Fonctionnement du protocole Pi

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Assevera Paulo Bonavides: “Com a opinião pública, a burguesia minou as instituições feudais e se assenhorou de uma força social irresistível, que não fazia somente a crítica do passado, mas servia doravante de excelente guarda ao statu quo político e social, ou seja, ao domínio burguês do Estado, à limitação da autoridade” (BONAVIDES, 2010, p. 489).

Com o desenvolvimento tecnológico e econômico do século XX, acelerado a partir do pós-segunda guerra mundial, a comunicação radiofônica e televisiva tornou acessível as mídias de informação a amplo universo de cidadãos. A massa de trabalhadores assalariados tornou-se consumidora de cultura e informação, abrangendo amplo arco de temas; de programas de entretenimento a noticias do cotidiano da sociedade e do poder público.

Todavia, com a massificação da comunicação, o que a opinião pública ganha em amplificação, absorvendo a massa de trabalhadores, ela perde em qualidade.41

Como cultura e informação tornam-se mercadorias, a imprensa passa a ceder aos desejos do mercado, em busca da maximização de lucros, sem preocupação em educar as massas para adquirir cultura e informação. Não se exige bons níveis de educação e escolarização para o consumo de cultura e informação42.

A formação de grandes grupos comerciais de comunicação, alinhados à lógica do lucro para sobreviver na competição do mercado, fazem de seus espaços, em jornais e em mensagens televisivas e radiofônicas, mercadorias para serem vendidas a anunciantes empresariais que querem fazer publicidade de seus produtos e serviços. E, para serem atraentes ao mercado publicitário, o conteúdo da grande mídia fica exposto a abrir mão de explorar com maior profundidade temas de interesse público. Para ganhar a preferência e o gosto do grande público leitor, ouvinte e telespectador, as linhas editoriais da grande mídia desenvolvem conteúdo que, distante de satisfatório debate crítico dos grandes temas em pauta no cenário político e social, acabam por veicular, com maior ênfase, notícias, opiniões e programas que sensibilizam e distraem – mas não educam – a massa de cidadãos. É essa a receita para que o veículo de comunicação conquiste a preferência do

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Habermas examina com primor como a imprensa deixou de ser intermediadora e fomentadora do debate público entre pessoas, passando a ser condutora e formadora da opinião pública, no momento em que ela se tornou meio de comunicação de massas. Confira-se a transcrição da seguinte passagem: “Na medida em que elas[instituições públicas intelectualizadas] passam a se comercializar e a se concentrar no aspecto econômico, técnico e organizatório, elas se cristalizam nos últimos cem anos, em complexos com grande poder social, de tal modo que exatamente a sua permanência em mãos privadas é que ameaçou por várias vezes as funções críticas do jornalismo. Em comparação com a imprensa da era liberal, os meios de comunicação de massa alcançaram, por um lado, uma extensão e uma eficácia incomparavelmente superiores e, com isso, foram cada vez mais desalojados dessa esfera e reinseridos, na esfera, outrora privada, do intercâmbio de mercadorias; quanto maior se tornou a sua eficácia jornalístico-publicitária, tanto mais vulneráveis se tornaram à pressão de determinados interesses privados, seja individuais, seja coletivos. Enquanto antigamente a imprensa só podia intermediar e reforçar o raciocínio das pessoas privadas reunidas em um público, este passa, agora, pelo contrário, a ser cunhado primeiro através dos meios de comunicação de massas. (HABERMAS, 2003, p. 221).

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A esse respeito, assinala Habermas que “a medida que a cultura se torna mercadoria, e isso não só por sua forma, mas também por seu conteúdo, ela se aliena àqueles momentos cuja recepção exigem uma certa escolarização”. (HABERMAS, 2003, p.196).

público, mediante a popularidade de seus programas e de suas reportagens, e, consequentemente, também logre visibilidade e valorização mercantil no milionário mercado publicitário.

A despeito da liberdade de expressão do pensamento de que possivelmente desfruta, imune a censuras e controle governamental, nem por isso se pode dizer que a grande mídia se apresente pluralista, como seria saudável à democracia se assim o fosse. Dessa forma, a ampla diversidade de opiniões existentes na sociedade não encontra canais de expressão pública para tomar vez no debate modelador da opinião pública (LIMA, 2013, p. 93)

A concorrência comercial entre empresas de comunicação não é garantia de debate entre versões diferentes sobre fatos noticiados nem de opiniões dissidentes acerca de temas seletivamente explorados em reportagens de apelo social43.

A exploração comercial da mídia, salienta-se novamente, recebe a influência de poderosos grupos econômicos proprietários das empresas de comunicação ou que sejam seus financiadores, com interferência negativa na imparcialidade e objetividade da cobertura jornalística. Isso aumenta o risco de notícias tendenciosas e de baixa qualidade ou confiabilidade, mas com enorme potencial para modelar a formação da opinião pública que, sem opção de acesso a informações com conteúdo diverso, seja vítima de um discurso uniformizado, sem

debate. Habermas (2003, p. 214) expõe que o “editor de jornal passou de vendedor

de novas notícias a comerciante com opinião pública”. A versão que prevalece, notadamente, acerca de fatos envolvendo a atuação de agentes públicos e as políticas públicas por eles desenvolvidas é aquela que a grande mídia seleciona, interessadamente, com maior destaque. Seguramente existe a dissimulada censura que parte da própria mídia, sem oficial mediação de órgãos de Governo. É a censura seletiva, que avulta do comportamento deliberado da mídia em não tornar públicos

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Descreve Paulo Bonavides inevitáveis mazelas da opinião pública em Estados democráticos de massas: “A opinião pública das ditaduras totalitárias do século XX chegou a esse espantoso resultado: transformou-se em poderosíssima linha auxiliar da razão de Estado. Na sociedade democrática, a opinião pública é por igual suspeita, pois sem embargo do pluralismo aí patente, os elementos de elaboração e transmissão de juízos que formam a opinião pública, não se concentrando em poder único, como no Estado totalitário, têm contudo sua sede nas mãos de uma minoria, que são os “lordes” do poder econômico e financeiro, a cujo controle se acham sujeitos via de regra os meios de publicidade. [...] a opinião das massas é cuidadosamente cultivada e alimentada pelo poderes oficiais, que a impõem através do proselitismo ideológico. E com isso fazem de seu apoio um instrumento de sustentação política, o mais eficaz possível, visto que, consultadas plebiscitariamente, as massas sancionam o regime com votações transbordantes e ruidosas, a um passo já da unanimidade”. (BONAVIDES, 2010, p. 493-494).

conteúdos contrapostos ou alternativos àqueles que ela desejou divulgar ao conhecimento da sociedade.

A valoração que a grande mídia atribui às notícias selecionadas também é afetada pela nefasta influência de Governos, partidos e personalidades políticas. Mediante gastos quase sempre desnecessários com publicidade, órgãos públicos e empresas estatais financiam, com graúdos aportes de recursos públicos, empresas da mídia, e de duas uma: ou querem em troca notícias e opinião editorial favorável à corrente política que investe na empresa de comunicação ou fazem coro para a despolitização do conteúdo do jornalismo. A propaganda publicitária governamental não raro desvia dos parâmetros constitucionais que a justifica (art. 37, §1º da CRFB). Fogem da finalidade educativa, informativa ou de orientação social a que constitucionalmente está vinculada, reproduzindo, disfarçada ou escancaradamente, mensagens de promoção ou “escandalização” de Governo e autoridades públicas.

A política, dentro ou fora de períodos eleitorais, passa a ser abordada pela mensagem da propaganda publicitária, de forte apelo emocional. A propaganda política, mediante técnicas de marketing, substitui o debate crítico e plural, o que contribui para afastar o interesse do cidadão em participar do debate de temas de interesse público. A opinião pública, em geral, passivamente, recebe a informação. Sem capacidade de análise crítica, salvo exceções de segmentos esclarecidos da sociedade, para interpretar e filtrar o conteúdo informacional divulgado, ela simplesmente adere às opiniões e às versões que a grande mídia, publicamente, veicula. A sociedade, muitas vezes, fica desarmada da capacidade de verificar a fidedignidade da informação divulgada e de formar livremente sua opinião sobre temas da vida pública. Paralelamente, autoridades públicas e Governos escapam do debate, escondendo-se atrás do véu da propaganda publicitária, que impede aflorar o discurso entre cidadãos e Governo acerca daquilo que eles entendem serem as melhores opções de ação estatal para o bem-estar social.

A manipulação da opinião pública contribui para sufocar a capacidade da sociedade de participar ativamente do controle do poder político, minando o debate público que força o poder a ter que prestar contas daquilo que faz, exposto aos olhos e mentes dos homens.

Por isso, a democracia depende da expansão de publicidade de debates para outras instâncias, além daquelas reduzidas aos meios de comunicação, que nem sempre colaboram para a transparência do poder. Torna-se necessário abrir

alternativas de acesso direto pelo cidadão à informação do que se passa no âmbito do Estado. À publicização do Estado, mediante debate público, devem concorrer iniciativas da sociedade civil e dos próprios órgãos públicos, afinados em fomentar a democracia por meio de providências que fazem o poder público permeável ao diálogo e ao controle da sociedade.

6 OBSTÁCULO AO DEBATE: A CAPTURA DA INFORMAÇÃO PÚBLICA PELA TECNOBUROCRACIA

Nos agouros do século XVIII, dos dois lados do Atlântico, tanto na América do Norte quanto na França, declarações de direito dos homens, que inauguram a era das liberdades individuais, com a transformação dos homens de súditos a cidadãos, precederam a edição de Constituições. Isso deixa claro que o compromisso do constitucionalismo liberal era controlar o poder político para a realização dos direitos fundamentais de índole individualista, filosoficamente apoiado por correntes jusnaturalistas, em que por meio da razão, se consegue conhecer as leis naturais a todos os homens.

Cada cidadão era visto, no contexto liberal, como um soberano de si mesmo, livre dos tentáculos do Estado, que sempre o agrilhoou. Por trás do ideário liberal, havia o interesse no desenvolvimento do capitalismo.

O pavor da sociedade individualista de base capitalista pelo Estado impactou na criação de uma administração pública controlada pela lei. O Estado parlamentar tinha ascendência ao Estado administrativo. A Administração pública não intervinha na sociedade, senão para preservar a liberdade dos homens em atuarem num mercado aberto a todos, com oportunidades, mediante o mérito pessoal de cada um para prover as suas necessidades e lutar pelo seu bem-estar.

A legalidade representava garantia da sociedade em duas direções. A primeira, no sentido de que, mediante a fiel aplicação pelo Poder Executivo da lei engendrada pelo Poder Legislativo, controlava-se o exercício do poder com o sucedâneo de preservar a liberdade individual contra imprevisível interferência do Estado sem autorização legal. Por outro lado, a aplicação da lei pelo Poder Executivo identificava-se com o exercício do poder de polícia, para preservar a ordem e a segurança públicas contra motins e investidas delituosas de cidadãos contra a vida, a liberdade e a propriedade dos homens.

Sobra ainda espaço para se afirmar que o exercício do poder público, sempre de acordo com a lei, disciplinava a arrecadação tributária, com que a fazenda pública se abastecia de recursos para financiar a atividade policial do

Estado em âmbito interno, como visto, e externo – neste caso, para defesa contra

invasões estrangeiras e guerras. Restava, ainda, ao Estado atividades da diplomacia que, como as demais, não se voltavam a disciplinar a vida social.

O debate público era absorvido sobremodo com a seguinte questão: quanto é necessário subtrair da riqueza produzida por cidadãos burgueses para o custeio do aparelho policial, militar e tributário do Estado, cuja finalidade se voltava para o bem comum, não de toda a sociedade, mas de uma classe: a burguesia, interessada em garantir a prosperidade dos seus negócios. O lema era “mais mercado e menos Estado”. Ainda não se discutia um orçamento governamental voltado a investimentos sociais. O orçamento era encarado, exclusivamente, como ferramenta de programação e controle dos gastos públicos, em respeito à propriedade privada, que o custeava.

O debate público com o Estado não estava envolvido com questões que exigiam conhecimento técnico e científico acerca da disciplina das relações sociais, comerciais e de trabalho referentes à produção e circulação de bens. Com efeito, questões de maior complexidade, que demandavam elaboração e divulgação de regras técnicas necessárias ao desenvolvimento e disciplina das relações comerciais eram debatidas, sob a ótica do “livre mercado”, em associações de convivência privada, constituída de burgueses.

Entretanto, em resposta ao quadro de desigualdade social e conflitos sociais gerados pelo capitalismo, o Estado atravessa o século XIX em ritmo de expansão de suas atividades, o que trouxe alargamento de seus órgãos e de seu corpo de funcionários. O Estado abstencionista, guardião de liberdades individuais, que preservava a autonomia da sociedade consolidou-se, no século XX, em Estado interventor no domínio econômico e social (OTERO, 1992, p. 359).

O avanço do Estado pelos meandros de relações comerciais e trabalhistas, com a interferência mais aguda na economia e promoção de políticas de bem-estar social, tornou mais complexas suas atribuições. As novas responsabilidades passaram a demandar-lhe a formação de quadros de colaboradores com destacada formação técnica e conhecimento científico para enfrentar os desafios e responsabilidades que o Estado-providência, de caráter intervencionista e regulador, assumiu. O Estado se põe entre o capital e o trabalho, e torna-se árbitro do conflito de classes.

Em consequência, a Administração Pública sofre uma profunda transformação. O aumento e a complexidade dos serviços públicos dos quais dependem a realização das novas tarefas estatais exigem a formação técnica de funcionários com o propósito de prover-se eficiência à máquina administrativa.

Forma-se o que Paulo Otero (1992, p. 287) denominou de Administração especializada44_.

Nesse contexto, consolida-se a tecnoburocracia: a camada superior da burocracia, marcada pela investidura em atribuições específicas, com atuação impessoal e estável, em tese, blindadas a influências e instabilidades políticas, cuja autoridade decorre da formação técnico-especializada. São os tecnocratas que se afirmam comprometidos com a eficiente e ininterrupta prestação de serviços púbicos e regulação imparcial da atividade econômica. A tecnoburocracia ocupa postos superiores e estratégicos no aparato estatal, que é sensivelmente dirigido por decisões de índole técnica. A implementação de decisões administrativas e políticas públicas não é exclusiva dos políticos que ocupam os postos superiores da administração. Tecnocratas participam destas decisões, a priori, aconselhando o decisor e, a posteriori, executando a decisão (OTERO, 2011, p.295).

Assim, a tecnoburocracia retém o acervo de estudos e informações que impulsiona e justifica o processo decisório do Estado, e acaba por controlá-lo com o arsenal de dados que detém. Esse quadro põe em xeque a legitimidade político- democrática do Estado. Mandatários populares, com responsabilidade política perante o povo, perdem o controle sobre as decisões políticas que entendem por bem ser tomadas em cumprimento de seus programas de Governos. Decisões políticas, que se destinem a assuntos que demandam conhecimentos técnicos, são condicionadas a estudos técnicos, cujas conclusões são decisivas tanto para chancelá-la quanto para revisá-la ou mesmo desfazê-la.

Assenta Paulo Otero (1992, p. 291) que a decisão superior a ser tomada pelos políticos depende em muito das informações que lhe são repassadas pelos servidores de formação técnica. Esses, a despeito de ocuparem posição hierárquica abaixo do tomador da decisão, por deterem, de fato, a expertise da matéria técnica a ser decidida, ficam sujeitos a um controle hierárquico muito limitado.

44_{Luis Carlos Bresser Pereira, em seu artigo “Da administração pública burocrática à gerencial, p. 236-270”, In: BRESSER}

PEREIRA, Luis Carlos e SPINK, Peter (orgs). Reforma do Estado e administração pública gerencial, 7 ed. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 2005, examina a formação da burocracia, em substituição à administração patrimonialista. Em suas palavras: “A administração pública burocrática foi adotada em substituição à administração patrimonialista, que definiu as monarquias absolutas e na qual o patrimônio público e o privado eram confundidos. Nesse tipo de administração, o Estado era entendido como propriedade do rei. O nepotismo e o empreguismo, senão a corrupção, eram a norma. [...] Tornou-se assim necessário desenvolver um tipo de administração que partisse não só da clara distinção entre o público e o privado, mas também da separação entre o político e o administrador. Surgiu então, a administração burocrática moderna, racional-legal”.

Agora, o problema enfrentado por mandatários políticos, investidos em mandatos populares ou cargos estratégicos, como chefes dos órgãos públicos superiores, não é mais apenas controlar os ímpetos do partido ou coalizão partidária que o sustenta, e que cobram apropriação de cargos públicos por correligionários, invariavelmente, sem imparcialidade e formação técnica adequada, em troca de apoio político que sustente interesses do Governo no parlamento. O problema ganha outro contorno. Sem esquecer-se da questão acima mencionada, o desafio é como impedir que mandatários políticos, democraticamente eleitos, tornem-se reféns da tecnoburocracia. Há aqui um conflito entre o aspecto democrático da administração pública, associado à legitimidade política do Governo democraticamente eleito, de poder realizar seus programas políticos, prometidos em disputa eleitoral, e o componente técnico, que organiza e dirige a execução dos serviços públicos, sem os quais as diretrizes políticas não são implementadas.

É necessário encontrar um ponto de equilíbrio entre a legitimidade política e soluções tecnoburocráticas para a ação administrativa. Sabemos que a investidura por eleições e nomeações por critérios políticos, em cargos do ápice da administração pública, não é, como regra geral, acompanhada por um exame da capacidade técnica para enfretamento da temática que se põe diante da responsabilidade do cargo. São comuns nomeações realizadas pelo grupo político que se fez Governo, movida a título de premiação pelo apoio recebido de correligionários. Mesmo que não seja mera recompensa política, as nomeações podem ser movidas por imperativo de alinhamento ideológico a legítimos projetos políticos de reforma da sociedade. Entretanto, num caso ou noutro, a exigência de eficiência para a satisfatória prestação de serviços públicos cobra a presença da qualificação técnica antes e depois da decisão, alcançando a fase de execução decisória. Ou seja, a tecnoburocracia é convocada a participar das decisões, pois a permanência dela no quadro da administração a faz ser detentora do arsenal de recursos humanos e operacionais e de conhecimentos técnicos sem os quais não se impulsiona a ação da administração pública.

Particularmente, para fins de solução do conflito entre legitimidade política e técnica burocrática, entende-se que o mais correto seja um compartilhamento de informações, com transparência e boa-fé, entre a estrutura político-partidária e a organização burocrática presente na administração pública. Também não se propugna por uma subserviência política da burocracia, levando à politização da

administração. A burocracia, em última instância, deve estar republicanamente alinhada à realização efetiva do interesse público que lhe cabe zelar, ou seja, orientada ao cumprimento de seus deveres definidos pela ordem jurídico- constitucional e pela legislação que rege o exercício de suas funções45.

A transparência no manejo das informações tem o efeito positivo de harmonizar a atuação política e técnica do Governo. As decisões políticas serão tomadas com maior acerto, ou mesmo não tomadas, se subsidiadas com informações técnicas transmitidas com boa-fé pelo quadro tecnocrático. Por outro prisma, com transparência, e uso de linguagem acessível e compreensível, é possível imprimir confiança a setores políticos do Governo e mesmo à sociedade de que as informações e estudos técnicos não estão sendo manipulados pela burocracia. Quer-se evitar que a tecnoburocracia utilize desvirtuadamente informações para perseguir ocultamente objetivos contrários a legítimas orientações de Governo, alinhada à realização do interesse público, delimitado em lei.

O controle da informação pela tecnoburocracia deve ser realizado com transparência e parcimônia, porque dela depende o Governo para realizar a articulação política com o poder legislativo e facilitar o convencimento do apoio político para converter em ações de Governo suas promessas de campanha. Note- se que a transparência das informações contribui para maior governança da Administração, no sentido de atendimento “aos pré-requisitos técnicos de gestão que assegure a eficiência e a democratização das políticas públicas”. (BENTO, 2003, p. 85).

Ademais, a partilha de informações entre políticos e técnicos é necessária até porque, em última instância, é o chefe do Governo quem tem a responsabilidade