L’objet d’étude de cette thèse est la genèse du Partenariat oriental et la spécificité du processus décisionnel menant à l’adoption de cette politique publique. Le but de ce premier chapitre est de présenter en détail les spécificités d’un tel objet d’étude et ce qu’elles impliquent pour le chercheur, afin de justifier scientifiquement la manière choisie ici pour l’aborder.
Dans un premier point, il sera souligné qu’il s’agit d’un objet d’étude à la croisée de trois sous-champs de la science politique, l’analyse des relations internationales, l’analyse des politiques publiques et les études européennes. En cela il renvoie à des questionnements généraux sur la discipline -illustrés ici presque exclusivement par des références à la science politique française. On poursuivra en montrant que notre objet est une politique publique un peu marginale, dans la mesure où il s’agit d’une politique publique européenne dans le domaine de la politique étrangère. Enfin cet objet correspond aussi à l’étude d’un processus décisionnel européen ayant de nombreuses particularités, et ce d’autant plus qu’il concerne la politique étrangère de l’Union européenne.
A – Un objet à la croisée de trois sous-champs de la science politique
Notre objet se trouve au croisement de trois sous-champs de la science politique : l’analyse des politiques publiques, les études européennes et l’analyse des relations internationales, ce qui implique pour le chercheur de faire des choix disciplinaires et méthodologiques.
Trois sous-champs et une dichotomie toute relative
L’émancipation et l’institutionnalisation en France de la discipline science politique s’est historiquement faite autour d’un noyau fondateur qui regroupe la sociologie électorale et la sociologie des régimes politiques1. Se sont progressivement rajoutées à ces deux champs de
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recherche la sociologie des organisations, la sociologie des élites, la sociologie des politiques publiques, la sociologie des relations internationales1, la sociologie de l’Union européenne. Pourtant, la question de savoir si certaines de ces branches, et notamment la sociologie des relations internationales, l’analyse des politiques publiques et les études européennes, peuvent et doivent être considérées comme des disciplines autonomes ou bien comme des sous- champs de la science politique, continue à faire débat. Nombreux sont les défenseurs de chacune des trois approches à mettre en avant la spécificité de leur prétendue discipline, et donc à plaider pour leur autonomisation et différenciation, parfois radicale, avec les autres approches et la discipline de départ, la science politique.
L’étude des relations internationales a ainsi pu être envisagée comme une discipline universitaire autonome sur le modèle existant aux États-Unis, dotée d’un corpus théorique précis et de débats inter-paradigmatiques spécifiques2. La constitution d’une telle discipline ne fait cependant pas l’unanimité, ne serait-ce que parce que la question de la spécificité de l’objet d’étude « relations internationales » par rapport à celui de la science politique, reste en suspens3. La même tendance à la différenciation est observable pour l’analyse des politiques publiques, et notamment parce qu’elle a longtemps été perçue comme marginale. « De ce fait, la question de son intégration au sein de la science politique est encore posée aujourd’hui. D’un côté, elle suscite l’intérêt des politologues qui y voient une ouverture de leur discipline au-delà des études classiques du comportement politique ; de l’autre, le souci d’opérationnalité parfois trop vite affirmé peut susciter des réactions de méfiance. Le vrai problème […] consiste à savoir si l’analyse des politiques publiques pose à la réalité sociale une question spécifique, différente de celles posées jusqu’ici »1. Quant aux études européennes, elles ont longtemps été maintenues à l’écart du champ de la science politique française, sous prétexte d’une trop grande spécificité de leur objet d’étude -l’Union européenne–, par rapport aux objets traditionnellement traités par celle-ci. L’existence d’une
1
Ces différentes appellations disciplinaires sont celles de Jean Baudouin ; leur sont rajouté ici sur le même mode la dernière, la sociologie de l’Union européenne. Jean BAUDOUIN, op.cit., p.13.
2
Dario BATTISTELLA, « La discipline des Relations Internationales », in BATTISTELLA Dario, Théories des Relations internationales, 2nde édition revue et augmentée, Paris, Presses de Sciences-Po, Paris, 2006, pp.75-107.
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Dario BATTISTELLA, « Théorie et Relations Internationales », in BATTISTELLA Dario, Théories des Relations internationales, op.cit., pp.15-16.
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altérité forte entre le fonctionnement du champ politique national et de l’espace politique européen justifierait donc une relative marginalisation de ces études2.
Cependant, la tendance est dorénavant en France à considérer que ces approches constituent trois branches venant d’un seul et même tronc, la science politique. Les dynamiques d’institutionnalisation ont agi dans ce sens : il n’existe qu’un « doctorat en science politique », qu’une seule agrégation, qu’une seule commission au Conseil national des universités. Ces branches sont par ailleurs également représentées au sein des forums de la discipline, comme l’Association française de science politique (AFSP). On peut désormais définir la science politique dans une acception large, « […] englobant aussi bien la sociologie politique, l’analyse de l’action et des politiques publiques, la politique comparée, la sociohistoire que les relations internationales »3. Mais si l’analyse des politiques publiques, l’étude des relations internationales et les études européennes sont maintenant généralement envisagées comme étant trois « sous-champs » d’une même discipline, cela n’empêche pas qu’elles puissent continuer à se développer en tant que programmes de recherche sans se croiser ni prêter beaucoup d’attention à leurs travaux respectifs. Pourtant, et quand bien même on persisterait à vouloir les différencier, il faudrait admettre qu’une certaine convergence entre ces approches est observable et qui atteste qu’un rapprochement est possible. En ce qui concerne l’étude des relations internationales et l’analyse des politiques publiques, Franck Petiteville et Andy Smith remarquent ainsi que « depuis quelques années [...], les passerelles se sont multipliées. L’appropriation d’objets de recherche "de" relations internationales par les sociologues de l’action publique est devenue plus fréquente et l’intérêt des internationalistes pour les concepts et méthodes de l’analyse des politiques publiques s’est affirmé dans un certain nombre de travaux »4. Un rapprochement des postures de recherche et des méthodologies est également à l’œuvre, facilité par la manière d’étudier
1
Pierre MULLER, Les politiques publiques, op.cit., pp.3-4.
2
Patrick HASSENTEUFEL, Yves SUREL, « Des politiques publiques comme les autres ? Construction de l’objet et outils d’analyse des politiques européennes », in « La recherche en science politique et l’Union européenne », Politique européenne, n°1, avril 2000, pp.8-24, p.9.
3
Sabine SAURUGGER, « La constitution d’un "vrai champ de recherche" ? Une conclusion », in BELOT Céline, MAGNETTE Paul, SAURUGGER Sabine (dir.), Science politique de l’Union européenne, Paris, Éditions Economica, 2008, pp. 375–382, p.375.
4
Franck PETITEVILLE, Andy SMITH, « Analyser les politiques publiques internationales », Revue française de science politique, vol. 56, n°3, juin 2006, pp.357-366, p.357.
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traditionnellement les relations internationales en France, se réclamant d’une inspiration sociologique –revendication identique à celle de l’analyse des politiques publiques. Cela autorise par exemple les internationalistes à adopter une méthode sociologique similaire à celle revendiquée par l’analyse des politiques publiques dans l’étude de la construction des politiques étrangères 1. Il existe, par ailleurs, des convergences entre la sociologie des relations internationales et les études européennes : pour Sabine Saurugger, il ne faut pas oublier l’aspect intergouvernemental de l’intégration européenne et les enjeux de souveraineté à l’œuvre dans celle-ci, ce que les études européennes ont trop souvent tendance à faire2. L’approche de la sociologie des relations internationales peut, selon elle, aider à considérer de manière plus adéquate l’UE comme un construit social et un acteur international3. Quant au rapprochement entre l’analyse des politiques publiques et les études européennes, il est chose faite et est bien reconnu comme tel. Si pendant longtemps les politiques européennes ont été différenciées des politiques nationales, on parle dorénavant pour les deux de la même manière de « politique publique »4. On évoque à ce titre la « normalisation » des études européennes, point que nous développerons plus en détail dans la seconde partie de ce chapitre.
Poussons maintenant un peu plus loin le raisonnement : si les trois approches évoquées ici se rapprochent graduellement et font partie de la même discipline, les outils théoriques et méthodologiques mobilisés par l’une peuvent également l’être par les autres. La relative
1
Ibid., p.360.
2
Sabine SAURUGGER, « Avons-nous besoin d’une sociologie des relations internationales pour analyser l’intégration européenne ? », Politique Européenne, vol 2, n°25, 2008, pp.193-216.
3
Il faut noter que cet auteur parle d’« approches sociologiques des relations internationales », ce qui se différencie des « Relations Internationales » telles que théorisées par Dario Battistella dans son manuel. Sabine Saurugger propose une définition plus large : « Les approches sociologiques des relations internationales, aussi diverses soient-elles, partent du constat commun que les phénomènes internationaux doivent être compris comme des faits sociaux. Il s’agit ainsi de comprendre, mais aussi de systématiser les "forces profondes" du système international. Les différentes approches de la sociologie des relations internationales ont en commun de s’intéresser parallèlement aux acteurs et aux structures. Les travaux se concentrent aussi bien sur les acteurs collectifs et individuels : d’une part, sur les groupes sociaux divers dans la construction et la mise en oeuvre des formes pratiques comme symboliques de l’activité politique, et d’autre part sur les représentations collectives des agents qui font exister ces différents groupes. […] Ainsi il ne s’agit pas de "tester" des théories et leurs hypothèses, mais de présenter un ensemble de facteurs interdépendants qui influencent un phénomène international donné ». Ibid., pp.195-196.
4
Patrick HASSENTEUFEL, Yves SUREL, « Des politiques publiques comme les autres ? Construction de l’objet et outils d’analyse des politiques européennes », art.cit.
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dichotomie disciplinaire qui pourrait subsister du point de vue méthodologique est en effet également gommée par un changement empirique : celui de la globalisation et de ses conséquences sur la nature des objet étudiés par le chercheur. Jan Aart Scholte montre en effet que le phénomène de globalisation a des effets sur la manière dont sont construites les questions et méthodes de recherche en sciences sociales. Selon lui la croissance des problèmes globaux a accentué la nécessité de dépasser les clivages disciplinaires conventionnels dès lors qu’on entreprend une recherche sociale1. Les changements à l’œuvre impliquent des déplacements dans la construction des objets d’étude2 et rendent de facto la multiplication de certaines dichotomies disciplinaires obsolètes. Ainsi les transformations dans l’organisation territoriale du monde et la recomposition des frontières –conséquences de la globalisation– réduisent à néant la différenciation revendiquée par certains auteurs entre analyse des politiques publiques et relations internationales : « [...] le changement majeur d’échelle de l’action publique contemporaine [...] conduit à mettre en cause le cloisonnement académique entre l’analyse des relations internationales et celles des politiques publiques, fondées sur une distinction dépassée entre l’interne et l’externe »3. Cette remarque vaut également pour les études européennes : les politiques publiques européennes sont dorénavant considérées comme « un champ d’expérimentation des transformations concernant l’ensemble des politiques publiques »4. Il semblerait qu’on puisse indifféremment utiliser les outils conceptuels et théoriques des trois sous-champs de la science politique, dans la mesure où les objets d’étude sont de plus en plus « transnationaux ».
1
Jan Aart SCHOLTE, « Globalization and Knowledge : From Rationalism to Reflexivity », in Jan Aart SCHOLTE, Globalization – A Critical Introduction, 2nd édition revue et mise à jour, New-York, Palgrave Macmillan, 2005, pp.256-275, pp.269-270. Il résume les changements induits par la globalisation sur la méthode des sciences sociales : « En résumé donc, en ce qui concerne la méthodologie la globalisation a : (a) accentué l’urgence d’abandonner des études disciplinaires trop étroites, (b) modifié certains aspects des processus d’éducation et (c) accru la somme des matériaux disponible et élargi la manière dont les chercheurs manipulent la preuve », p.272.
2
Voir, par exemple, l’article suivant : Patrick HASSENTEUFEL, « De la comparaison internationale à la comparaison transnationale – Les déplacements de la construction d’objets comparatifs en matière de politiques publiques », Revue française de science politique, vol 55, n°1, 2005, pp.113-132.
3
Patrick HASSENTEUFEL, Sociologie politique : l’action publique, op.cit., p.18.
4
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Les évolutions du monde contemporain apportent ainsi une réponse à la question de la fongibilité des concepts ou de leur « circularité raisonnée »1 entre analyse des politiques publiques, études européennes et relations internationales. Le débat relatif à l’intérêt et à la possibilité de l’emprunt d’outils et de concepts entre l’une et l’autre peut être considéré comme obsolète dès lors que l’on part du principe que ces trois approches sont trois sous- champs d’une même discipline et que, de plus, les évolutions du monde contemporain brouillent les frontières qui pouvaient subsister entre elles.
Un objet d’étude à la croisée des chemins
Le cloisonnement entre différentes spécialités est par ailleurs fort artificiel dès lors que le chercheur aborde son sujet par le prisme de son objet d’étude et non par celui de son affectation paradigmatique, théorique, ou bien institutionnelle et disciplinaire. Les politiques publiques sont en effet, selon un docteur en science politique cité par Philippe Bongrand et Pascale Laborier, un «" objet" autour duquel on peut mobiliser à peu près tous les cadres théoriques de la science politique… et qui, du coup, brouille les sous-catégories de la science politique par domaines »2. La différenciation entre ces sous-disciplines n’a ainsi « […] pas beaucoup de sens dès lors que l’on s’intéresse à un secteur d’action publique (domaine de politique publique ?), éventuellement avec des comparaisons internationales (domaine relations internationales ?), en faisant une sociologie des acteurs en présence et de leur histoire (sociologie politique ?), sans négliger les institutions (science administrative ?), etc. »3. En ce qui concerne le présent travail, l’objet d’étude est la genèse d’une politique publique européenne dans le domaine de la politique étrangère et implique l’étude du processus décisionnel qui donne naissance à une telle politique. C’est donc un objet
1
Expression employée par Frédéric Ramel, discutant lors de la journée d’étude de Dynamiques Internationales qui s’est tenue à Sciences-Po Bordeaux le 11 juin 2009. Cette journée avait pour sujet « Quelle place dans les sciences sociales pour les relations internationales ? » ; un panel y était consacré à la question de la fongibilité ou de la spécificité des objets et concepts de relations internationales.
2
Philippe BONGRAND, Pascale LABORIER, « L’entretien dans l’analyse des politiques publiques : un impensé méthodologique ? », Revue française de science politique, vol.55, n°1, février 2005, pp.73-111, p.81.
3
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impossible à déterminer en fonction de catégories disciplinaires, ce qui rend de fait impossible tout cantonnement disciplinaire et théorique hermétique.
Passer par le prisme de l’objet d’étude, et non par une affectation disciplinaire, conduit en outre à mobiliser de manière plus souple concepts et théories, le chercheur se constituant une « boîte à outils » unique en fonction de la spécificité de son objet. Il ne s’agit plus pour lui d’expliquer un phénomène par un programme de recherche ou une théorie choisis a priori, en fonction d’affinités intellectuelles ou d’affectation institutionnelle, mais d’adapter son regard à son objet. C’est cette démarche qui a été retenue ici : on a commencé par définir un objet d’étude pour sélectionner ensuite les concepts et outils qui pouvaient permettre de le comprendre. À ce titre, cette démarche renforce le choix fait dans ce travail pour une approche « mono disciplinaire », permettant de mobiliser en fonction des besoins de notre objet des outils et concepts venant de trois sous-champs de la science politique. Cependant, si du point de vue disciplinaire, le concept de « politique publique européenne » ne peut être étudié à travers une seule sous-discipline, il reste à montrer que notre objet d’étude constitue bien, du point de vue empirique, une politique publique européenne de politique étrangère, dont les spécificités rendent opérationnalisable l’approche « mono-disciplinaire ».
B – Le Partenariat oriental : une politique publique (pas) comme les
autres ?
D’un point de vue empirique, la genèse du Partenariat oriental constitue bien une politique publique européenne dans le domaine de la politique étrangère. Se pose donc avant tout la question de savoir si, dans les faits, il s’agit d’une politique publique comme les autres, et a fortiori si elle peut être étudiée comme les autres politiques publiques, au moyen des mêmes outils, théories et concepts. Étudier la politique publique étrangère européenne pose d’emblée deux problèmes : (1) La politique étrangère peut-elle être considérée comme une politique publique ? (2) Les politiques européennes sont-elles des politiques publiques comme les autres ? Il s’agit ici d’apporter une réponse à ces deux questions et d’en tirer les conclusions en ce qui concerne notre objet d’étude et la manière de l’aborder scientifiquement.
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La politique étrangère comme politique publique
La politique étrangère est traditionnellement étudiée différemment des autres politiques, en mobilisant un corpus à part entière. Cela vient du fait qu’elle est envisagée comme une politique différente, de par ses buts, ses moyens d’actions et ses processus décisionnels : « instrument par lequel un État tente de façonner son environnement politique international »1, la politique étrangère est pensée comme marginale. Le débat relatif à la spécificité d’une telle politique est assez classique en science politique et surtout au sein de l’analyse des relations internationales ; il porte sur le fait que cette politique est dite « étrangère », car projetée vers l’extérieur de l’État, par rapport aux politiques internes dites « domestiques ». Pour les internationalistes, cette différence renvoie à celle analysée, en leur sein, par les théories réalistes qui s’attachent « […] à la différence de nature entre sphère politique internationale –anarchique et décentralisée– et ordre politique interne –centralisé et hiérarchique–, voire à la primauté de principe de la politique étrangère, synonyme de haute politique, sur la politique interne, synonyme de basse politique »2. Cette acception de la politique étrangère, majoritaire dans l’étude des relations internationales, conduit ainsi au postulat qu’elle serait intrinsèquement différente des politiques internes. Étant donné que ces dernières sont des politiques publiques, parler de la politique étrangère comme d’une politique publique relèverait donc de l’hérésie pure et simple.
Une convergence entre politique externe et politique interne
Or, un premier constat vient nuancer un tel postulat : la politique extérieure ne se différencie pas de manière aussi nette de la politique interne. Contrairement à ce que postulaient les réalistes de la théorie des RI, il n’existe pas vraiment de spécificité au processus décisionnel de la politique étrangère, et ce dernier est marqué par le poids de certaines variables domestiques. De plus, les changements du monde contemporain impliquent une plus en plus grande continuité entre politique extérieure et politique intérieure.
1
Frédéric CHARILLON, « Introduction », in CHARILLON Frédéric (dir.), Politique Étrangère – Nouveaux regards, op.cit., pp. 13-29, p.13. Nous soulignons.
2
Dario BATTISTELLA, « La politique étrangère », in BATTISTELLA Dario, Théories des Relations internationales, op.cit., pp. 323-357, p.329.
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Au sein de l’étude des relations internationales, la Foreign Policy Analysis (FPA) est un champ d’étude qui apparaît au début des années soixante aux États-Unis, et qui se propose d’étudier en profondeur les rouages de la politique étrangère, d’ouvrir la « boite noire » de la décision, parce que jusque-là le réalisme raisonnait uniquement en termes de politique de