1. Principaux textes législatifs et réglementaires. Incidences de la loi du 5 mars 2014
1.1. La formation professionnelle : un concept qui a constamment évolué depuis 1945 pour
1.1.1. La formation professionnelle « tout au long de la vie » est une notion récente8 En 1946 : le droit à la formation professionnelle est inscrit pour la première fois dans le préambule de la Constitution de la IVème République.
En 1949, après unification des structures de formation des adultes existantes, la création de l’association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) a pour objectif de qualifier une main d’œuvre qui doit participer à la reconstruction du pays.
En 1971 : La loi n° 71-575 du 16 juillet 1971, dite « loi Delors » du 16 juillet porte organisation de la formation professionnelle continue dans le cadre de « l’éducation permanente ».
En 2004, c’est dans la loi du 4 mai (loi n° 2004-391) qu’apparaît le terme de formation professionnelle tout au long de la vie, liée au « dialogue social ».
7 Article L. 123-3, modifié par la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 - art. 7, « Les missions du service public de l'enseignement supérieur, premier alinéa ».
8 Un résumé chronologique succinct des textes et des dispositions qu’ils contiennent est annexé au présent rapport (annexe 6).
En 2014, la loi n° 2014-288 du 5 mars conserve les termes de « formation professionnelle tout au long de la vie » dans le cadre de la « démocratie sociale ».
1.1.2. Les dénominations successives de la formation professionnelle, ainsi que le dispositif législatif, témoignent, en revanche, d’un concept ancien, qui s’élargit au fil du temps
En 1919, la « loi Astier » pose les bases d'un enseignement professionnel unifié pour les apprentis et institue pour les ouvriers des cours de perfectionnement, dont on trouve les premières traces au Moyen- Âge avec l’action de formation remplie par les corporations.
En 1959, la loi « Debré » du 31 juillet relative à la promotion sociale permet aux centres de formation de mettre en place des cours du soir comme instrument de promotion destiné à récompenser l’effort individuel.
En 1971, loi essentielle et charnière, la « loi Delors » du 16 juillet inscrit la formation professionnelle continue dans le cadre de l’éducation permanente, dans la lignée de Condorcet, qui l’évoque ainsi dans son rapport sur l’organisation générale de l’instruction publique :
« Nous avons observé que l'instruction ne devait pas abandonner les individus au moment où ils sortent de l'école, qu'elle devait embrasser tous les âges; et qu'il n'y en avait aucun où il ne fût plus utile et possible d'apprendre, et que cette seconde instruction est d'autant plus nécessaire que celle de l'enfance a été resserrée dans des bornes plus étroites ».
La formation continue est présentée dans la loi non plus seulement comme un outil d’adaptation des salariés mais aussi comme un moyen de développement personnel et de promotion sociale. Loi fondatrice, la loi Delors, positionne la France, parmi ses voisins européens, comme particulièrement volontaire en ce domaine. Elle installe les universités comme des acteurs à part entière de la formation professionnelle continue. Elle crée un marché solvable de la formation continue des adultes sur lequel l'offre de formation doit se placer.
À compter des années 1980, la politique de formation professionnelle devient principalement un outil au service de la politique de lutte contre le chômage. Pendant une décennie, les efforts du législateur portent surtout sur l’amélioration de la qualité des formations dispensées et sur leur efficacité pour permettre l’insertion professionnelle ou le retour à l’emploi.
Avec l’intervention de l’Europe9 dans la formation professionnelle, la formation devient un outil de sécurisation des parcours professionnels : on assiste à l’émergence d’un droit à la professionnalisation, pour acquérir une certification, une qualification que l’on n’a pas obtenue en formation initiale, ou pour augmenter d’au moins un niveau la qualification que l’on détient.
Telle que définie par l’article L. 6111-1 du code du travail, la formation professionnelle tout au long de la vie « comporte une formation initiale, comprenant notamment l’apprentissage,
9 Cf. Chapitre III.
et des formations ultérieures, qui constituent la formation professionnelle continue, destinée aux adultes et aux jeunes déjà engagés dans la vie active ou qui s’y engagent », auxquelles il faut ajouter la validation des acquis de l’expérience.
1.1.3. L’élargissement du concept de formation professionnelle s’est accompagné de la multiplication des objectifs, traduits en actions, qu’on lui assigne
La formation professionnelle doit au départ permettre d’acquérir, d’entretenir ou de perfectionner des connaissances. Elle est un outil de promotion professionnelle. Elle joue également un rôle de prévention du chômage, par l’adaptation aux évolutions du métier exercé, et prépare une éventuelle reconversion vers un autre métier.
Elle doit aussi permettre l’adaptation, le développement et le bilan des compétences des salariés (1991).
Elle est mobilisée pour valider les acquis professionnels, puis les acquis de l’expérience (2002).
Elle doit enfin mettre en place des actions de préformation ou de préparation à la vie professionnelle (dès 1966), qui incluent jusqu’à la lutte contre l’illettrisme (art L. 6313-1 du code du travail) (2009).
1.1.4. L’extension de la notion de formation professionnelle s’est accompagnée d’une augmentation du nombre des acteurs qui y participent
La loi du 3 décembre 1966, qui organise la formation professionnelle, la considère comme un service public : seul l’État doit intervenir dans ce domaine.
L’accord national interprofessionnel du 9 juillet 1970, qui donnera naissance à la loi du 16 juillet 1971, fait entrer la formation professionnelle dans le droit du travail et légitime la participation des partenaires sociaux dans la gestion du dispositif de formation continue.
La loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 transfère aux régions la mise en œuvre des actions d’apprentissage et de formation professionnelle continue. La loi du 13 août 2004 (loi n° 2004-809) pose le principe selon lequel les régions ont l’entière responsabilité de la formation professionnelle10 des jeunes ou des adultes à la recherche d’un emploi, sauf si cette formation relève de l’entreprise ou de l’assurance chômage.
La loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 parachève le transfert aux régions de la responsabilité de la formation professionnelle, dont l’apprentissage pour les derniers publics qui étaient restés sous la responsabilité de l’État (handicapés, personnes sous main de justice, entre autres) et met à la charge des régions, au profit des demandeurs d’emploi, un droit à la formation non plus lié à l’âge (jeunes ou adultes rencontrant des difficultés d'apprentissage ou d'insertion) mais à l’acquisition d’un niveau de qualification11.
10 Elles ont également la responsabilité de l’apprentissage.
11 Art. L. 6121-2 – I.
1.1.5. Cette augmentation du nombre des acteurs a permis d’accroître le nombre des financeurs de la formation professionnelle
La loi du 3 décembre 1966 faisait de l’État le seul financeur interministériel de la formation professionnelle.
La loi du 16 juillet 1971 introduit pour les entreprises de dix salariés ou plus une obligation de financement de la formation professionnelle continue. Elle met également en place un système de collecte paritaire par le biais de fonds d’assurance formation (FAF).
À compter de 1983, les lois de décentralisation font des régions des financeurs publics de plus en plus importants.
La loi du 3 décembre 1991 (loi n° 91-1405) étend à toutes les entreprises l’obligation d’une contribution minimale à la formation continue par le biais d’une taxe assise sur leur masse salariale.
« Tout employeur, quel que soit le nombre de salariés, la nature de l’activité ou le statut juridique (entreprise individuelle ou société) doit participer au financement des actions de formation continue de son personnel et des demandeurs d’emploi, en payant une taxe annuelle dont le montant dépend du nombre de salariés12 ».
La loi du 20 décembre 1993 (loi n° 93-1313) voit la création des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA), qui se substituent aux fonds d’assurance formation. Les OPCA, organismes à gestion paritaire agréés par l’État, collectent, chacun dans son ou ses secteur(s) d’activité(s), les financements des entreprises de droit privé et mutualisent ces contributions.
La collecte de fonds destinés à la réalisation de plans de formation ou à la professionnalisation est exclusive de celle de fonds destinés au congé individuel de formation.
Le fonds social européen (FSE) intervient également en cofinancement des aides accordées par les pouvoirs publics nationaux et par les OPCA pour des formations facilitant l'adaptation des salariés aux mutations industrielles.
Ces différents financeurs peuvent posséder leurs propres outils ou réseaux de formation, qui se sont superposés et sont dans certains cas devenus des prescripteurs concurrents.
1.2. L’incidence possible de la loi du 5 mars 2014 sur l’activité de