L’analyse des revenus et de la pauvreté des personnes âgées, et leur comparaison avec la situation de la population dans son ensemble, sont fondées sur le revenu disponible.
L’État influe considérablement sur ce revenu disponible. Il prélève l’argent des ménages sous la forme d’impôts sur le revenu des personnes physiques et de cotisations de sécurité
Graphique 2.12. Évolution du risque relatif de pauvreté par groupe d’âge
Risque de pauvreté de la population = 100
Note :Le panneau de droite contient des données pour le Canada, les États-Unis, la Finlande, la Grèce, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Suède. Le panneau de gauche correspond aux 23 autres pays de l’OCDE.
Source : Base de données de l’OCDE sur la distribution des revenus; voir OCDE (2008),Croissance et inégalités, graphique 5.5.
statLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/651227035011 225
200
150 175
100 125
75 50 25 0
225 220 175 150 125 100
50 25 75
0
< 18
18-25
41-50 26-40 51-65 66-75
> 75 > 75
66-75 41-50
< 18 18-25
51-65 26-40
Risque relatif de pauvreté (population = 100) Risque relatif de pauvreté (population = 100)
Milieu des années
70
Milieu des années
80
Milieu des années
90
Milieu des années
2000 Vers 2000
Milieu des années
70
Milieu des années
80
Milieu des années
90
Milieu des années
2000 Vers 2000 23 pays de l’OCDE : milieu
des années 80 au milieu des années 2000
Sept pays de l’OCDE : milieu des années 70 au milieu des années 2000
sociale. Il restitue de l’argent sous la forme de prestations en espèces, y compris les pensions de retraite.
Impôts et cotisations
Les deux premières colonnes du tableau 2.2 illustrent la proportion du revenu des ménages payée sous forme d’impôts et de cotisations par des personnes ayant atteint l’âge de la retraite (plus de 65 ans) et en âge de travailler (18-65 ans). Dans les 24 pays pour lesquels on dispose de données, les personnes d’âge actif reversent en moyenne 31 % de leurs revenus sous forme d’impôts directs22. Pour les personnes ayant l’âge de la retraite, la charge fiscale directe représente seulement 18 % de leur revenu en moyenne dans la zone OCDE.
Tableau 2.2. Échelle et progressivité des impôts sur les ménages et des prestations en espèces
Part des impôts sur les ménages et des transferts publics dans le revenu disponible et mesure de la progressivité des impôts et des transferts exprimées en pourcentages, milieu des années 2000
1. Pour l’Espagne, la Grèce, la Hongrie, le Mexique, le Portugal et la Turquie, les données relatives aux transferts publics sont nettes d’impôts et les impôts sur les ménages ne peuvent pas être identifiés séparément. Par conséquent, la moyenne de l’OCDE exclut ces six pays. Pour ces pays ainsi que pour l’Irlande et la Pologne, la progressivité des transferts publics est calculée sur la base des valeurs nettes.
Source : Base de données de l’OCDE sur la distribution des revenus; voir OCDE (2008),Croissance et inégalités, tableaux 4.2-4.4 et l’analyse correspondante.
statLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/651477340623 Impôts sur les ménages
(% du revenu disponible)
Progressivité des impôts sur les ménages
Transferts publics
(% du revenu disponible) Progressivité des transferts publics Âge
de la retraite Âge actif Âge
de la retraite Âge actif Âge
de la retraite Âge actif Âge
de la retraite Âge actif Prestations retraite
Allemagne 12.5 41.1 48.5 43.9 82.2 16.4 17.5 –6.6 10.1
Australie 9.7 24.8 81.6 49.2 48.7 10.1 –8.0 –43.1 –47.0
Autriche 27.5 35.0 46.4 36.5 101.3 27.4 25.6 13.0 24.9
Belgique 19.6 42.1 42.0 36.3 96.9 22.3 16.9 –14.1 –8.9
Canada 15.0 27.0 58.6 47.2 46.7 9.3 –0.6 –17.3 –11.0
Corée 5.0 8.1 46.2 36.3 15.7 3.0 28.2 4.0
Danemark 44.2 53.8 33.6 33.2 81.1 19.9 –5.4 –30.3 –49.4
Espagne1 . . . . . . . . 70.4 15.0 17.5 10.2 4.1
États-Unis 16.4 27.7 65.8 54.9 42.1 5.6 10.5 –11.5 –3.8
Finlande 24.8 31.0 44.4 41.9 18.1 12.4 –13.8 –25.8 –44.1
France 11.1 28.8 47.4 35.4 96.4 22.6 28.5 9.8 25.3
Grèce1 . . . . . . . . 66.4 16.7 20.2 17.6 14.5
Hongrie1 . . . . . . . . 85.6 27.5 11.9 –2.5 1.0
Irlande1 5.4 20.7 78.2 53.1 55.8 13.3 –0.1 –20.5 –32.0
Islande 34.2 54.1 29.6 25.7 79.7 12.3 3.7 1.8
Italie 21.1 32.0 62.3 51.2 87.4 21.1 22.5 15.8 21.8
Japon 15.4 21.0 42.9 35.6 55.8 11.0 12.1 2.0 2.3
Luxembourg 14.8 26.3 43.0 40.4 91.0 22.4 14.5 7.5 17.3
Mexique1 . . . . . . . . 21.3 5.4 51.8 40.7
Norvège 22.7 35.0 43.3 35.5 72.7 15.4 7.4 –17.7 –26.7
Nouvelle-Zélande 19.8 29.1 24.9 48.5 76.8 13.1 –1.1 –33.1 –32.4
Pays-Bas 10.0 26.9 70.5 43.6 53.0 12.7 –1.4 –22.3 –16.0
Pologne1 17.9 28.8 32.5 38.2 92.6 30.4 19.8 17.3 26.0
Portugal1 . . . . . . . . 74.2 20.3 29.5 31.5 33.2
République slovaque 5.0 22.0 72.6 38.8 86.0 22.0 10.4 –3.0 –0.2
République tchèque 6.1 23.9 78.9 42.4 79.1 17.0 3.7 –15.1 –10.8
Royaume-Uni 10.0 26.2 61.4 48.6 54.3 8.7 3.5 –34.7 –20.6
Suède 40.2 44.2 31.2 33.0 96.3 21.4 9.0 –15.3 –18.7
Suisse 32.9 36.6 20.2 21.1 63.6 9.7 1.5 –17.6 –18.7
Turquie1 . . . . . . . . 46.0 18.6 28.8 32.0 37.3
OCDE 24 18.4 31.1 50.2 40.4 69.7 15.8 8.5 –10.7 –4.5
Cette différence de charge fiscale pèse lourd lorsqu’on compare les revenus des personnes âgées avec ceux des personnes d’âge actif quelle que soit la période. Elle a également un effet notable sur le niveau de vie des personnes qui passent de la vie active à la retraite (voir l’indicateur relatif aux « taux de remplacement nets » dans la partie II de cette étude).
D’autres publications de l’OCDE examinent en détail les différentiels de charge fiscale entre pays pour les personnes d’âge actif23. La charge fiscale des personnes âgées est en général plus faible que celle supportée par les actifs. Il y a à cela trois principales raisons.
Premièrement, les impôts sur le revenu dans les pays de l’OCDE sont progressifs : les personnes plus riches reversent une fraction plus élevée de leur revenu sous forme d’impôts. Les personnes âgées perçoivent en général des revenus inférieurs à celles d’âge actif. Deuxièmement, dans la plupart des pays de l’OCDE, les retraités ne paient pas de cotisations de sécurité sociale, ou bénéficient d’un taux de cotisation réduit destiné à financer des prestations spécifiques, comme l’assurance maladie. Troisièmement, dans la plupart des pays de l’OCDE, le régime de l’impôt sur le revenu prévoit des allégements visant soit les retraités, soit le revenu perçu au titre de la retraite.
La progressivité des impôts et transferts est mesurée en comparant leur répartition avec celle du revenu disponible équivalent des ménages. Le graphique 2.13 illustre ce concept. L’axe horizontal indique le pourcentage cumulé de la population, classée par revenu disponible équivalent, la catégorie la plus pauvre se situant à gauche et celle la plus riche à droite. L’axe vertical indique le pourcentage cumulé du total des impôts ou transferts payés ou perçus. Si les impôts et transferts étaient équitablement répartis, le résultat serait une diagonale. Dans la pratique, ce n’est pas le cas.
Le diagramme ci-dessous illustre l’effet d’un système d’imposition progressive dans lequel la part du revenu payée sous forme d’impôts augmente en fonction du revenu. Il s’agit de la courbe située en dessous de la diagonale. Il illustre également l’effet d’un système redistributif de transferts, dans lequel la fraction des prestations totales perçues diminue à mesure que le revenu augmente. Il s’agit de la courbe située au-dessus de la diagonale.
Les zones grisées illustrent l’ampleur de la progressivité des impôts et transferts. On parle officiellement de « coefficients de concentration »24. Plus la zone située entre la diagonale et la part des impôts et transferts est étendue, plus ces systèmes sont progressifs. Dans l’illustration du graphique 2.13, les transferts publics sont redistributifs et le résultat relatif à la concentration est donc négatif.
Le tableau 2.2 présente une mesure empirique de la progressivité des impôts et des cotisations de sécurité sociale (colonnes deux et quatre). Une valeur zéro indique que tous les ménages ont payé une fraction identique d’impôts et de cotisations (la courbe relative aux impôts correspondrait à la diagonale dans le graphique 2.13). Plus cette valeur est élevée, plus le système d’imposition est progressif.
Pour les personnes d’âge actif, les pays anglophones – Australie, Canada, États-Unis, Irlande, Nouvelle-Zélande et Royaume-Uni – ainsi que l’Allemagne, les Pays-Bas et la République tchèque ont les systèmes d’imposition les plus progressifs. Les impôts directs sont les moins progressifs en France, en Suisse et dans les pays nordiques.
Pour les personnes ayant atteint l’âge de la retraite, les impôts sont beaucoup plus progressifs que pour les personnes d’âge actif dans 16 des 24 pays pour lesquels des données sont disponibles, et ce pour trois principales raisons. Premièrement, les allégements fiscaux de base (déductions, crédits, etc.) sont souvent plus importants pour les retraités que pour les personnes d’âge actif. Par conséquent, de nombreux retraités ne
paient pas d’impôts. Deuxièmement, les retraités dans la plupart des pays de l’OCDE ne sont pas assujettis aux cotisations de sécurité sociale (ou le sont à taux très bas). Les cotisations de sécurité sociale sont généralement plus régressives que l’impôt sur les revenus des personnes physiques. Souvent, tous les salariés sont assujettis à un taux de cotisation unique. De plus, un plafonnement des cotisations limite les charges sociales supportées par les hauts salaires (voir le tableau III.1 en partie III).
Toutefois, les écarts de progressivité des impôts payés par les personnes d’âge actif et ayant atteint l’âge de la retraite sont faibles – l’imposition des salariés est plus progressive que celle des retraités – dans les pays nordiques, en Nouvelle-Zélande, en Pologne et en Suisse. Différentes raisons expliquent ce phénomène : une charge fiscale globale élevée dans les pays nordiques, l’absence de cotisations de sécurité sociale en Nouvelle-Zélande et les cotisations à la charge des retraités au titre de l’assurance maladie en Pologne.
Transferts publics en espèces
La partie droite du tableau 2.2 examine les prestations publiques en espèces. Elles englobent toute la gamme des prestations de retraite publiques : retraite de base, sous conditions de ressources et minimum, ainsi que régimes liés à la rémunération. Toutefois, elles incluent également d’autres prestations en espèces versées aux personnes âgées qui ne sont généralement pas traitées dans les autres parties de cette étude, comme les prestations familiales, les prestations de chômage, les allocations logement et les prestations d’invalidité25.
Les deux premières colonnes sur les cinq du tableau illustrent la part de ces prestations dans le revenu disponible. À la différence des données relatives aux sources de revenu du graphique 2.3 ci-dessus, il s’agit de chiffres bruts, avant déduction de l’impôt sur le revenu et des cotisations de sécurité sociale (ce qui explique pourquoi les transferts publics représentent plus de 100 % du revenu disponible en Autriche).
Comme on pouvait s’y attendre, les transferts publics constituent une source de revenu plus importante pour les personnes ayant atteint l’âge de la retraite que pour celles d’âge actif dans tous les pays. En moyenne, les prestations publiques représentent 70 % des revenus bruts des personnes âgées, contre seulement 16 % pour celles d’âge actif. Les
Graphique 2.13. Une illustration de la mesure de la progressivité des impôts et transferts
100
75
50
25
0
0 25 50 75 100
Pourcentage cumulé de la population classée par revenu équivalent des ménages Pourcentage cumulé du total des impôts et transferts
Coefficient de concentration des impôts
Coefficient de concentration des transferts
Pourcentage cumulé du total des impôts dans un système progressif
Pourcentage cumulé du total des transferts dans un système progressif
transferts publics visent surtout les personnes ayant l’âge de la retraite aux États-Unis, en Islande, en Nouvelle-Zélande, au Royaume-Uni et en Suisse. En effet, dans ces pays, les transferts publics aux personnes d’âge actif représentent une plus faible fraction du revenu disponible que dans la moyenne de l’OCDE.
Les dernières colonnes du tableau 2.2 illustrent la répartition des prestations publiques en espèces entre tranches de revenu, en faisant de nouveau la distinction entre personnes d’âge actif et personnes ayant atteint l’âge de la retraite. La mesure de la progressivité utilisée aurait pour valeur zéro si toutes les tranches de revenu recevaient la même fraction des prestations publiques. Toutefois, à la différence des impôts, les valeurs relatives aux prestations en espèces sont souvent négatives. Cela signifie que les personnes ayant des revenus plus faibles perçoivent une fraction proportionnellement plus élevée de l’ensemble des prestations (voir l’explication concernant le graphique 2.13 ci-dessus).
Dans tous les pays de l’OCDE à l’exception du Portugal et de la Turquie, les transferts en espèces payés aux personnes d’âge actif présentent une distribution plus progressive que les versements en faveur des personnes ayant l’âge de la retraite. En particulier, les prestations familiales et de chômage sont ciblées sur les catégories à plus faible revenu26. En revanche, 23 pays de l’OCDE sur 30 disposent d’un régime public de retraite lié à la rémunération (voir le tableau 0.1 dans la section intitulé « Le cadre des Pensions dans les pays de l’OCDE» ci-dessus). Par nature, ces régimes octroient des prestations plus généreuses aux personnes qui percevaient une rémunération plus élevée lorsqu’elles travaillaient. Cela explique en grande partie la différence de redistribution des prestations versées aux familles d’âge actif et aux retraités.
Pour examiner cet effet de plus près, la dernière colonne du tableau 2.2 distingue les prestations de retraite et fournit la mesure empirique de la progressivité (le coefficient de concentration) pour ces seules prestations. Dans six pays27 qui ne sont pas dotés de régimes publics de retraite liés à la rémunération – Australie, Danemark, Finlande28, Irlande, Nouvelle-Zélande et Pays-Bas –, la mesure de la progressivité est fortement négative. En effet, les transferts publics sont soit des retraites de base, soit des prestations de retraite sous conditions de ressources. Il en résulte que la couverture de ces régimes est étendue, voire quasiment universelle dans certains cas (voir l’encadré 2.1 ci-dessus). Dans d’autres pays où les retraites minimum, de base et sous conditions de ressources, couvrent un nombre relativement élevé de personnes âgées, comme la Belgique, le Canada, le Royaume-Uni et la Suède, les transferts publics aux personnes âgées sont très progressifs. Aux États-Unis, en République tchèque et en Suisse, le système public de retraite est conçu de telle sorte que les titulaires de bas salaires perçoivent des retraites proportionnellement plus élevées par rapport à la rémunération, et la mesure de la progressivité au tableau 2.2 est là encore négative.
Par contraste, la mesure empirique de la progressivité des prestations de retraite est positive dans 12 pays. En effet, les prestations de retraite sont étroitement liées aux gains perçus pendant la période d’activité : c’est par exemple le cas en Autriche, en France et en Italie. Dans d’autres pays, cette situation s’explique par le fait que les travailleurs à bas salaires ont souvent accompli tout ou partie de leur carrière dans le secteur informel de l’économie. Cela explique les résultats pour la Grèce, le Portugal et la Turquie (ainsi que le résultat relatif à la progressivité de tous les transferts en faveur des personnes ayant atteint l’âge de la retraite au Mexique).
Il est également intéressant de comparer ces mesures empiriques de la répartition des prestations publiques de retraite payées aujourd’hui aux projections de répartition des
retraites futures que toucheront les personnes qui entrent aujourd’hui sur le marché du travail et qui atteindront l’âge de la retraite dans 40 à 50 ans (indicateur de la « Progressivité de la formule de calcul des prestations de retraite » dans la partie II de cette publication).
Les différences entre ces deux séries de résultats reflètent en partie les différences de types de prestations perçues : par exemple, les retraites publiques sont fortement redistributives en Finlande, aux Pays-Bas, en Suède et en Suisse. Toutefois, le système de revenus de retraite dans son ensemble l’est moins, en raison de l’exclusion des plans professionnels obligatoires ou quasi obligatoires de l’analyse qui sous-tend le tableau 2.2. Par ailleurs, de nombreux systèmes de retraite ont été réformés, de sorte que le niveau et la répartition des prestations seront très différents de ceux des retraités d’aujourd’hui.