande d'asile, seulement il ne peut se contenter de satisfaire à la demande; il saisit qu'il est nécessaire de favoriser la lecture et la compréhension de ses discours. Il est donc soumis à un premier impératif, à savoir: repérer la codification des discours de l'exil.

4.B.1.De la codification des discours d'exil: une généralisation?

L'exploration du terrain a révélé que c'est par l'accompagnement de l'exilé par des tiers-conseil que ce processus peut se faire, même si dans certains cas, l'imitation de discours de compatriotes exilés peut suffire à répondre à la demande d'asile141. Donc le travail d'accompagnement de l'exilé a pour première tâche de détecter les attentes de l'institution chargée de l'instruction afin de saisir les codes de présentation des discours de l'exil. Si a priori, l'exilé a juste besoin de réaliser une simple

140 J'entends par là que les résultats sont similaires que ce soit en France ou en Belgique.

141 Au cours des observations et des entretiens, j'ai pu avoir écho de plusieurs cas où un individu produisait un récit qui servait ensuite de calque au récit d'un autre individu issu de la même patrie d'origine. Cette pratique peut être simplement un moyen de produire le récit attendu en s'inspirant de son compatriote, mais peut aussi constituer une pratique frauduleuse avec un exilé qui achète un récit préétabli.

présentation de soi, j'ai très vite compris, que le récit de vie demande à être normalisé avant d'être transmis aux services d'instruction. L'exilé est tenu, en réalité142, de respecter une certaine méthodologie qu'il ne maîtrise pas, mais que les tiers-conseil vont se charger de lui présenter. Evidemment, cela n'apparait en aucun cas comme étant une obligation, mais c'est une forme d'engagement tacite puisque l'exilé quel qu'il soit intégre assez vite que pour être entendu, il doit soigner ses discours afin que l'instruction puisse jouer en sa faveur.

Ainsi, on peut dresser quelques principes étant repérés comme des éléments de codification, telles les présentations de l'état civil complet, de son parcours scolaire et professionnel, de son voyage d'exil, puis les raisons qui l'amènent à engager une demande d'asile au pays d'accueil. Ce descriptif schématique est le contenu que l'on retrouve fréquemment dans les dossiers de demande d'asile que ce soit sous forme de récit, ou sous forme de réponses à des questions préétablies. Les différences qui vont exister d'un dossier à l'autre vont être liées à la qualité du contenu, c'est-à-dire à la précision avec laquelle les réponses sont construites , mais aussi le détail et l'attention qui sont apportés au récit d'exil.

Il s'agit là d'une codification dont certains points peuvent être relatés dans les guides du HCR à