Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, la Constitution prévoit que les lois de programmation des finances publiques définissent « les orientations pluriannuelles des finances publiques » devant s’inscrire dans « l’objectif d’équilibre des comptes publics » (art. 34). Deux lois de programmation des finances publiques ont été adoptées, pour les périodes 2009-2012 et 2011-2014, lors de la précédente législature.
Celles-ci avaient affiché un objectif de stabilité du coût des réductions, exonérations ou abattements d’assiette s’appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale. Une loi de programmation a également été adoptée pour 2012-2017 au début de cette législature et un projet de LPFP pour la période 2014 à 2019 a été présenté au Parlement le 1er octobre 2014.
Le projet de LPFP pour les années 2014 à 2019, prévoit des modalités renforcées d’encadrement des niches sociales :
Une stabilisation en valeur, à compter du 1er janvier 2015, du montant annuel de celles dont le coût est évalué dans la présente annexe (hors renforcement des allègements généraux de cotisations patronales de sécurité sociale mis en place par la LFRSS pour 2014) ;
Une limitation à trois ans de la durée des dispositifs créés ou étendus à compter du 1er janvier 2015 ;
Une évaluation obligatoire, au plus tard six mois avant l’expiration de ce délai de trois ans, des nouveaux dispositifs mis en place.
Ces dispositions vont contribuer à l’évaluation des dispositifs qui avait été énoncée par la loi de programmation des finances publiques 2011-2014 (art. 13) et avait conduit à la création du Comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, piloté par l’Inspection générale des finances.
Mobilisant des expertises tant administratives que scientifiques, ce comité a procédé en 2011 à un examen de 470 dépenses fiscales et 68 niches sociales, représentant près de 104 Md€. La présente annexe reprend
mesures d’exonération ou d’exemption. Chaque fiche indique également les références de l’évaluation menée par le comité, ainsi que, le cas échéant, celles d’autres évaluations menées, par exemple par la Cour des comptes.
Projet de LPFP pour les années 2014 à 2019
Article 20 (stabilisation en valeur du montant des « niches »)
À compter du 1er janvier 2015, le montant annuel des exonérations ou abattements d'assiette et des réductions de taux s'appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement, hors mesures étendant la réduction des cotisations employeurs mentionnée à l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, est stabilisé en valeur.
En vue de l'appréciation du respect de cette orientation pluriannuelle, le calcul de la variation de ce montant d'une année sur l'autre comprend exclusivement l'incidence de la croissance spontanée des dispositifs listés et chiffrés dans les annexes au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015, ainsi que les créations, modifications et suppressions des exonérations ou abattements d'assiette mentionnés au premier alinéa.
Article 21 (limitation dans le temps)
Les créations ou extensions de dépenses fiscales, d’une part, et les créations ou extensions d’exonérations ou d’abattements d'assiette et de réductions de taux s'appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement, d’autre part, instaurées par un texte postérieur au 1er janvier 2015, doivent être revues au plus tard avant l’expiration d’une période de trois années suivant la date de leur entrée en vigueur.
Article 23 (évaluation des « niches » instaurées ou étendues après le 1er janvier 2015)
Pour toute mesure, instaurée pour une durée limitée par un texte postérieur au 1er janvier 2015, de création ou extension d’une dépense fiscale ou de création ou extension d’une exonération ou d’un abattement d'assiette ou d’une réduction de taux s'appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement, le Gouvernement présente au Parlement, au plus tard six mois avant l’expiration du délai pour lequel la mesure a été adoptée, une évaluation de celle-ci et, le cas échéant, justifie son maintien pour une durée supplémentaire de trois années. Cette évaluation présente notamment les principales caractéristiques des bénéficiaires de la mesure et apporte des précisions sur son efficacité et son coût.
Ces dispositifs d’encadrement et de suivi jouent un rôle incitatif important. Toutefois, à l’instar des dispositions organiques et législatives relatives à la compensation, ils n’ont pas empêché, en que tels, l’extension ou la création de nouveaux dispositifs dérogatoires aux cours des dernières années, notamment :
- La création de nouvelles exemptions d’assiette, telle que la prime de partage de profits, en LFSS rectificative pour 2011 (la suppression de ce dispositif a été annoncée à l’occasion des conférences sociales) ;
- La prolongation de mesures d’exonérations bornées dans le temps (prorogation d’un an et assouplissement des conditions de versement du bonus exceptionnel outre-mer par les dispositions combinées de la LF pour 2012 et de la dernière LFR pour 2011) ;
- L’extension d’exonérations ou d’exemptions d’assiette existantes non compensées en raison de leur date de création ou d’une disposition législative prévoyant de façon expresse leur non compensation. On peut ainsi citer comme exemples de dispositifs initialement non compensés et faisant l’objet d’une extension occasionnant un coût supplémentaire, lui-même non compensé, pour la sécurité sociale :
- L’exonération pour l’emploi de salariés au domicile de familles bénéficiaires de l’aide sociale des CAF ou des conseils généraux (dispositifs n° 05105 et 05110, étendus en LFSS pour 2012) ; - La généralisation de la couverture santé collective et obligatoire dans toutes les entreprises à
l’horizon 2016 (dispositif n° 14100, étendu par la loi n° 2013-504 du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l’emploi sans remise en cause des exclusions d’assiette bénéficiant aux financement
patronal des garanties « frais de santé » et sans prévoir une compensation du coût inhérent à cette extension) ;
- L’extension aux employeurs des porteurs de la presse magazine, d’une assiette forfaitaire et d’une exonération de cotisations patronales jusqu’alors applicable aux seuls employeurs de porteurs de la presse quotidienne (dispositif n° 07100) ;
- L’alignement de l’exemption de l’assiette sociale dont bénéficient les stagiaires en entreprise (dispositif n° 02110) sur le nouveau montant de la gratification que la loi impose de leur verser. Le projet de décret en cours de publication prévoit d’aligner cette exemption d’assiette sur le nouveau montant de la rétribution minimale des stagiaires qui sera versée en application de la loi n° 2014-788 du 10 juillet 2014 tendant à l'amélioration du statut des stagiaires. Le coût supplémentaire de 20 M€ qui en résulte pour la sécurité sociale ne sera pas compensé.
La création de nouveaux dispositifs dérogatoires a pu en outre être conçue, au cours de la période récente, dans un cadre plus large qui concourait à une réduction globale du coût de ceux-ci. Il s’est alors agi de conjuguer un objectif de réduction du coût des exonérations et exemptions d’assiette à des objectifs de meilleure acceptabilité et d’équité du prélèvement :
- La mise en place d’une réduction de la cotisation minimale d’assurance maladie pour les travailleurs indépendants à faible revenu (article 11 de la LFSS pour 2013) a accompagné un ensemble de mesures augmentant les prélèvements dus par les travailleurs indépendants aux revenus plus élevés (déplafonnement de la cotisation maladie, hausse du taux de la cotisation due par les auto-entrepreneurs, encadrement du versement de dividendes). Cette logique d’allègement pour les revenus modestes ou moyens est poursuivie par la réduction de cotisations d’allocations familiales créée par la loi de financement rectificative de la sécurité sociale du 8 août 2014 ;
- La suppression de la possibilité pour les particuliers employeurs d’opter pour une assiette forfaitaire réduisant les droits contributifs de leurs salariés (article 14 de la LFSS pour 2013), est allée de pair avec l’instauration d’une déduction forfaitaire de cotisations patronales de 0,75 € par heure effectuée ;
- De même, l’affiliation des élus locaux au régime général de la sécurité sociale et l’assujettissement aux cotisations et contributions sociales des indemnités de fonction dont le montant total est inférieur à la moitié du plafond (article 18 de la LFSS pour 2013) a eu pour corollaire la création d’
un régime spécifique pour les élus dont les indemnités n’atteignent pas ce seuil.