Em 1994 Fernando Henrique (cuja popularidade estava em alta devido ao plano real) foi eleito presidente em primeiro turno. FHC assumiu a presidência do país nos
224
Em 1993.
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Apesar de ter seu esboço no governo de Itamar Franco, o Conselho Nacional de Educação (CNE) foi instalado no mandato de FHC (LIMA, 2007).
anos de 1995 a 1998 e foi reeleitotambém em único turno, governando novamente nos anos de 1999 a 2002 (LIMA, 2007).
FHC deu prosseguimento ao processo de desindustrialização e desnacionalização, inerente ao projeto neoliberal. O governo seguiu a linha mundial na tentativa de dar maior legitimidade ao neoliberalismo, assumindo a perspectiva de que essa seria a única saída possível para garantir a estabilidade econômica com "justiça social". Em seu governo foram privatizadas várias empresas públicas em nível nacional, havendo também o apoio para as privatizações de órgãos estaduais. Apenas a título de ilustração foram privatizadas a Escelsa em 1995, o Banerj em 1997, a Companhia Vale do Rio Doce em 1997, a Telebrás em 1998, a Eletropaulo em 1998. Deve-se destacar que esse processo de desindustrialização e a privatização aprofundou a dependência do Brasil em relação aos países imperialistas centrais (LIMA, 2007; BIONDI, 2003).
As privatizações estiveram no centro da discussão sobre a "reforma" da gestão pública presente no projeto de governo para o período de 1995 a 1998, intitulado Mãos à obra, Brasil. Este documento afirma não somente a importância da reforma do Estado, ao qual Behring (2008) chama de contrarreforma, mas também a necessidade do Brasil se inserir no mercado mundial de forma mais contundente devido à "globalização", como se todos os países fossem beneficiados de igual forma por esse processo.
A conhecida contrarreforma do Estado teve como principal diretriz o documento Plano diretor da reforma do aparelho do Estado elaborado pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE) na gestão de Luiz Carlos Bresser Pereira e aprovado em setembro de 1995 pela Câmara da Reforma do
Estado226 (LIMA, 2007).
226
A Câmara da Reforma do Estado era composta, entre outros, por Bresser Pereira, por Paulo Paiva (Ministro do Trabalho), por José Serra (Ministro do Planejamento e Orçamento), por Pedro Malan (Ministro da Fazenda, consultor do Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID-, ex-diretor- executivo do Banco Mundial e principal negociador da dívida brasileira durante o governo Collor de Mello) (LIMA, 2007).
Em suas declarações o presidente afirmava que a crise brasileira é uma crise do Estado, ou seja, apresenta-se o Estado como causador da crise em virtude do "excesso de gastos", na tentativa de esconder o real sentido da contrarreforma que seria a reconfiguração do Estado para viabilizar a recuperação das taxas de lucro para o capital (BEHRING, 2008).
Uma novidade desse período foi a defesa do estabelecimento de um "Estado social- liberal", pois, segundo Bresser a contrarreforma do Estado deveria ser viabilizada por
[...] um Estado social-liberal porque está comprometido com a defesa e a implementação dos direitos sociais definidos no século XIX, mas é também liberal porque acredita no mercado, porque se integra no processo de globalização em curso, com o qual a competição internacional ganhou uma amplitude e uma intensidade historicamente novas, porque é resultado de reformas orientadas para o mercado (PEREIRA, 1996, p. 21 apud BEHRING, 2008).
A concepção do "Estado social-liberal" vincula-se ao redirecionamento ocorrido no pós Consenso de Washington. De acordo com Lima (2007) se na primeira metade da década de 1990 as políticas elaboradas pelos organismos internacionais estavam fundamentadas no Consenso de Washington, após essa data foi elaborada uma nova estratégia de legitimação do projeto burguês com críticas ao "neoliberalismo radical". Assim, surgiu a chamada "terceira via" apresentada como uma alternativa
ao neoliberalismo e ao socialismo227, tendo como um de seus representantes
Anthony Giddens. A proposta tem como aspecto central a afirmação de que é possível humanizar o capitalismo, sendo esse projeto político identificado por diversos nomes: terceira via, nova social-democracia, nova esquerda, centro- esquerda, social democracia modernizadora, governança progressista (LIMA, 2007).
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A terceira via critica o "neoliberalismo radical", o socialismo e também o Estado de Bem Estar Social. Para os defensores dessa proposta, o Estado de Bem-Estar ocasiona a dependência e a passividade dos indivíduos, além de atuar com excesso de gastos. Na terceira via “a pobreza e o desemprego aparecem como infortúnios ou consequências da incapacidade individual. Cada indivíduo conseguirá acesso a bens e serviços conforme suas habilidades, competências e capacidades. A lógica, portanto, é meritocrática. Estimular as capacidades é fundamental no alívio da pobreza” (LIMA, 2007, p. 62). Assim, “não se trata do Estado mínimo defendido pelo neoliberalismo, nem de um Estado grande, medido pelo número de funcionários e pelo tamanho de seu orçamento, mas de um Estado forte e ativo para fomentar o empreendedorismo e a responsabilidade social dos indivíduos, grupos e empresários sociais” (LIMA, 2007, p.62). A sociedade é desse modo apresentada como um espaço de ajuda mútua, de solidariedade entre as classes e de diluição entre o público e o privado.
Em relação à "reforma" administrativa-gerencial do aparelho de Estado o Plano Diretor sinalizava que a Constituição Federal de 1988 tirou a capacidade operacional do governo aumentando os gastos e os direitos dos servidores públicos (a estabilidade, a aposentadoria integral, dentre outros), que eram vistos como privilégios. O documento apresenta a proposta de contratação de celetistas; de estímulo ao "espírito empreendedor" na política de recursos humanos, por meio do condicionamento da remuneração do servidor ao seu desempenho profissional; de transformação das autarquias em organizações públicas não-estatais, chamadas organizações sociais; da reforma da previdência e do fim da obrigatoriedade do Regime Jurídico Único como estratégias fundamentais para o enfrentamento tanto da crise fiscal como da inoperância e desqualificação do serviço público (LIMA, 2007). Alguns trechos do próprio documento respaldam essa análise
A rigidez da estabilidade assegurada aos servidores públicos civis impede a adequação dos quadros de funcionários às reais necessidades do serviço, e dificulta a cobrança de trabalho [...] A legislação que regula as relações de trabalho no setor público é inadequada, notadamente pelo seu
caráter protecionista e inibidor do espírito empreendedor. São
exemplos imediatos deste quadro a aplicação indiscriminada do instituto da estabilidade para o conjunto dos servidores públicos civis submetidos a regime de cargo público e de critérios rígidos de seleção e contratação
de pessoal que impedem o recrutamento direto no mercado, em detrimento do estímulo à competência (PEREIRA, 1995a, p. 26, 27, grifo
nosso).
Nessa ótica, a dita "reforma" tinha como diretrizes:
[...] (1) o ajustamento fiscal duradouro; (2) reformas econômicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica, garantam a concorrência interna e criem as condições para o enfrentamento da competição internacional; (3) a reforma da previdência social; (4) a inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais; e (5) a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua “governança”, ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas (PEREIRA, 1995a, p. 10, 11).
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado também apontava a necessidade de reconfiguração da relação entre Estado e sociedade civil. A "reforma", nesse âmbito se daria a partir da definição de quatro setores estratégicos do Estado
No Aparelho do Estado é possível distinguir quatro setores: NÚCLEO
ESTRATÉGICO. Corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que
define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. É portanto o setor onde as decisões estratégicas são tomadas. Corresponde aos
Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no poder executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas. ATIVIDADES EXCLUSIVAS. É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes, etc. SERVIÇOS
NÃO EXCLUSIVOS. Corresponde ao setor onde o Estado atua
simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado. Este, entretanto, está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem “economias externas” relevantes, na medida que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses serviços através do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não podendo ser transformadas em lucros. São exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.
PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO. Corresponde à
área de atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é possível, tornando-se necessário no caso de privatização, a regulamentação rígida [...] Cada um destes quatro setores referidos apresenta características peculiares, tanto no que se refere às suas prioridades, quanto aos princípios administrativos adotados. No núcleo estratégico, o fundamental é que as decisões sejam as melhores, e, em seguida, que sejam efetivamente cumpridas [...] Já no campo das atividades exclusivas de Estado, dos serviços não-exclusivos e da produção de bens e serviços o critério eficiência torna-se fundamental. O que importa é
atender milhões de cidadãos com boa qualidade a um custo baixo
(PEREIRA, 1995a, p. 41, 42, grifo nosso).
Verifica-se que a transferência da responsabilidade pelos serviços sociais para o "setor público não-estatal" fez parte de uma ampla estratégia para a condução da "reforma" do Estado brasileiro. Um documento escrito por Bresser Pereira (1995b) sinaliza inclusive que o Estado "concederia" autonomia para as instituições que se transformassem em organizações sociais. Vejamos
Dois outros projetos, além da reforma da Constituição, que acabei de delinear, são ainda essenciais para a reforma do aparelho do Estado brasileiro [...] O primeiro projeto é o da descentralização dos serviços sociais do Estado, de um lado para os Estados e Municípios, de outro, do aparelho do Estado propriamente dito para o setor público não-estatal. Esta última reforma se dará através da dramática concessão de autonomia
financeira e administrativa às entidades de serviço do Estado, particularmente de serviço social, como as universidades, as escolas
técnicas, os hospitais, os museus, os centros de pesquisa, e o próprio sistema da previdência. Para isto, a ideia é de criar a possibilidade dessas entidades serem transformadas em “organizações sociais”. Organizações sociais serão organizações públicas não-estatais - mais especificamente
fundações de direito privado - que tem autorização legislativa para celebrar contrato de gestão com o poder executivo, e, assim, poder, através do órgão do executivo correspondente, fazer parte do orçamento público federal, estadual ou municipal (PEREIRA, 1995b, p. 12).
Do exposto até o momento podemos afirmar que a contrarreforma do Estado brasileiro aconteceu em direção à privatização, ao desmantelamento dos direitos incluídos na Constituição, e a aceitação de recomendações internacionais com vistas à manutenção do país em uma condição periférica e dependente. Por último merece destaque a transcrição do que seria a "reforma" para FHC, o que vai ao encontro de nossas críticas a esse governo:
[...] reformar o Estado significa transferir para o setor privado as atividades que podem ser controladas pelo mercado. Daí a generalização dos processos de privatização de empresas estatais. Neste plano, entretanto, salientaremos um outro processo tão importante quanto, e que no entretanto não está tão claro: a descentralização para o setor público não- estatal da execução de serviços que não envolvem o exercício do poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como é o caso dos
serviços de educação, saúde, cultura e pesquisa científica. Chamaremos
a esse processo de “publicização” (PEREIRA, 1995a, p. 12, 13, grifo nosso) [...] Deste modo o Estado reduz seu papel de executor ou prestador direto de serviços, mantendo-se entretanto no papel de regulador e provedor ou promotor destes, principalmente dos serviços sociais como educação e saúde, que são essenciais para o desenvolvimento, na medida em que envolvem investimento em capital humano (PEREIRA, 1995a, p. 13).
A partir de 1998 o discurso e as ações governamentais da administração FHC vincularam-se de forma mais evidenciada às perspectivas do pós-consenso de Washington, e a questão do alívio à pobreza tornou-se o ponto central das políticas. O programa de governo Avança Brasil: mais quatro anos de desenvolvimento para todos elaborado no processo de campanha eleitoral para a reeleição de FHC, apresentava como um novo eixo norteador deste governo para o período seguinte (1999-2002) a inclusão dos excluídos. O documento colocava como alternativa para a estabilidade econômica com justiça social, o desenvolvimento de ações focalizadas nos mais pobres, seguidas ainda da participação e responsabilidade social. As ações seriam focadas na classe mais empobrecida, o Estado continuaria estimulando as privatizações e a concessão de serviços públicos à iniciativa privada (principalmente os serviços considerados não-exclusivos do Estado) como já estava preconizado no plano diretor da "reforma" do aparelho de Estado (LIMA, 2007).
Para Behring (2008) essa contrarreforma do Estado da forma como foi conduzida foi uma escolha político-econômica das classes dominantes brasileiras se configurando em uma estratégia de inserção subalterna e a qualquer custo na dinâmica internacional.
Assim, a educação como um campo em potencial para a exploração do capital atingiu seu ápice no governo de Fernando Henrique Cardoso (1995 a 2002)
representado pelo Ministro da Educação Paulo Renato Souza228. Essa fase,
marcada por Lima (2007) como o momento de uma nova racionalidade no projeto neoliberal de educação, alcançou nesse Ministro a garantia de que a política de educação continuaria sendo adequada às requisições do capital e dos organismos internacionais. A privatização da educação superior aconteceu por meio de duas estratégias principais: a diversificação das IES e dos cursos e a diversificação das fontes de financiamento, por meio da identificação da educação como um setor
público não-estatal, como o recomendado pelo projeto de "reforma" do Estado229
conduzido por FHC e Bresser Pereira e pelos documentos dos organismos
internacionais230.
Sobre esse assunto cabe-nos uma reflexão a partir dos escritos de Marilena Chauí (2001) quando esta autora analisa a redefinição da universidade como uma organização social.
Para Chauí (2001) desde o seu surgimento a universidade era reconhecida como uma instituição social que gozava de legitimidade com “autonomia perante outras instituições sociais, estruturada por ordenamento, regras, normas e valores de reconhecimento e legitimidade internos a ela” (CHAUÍ, 2001, p. 185). Mas a crise de 1970 incitou a remodelação de várias instituições para o atendimento das novas demandas do mercado. Nesse rumo, a universidade foi refuncionalizada de três formas: transformando-se em universidade funcional (nos anos de 1970); passando
228
Paulo Renato Souza ocupou diversos cargos públicos e executivos, dentre os quais destacamos: foi reitor da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e gerente de operações e vice- presidente do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Foi Ministro da Educação nos dois mandatos de FHC (LIMA, 2007).
229
Ao qual Behring (2008) designa o termo contrarreforma do Estado.
230
Vários documentos internacionais inspiraram este governo, citaremos alguns: O ensino superior: as lições derivadas da experiência do BM publicado em 1995; Política de mudança e desenvolvimento no ensino superior da UNESCO publicado em 1999, dentre outros já mencionados nos tópicos anteriores.
a universidade de resultados (nos anos de 1980) atingindo a forma operacional nos anos de 1990 (CHAUÍ, 2001).
A universidade funcional, de 1970, teve como base de sustentação a ditadura civil- militar que prometeu à classe média ascensão social por meio do diploma universitário. A massificação, a abertura indiscriminada de cursos superiores e a subordinação do MEC ao Ministério do Planejamento estiveram presentes. À Universidade coube a função de formar rapidamente os “profissionais requisitados como mão-de-obra altamente qualificada para o mercado de trabalho” (CHAUÍ, 2001, p. 189). Ela se adaptou às exigências do mercado, alterando “seus currículos, programas e atividades para garantir a inserção profissional dos estudantes no mercado de trabalho” (CHAUÍ, 2001, p. 189).
A universidade de resultados, de 1980, foi originada dos processos que já estavam em curso nos anos anteriores. Trouxe como novidade a expansão crescente das escolas privadas, “encarregadas de continuar alimentando o sonho social da classe média” (CHAUÍ, 2001, p. 189, 190) e a ideia de parceria entre universidade e empresa. Este aspecto foi decisivo, pois as empresas deveriam não só proporcionar futuro emprego e estágios remunerados para os universitários “como ainda financiar pesquisas diretamente ligadas a seus interesses. Eram os empregos e a utilidade imediata das pesquisas que garantiam à universidade sua apresentação pública como portadora de resultados” (CHAUÍ, 2001, p. 189, 190).
Chauí (2001) chama a universidade dos anos de 1990 de operacional. Para a autora o que antes era uma instituição transformou-se em uma organização social que se subordinou radicalmente às demandas do mercado, reduzindo-se a uma prestadora de serviços, guiada por contratos de gestão e avaliada por critérios de produtividade. Ao discutir a universidade operacional Neves (2004) declara que esse modelo de organização procurou reforçar a separação entre ensino e pesquisa; subordinar a produção científica ao desenvolvimento da tecnologia (trazendo prejuízos para o conhecimento crítico); “reforçar o viés pragmático do ensino; disseminar o espírito empreendedorista do mundo dos negócios; enfim, formar especialistas com visão de mundo cada vez mais restritas” (NEVES, 2004, p. 1).
Esta alteração fez parte do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado de 1995 que instituiu as universidades, escolas técnicas, museus e os centros de pesquisa como organizações sociais que operam no setor de serviços não- exclusivos do Estado. “A universidade é, assim, uma organização social que presta um serviço ao Estado e celebra com ele um contrato de gestão” (CHAUÍ, 2001, p. 176). Nas explicações de Chauí (2001, p. 187, 188)
Uma organização difere de uma instituição por definir-se por outra prática social, qual seja, a de sua instrumentalidade: está referida ao conjunto de meios (administrativos) particulares para a obtenção de um objetivo particular. Não está referida a ações articuladas às ideias de reconhecimento externo e interno, de legitimidade interna e externa, mas a operações definidas como estratégias balizadas pelas ideias de eficácia e de sucesso no emprego de determinados meios para alcançar o objetivo particular que a define. Por ser uma administração, é regida pelas ideias de gestão, planejamento, previsão, controle e êxito. Não lhe compete discutir ou questionar sua própria existência, sua função, seu lugar no interior da luta de classes, pois isso que para a instituição social universitária é crucial é, para a organização, um dado de fato. Ela sabe (ou julga saber) por quê, para que e onde existe. A instituição social aspira à universalidade. A organização sabe que sua eficácia e seu sucesso dependem de sua particularidade. Isso significa que a instituição tem a sociedade como seu princípio e sua referência normativa e valorativa, enquanto a organização tem apenas a si mesma como referência, num processo de competição com outras que fixaram os mesmos objetivos particulares. Em outras palavras, a instituição se percebe inserida na divisão social e política e busca definir uma universalidade (ou imaginária ou desejável) que lhe permita responder às contradições impostas pela divisão. Ao contrário, a organização pretende gerir seu espaço e tempo particulares aceitando como dado bruto sua inserção num dos pólos da divisão social, e seu alvo não é responder às contradições, e sim vencer a competição com seus supostos iguais.
Das diversas ações empreendidas pelo governo FHC que contribuíram para a
figuração da universidade operacional, destacamos231: a PEC 233/95; a PEC
370/96; o Exame Nacional de Cursos de Graduação (ENC Provão); a Lei nº 9.394/96
(Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional); o Decreto nº 3.860/2001232
(dispõe sobre a organização do ensino superior, a avaliação de cursos e instituições, e dá outras providências); a criação do Programa Crédito Educativo e do Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (FIES); a formulação do Plano
231
Foram várias as medidas elaboradas e executadas durante o mandato de FHC no campo educacional. Visando uma delimitação maior do assunto, listamos apenas as medidas que consideramos centrais para as discussões que travamos na tese. Para o leitor que deseja se aprofundar nos detalhes deste período, sugerimos a leitura dos textos que utilizamos e que estão listados ao final no item referências.
232
Nacional de Educação (PNE 2001-2010/ Lei 10.172/2001) e o Projeto de Lei (PL) nº 7.282/2002 que tratava da inovação tecnológica.
Em 1995 o governo encaminhou ao Congresso o projeto de emenda constitucional (PEC 233/95) onde a autonomia prevista constitucionalmente seria regulamentada "na forma da lei". Esta ação produziu reações de entidades (como ANDES e ANDIFES) que entendem que o artigo 207 da Constituição dispensa regulamentações (ANDIFES, 2002; MARTINS, NEVES, 2004).
Apesar da PEC 233/95 não ter seguido adiante, em 1996 o governo encaminhou outro projeto de emenda (PEC 370/96) que em sua segunda versão apoiava o financiamento público das instituições privadas. Este projeto ficou parado. Em maio