4.1- La fiabilité des documents budgétaires
Au compte de gestion, les crédits ouverts correspondent à la globalisation du budget primitif et des décisions modificatives. Les montants portés doivent correspondre aux rubriques correspondantes du compte administratif.
Or, les comptes administratifs du budget principal et des budgets annexes font apparaître des discordances, qui comme le signale l’ordonnateur, sont liées à l’absence de prise en compte, dans la colonne « crédits ouverts » de la comptabilité administrative, d’ouvertures de crédits liées aux décisions modificatives techniques qui sont automatiquement générées par le système d’information comptable lorsque sont imputées des cessions d’immobilisations.
Ce mécanisme a été mis en place à la suite de la réforme de la comptabilité M14 introduite par le décret du 27 décembre 2005.
De telles discordances ne devraient pas exister, dans la mesure où le compte de gestion et le compte administratif doivent être conjointement approuvés, selon les termes de l’article L. 2121-31 du CGCT.
L’article D. 2342-5 du CGCT précise ainsi, s’agissant de la comptabilité de l’ordonnateur et de l’engagement des dépenses, que « les dépenses ne peuvent être acquittées que sur les crédits ouverts à chacune d'elles ; (…) ». L’article D. 2343-4 du même code précise, en outre, que l’ordonnateur vise le compte de gestion, certifiant ainsi que les comptabilités du comptable et de l’ordonnateur sont conjointement conformes. L’article D. 2343-5 du même code dispose enfin que le compte de gestion doit être joint au compte administratif comme pièce justificative et servir au règlement définitif des dépenses et des recettes de l’exercice clos.
Ces textes ne paraissent pas pouvoir être interprétés, selon la chambre, comme autorisant l’ordonnateur à émettre des titres ou mandats sans que soient ouverts, en regard, les crédits nécessaires dans la colonne correspondante du compte administratif.
4.2- Les prévisions et réalisations budgétaires du budget principal
L’appréciation sur l'exécution budgétaire repose sur l'analyse des écarts entre la prévision et l'exécution du budget, à partir du compte de gestion et non du compte administratif en raison de l’absence de fiabilité de ce document sur ce point (cf. ci-avant).
Les prévisions budgétaires de la section de fonctionnement du budget principal sont proches des réalisations mais les taux de réalisation de la section d’investissement évoluent de manière fluctuante entre 2006 et 2010.
Tableau 1 : réalisations budgétaires budget principal
BUDGET PRINCIPAL 2006 2007 2008 2009 2010
dépenses de fonctionnement
prévisions (budget primitif +dm) 23 112 830 24 134 406 24 336 175 25 674 475 27 756 186 réalisations 20 947 631 21 673 750 22 216 046 23 370 163 24 751 826
ratio de consommation des crédits 91% 90% 91% 91% 89%
recettes de fonctionnement
prévisions (budget primitif +dm) 23 112 830 24 134 406 24 336 175 25 674 475 27 756 186 réalisations 22 364 867 23 376 180 24 170 606 25 375 345 26 734 522
ratio de consommation des crédits 97% 97% 99% 99% 96%
dépenses d'investissement
prévisions (budget primitif +dm) 16 624 357 25 240 225 24 368 056 13 125 522 22 272 524 réalisations 8 405 454 20 210 560 14 887 011 8 411 051 10 707 716
ratio de consommation des crédits 51% 80% 61% 64% 48%
recettes d'investissement
prévisions (budget primitif +dm) 16 624 357 25 240 225 24 368 055 13 125 522 22 272 524 réalisations 4 840 999 19 163 033 16 438 101 8 511 032 10 048 424
ratio de consommation des crédits 29% 76% 67% 65% 45%
Source : comptes de gestion
L'importance des restes à réaliser en dépenses d'investissement du budget principal traduit une insuffisante prévision des réalisations et conduit la chambre à s’interroger sur l’efficacité des estimations budgétaires. En 2010, les restes à réaliser représentaient 11,07 M€, soit 50 % des prévisions budgétaires de l’exercice (22,27 M€).
L’ordonnateur, en réponse à ces observations, précise que : « ces restes à réaliser correspondent [pour l’essentiel] à 9 239 107 € pour la construction de la Cité de la Musique, afin de permettre d'engager des travaux dès le début de l'année 2011 avant le vote du Budget Primitif (…)».
Tableau 2 : détail des restes à réaliser
Budget principal Dépenses Recettes TOTAL
En toute hypothèse, l’interprétation des taux de réalisation de dépenses et de recettes doit être nuancée notamment pour ces deux années, en raison de l’importance des tirages sur lignes de trésorerie tant en prévisions qu’en réalisations (voir infra 5.4- p. 22).
Tableau 3 : prévisions réalisations du compte 16449 ligne de trésorerie TIRAGES LIGNES TRESORERIE
c/16449 2006 2007 2008 2009 2010
prévisions 3 500 000 16 500 000 15 000 000 4 000 000 5 000 000
% total prévisions dépenses 21% 67% 66% 30% 22%
% total prévisions recettes 26% 65% 62% 31% 23%
réalisations 1 000 000 14 632 000 9 419 425 2 892 750 4 879 885
% total réalisations dépenses 12% 72% 63% 34% 46%
% total réalisations recettes 21% 76% 57% 34% 49%
Source : comptes administratifs
La chambre invite la communauté à procéder à la mise en place d'une politique pluriannuelle d'investissement, destinée à affiner les prévisions annuelles en dépenses et recettes, dont les orientations seraient matérialisées par un plan pluriannuel d’investissement.
4.3- La procédure d’engagement des dépenses
L’engagement des dépenses fait l’objet d’une note interne du 1er janvier 2011, qui impose l’émission d’une lettre de commande enregistrée au service financier de la communauté, et d’une fiche de procédure intitulée « circuit de dépenses ».
L’engagement est soumis à l’accord du directeur général des services (DGS) pour les montants jusqu’à 5 000 € HT. Au-delà, l’accord est donné par le vice-président après visa du DGS.
Les procédures d’engagement des dépenses respectent les dispositions combinées des articles L. 5211-36 et L. 2342-2 du CGCT.
4.4- Le rattachement des charges et des produits à l’exercice
Le rattachement des charges et des produits est opéré depuis l’exercice 2009, où seuls les comptes 408-fournisseurs factures non parvenues et 4686-divers charges à payer ont été ouverts dans la comptabilité. En 2010, en plus des comptes déjà ouverts, les comptes 4181-redevables produits non encore facturés et 4486-Etat charges à payer ont été utilisés.
Le rattachement des charges et des produits à l’exercice est donc encore très partiel.
La chambre recommande de développer le rattachement des charges et des produits à l’exercice.
4.5- La justification des restes à réaliser
Le deuxième alinéa du paragraphe B de l’article R.2311-11 précise : « Les restes à réaliser de la section de fonctionnement arrêtés à la clôture de l'exercice correspondent aux dépenses engagées non mandatées et non rattachées ainsi qu'aux recettes certaines n'ayant pas donné lieu à l'émission d'un titre et non rattachées. Ils sont reportés au budget de l'exercice suivant ».
Les restes à réaliser (RAR) ont été examinés pour le budget principal et le budget annexe « bâtiments économiques ». Les autres budgets annexes ne mentionnent aucun reste à réaliser sur l’ensemble de la période.
Seule la section d’investissement est affectée par les restes à réaliser quel que soit le budget.
Tableau 4 : détail des restes à réaliser
2008 -2 000,00 19 000,00 17 000,00
2009 -1 318,00 0,00 -1 318,00
2010 -37 074,00 0,00 -37 074,00
RESTES A REALISER
Source : comptes administratifs
Au cours de l’instruction, il a été demandé aux services financiers de justifier l’inscription de tous les restes à réaliser.
Ces dispositions ne semblent pas correctement appliquées par la CAPR. En effet, certaines dépenses apparaissant en RAR en fin d’année N sont soldées en fin d’année et réinscrites sur l’exercice N+1, puis N+2, etc.
Ainsi, des montants sont reportés en RAR sur plusieurs exercices, ou même sur l’ensemble de la période jusqu’en 2010. À titre d’exemple, certains d’entre eux sont repris dans le tableau ci-dessous :
Tableau 5 : extrait de l’état des restes à réaliser budget principal
2006 2007 2008 2009 2010
date d'engagement 11/10/2006 01/01/2007 01/01/2008 01/01/2009 01/01/2010 montant 40 574,30 40 574,30 40 574,30 40 574,30 40 574,30 date d'engagement 09/10/2006 01/01/2007 01/01/2008 01/01/2009 01/01/2010 montant 33 194,98 33 194,98 33 194,98 33 194,98 33 194,98 Source : services financiers CAPR
En recettes, les restes à réaliser font apparaître qu’une somme de 2 700 000€ a été inscrite sur la ligne 1641-emprunts en 2010. Cette somme ne correspond à aucun contrat d’emprunt mais est le résultat mathématique de la différence existant entre la prévision et la réalisation. Or, il est de jurisprudence constante que la recette d’emprunt ne peut être regardée comme certaine qu’en présence d’un contrat de prêt ou, à tout le moins, d’une acceptation de l’offre de prêt.
Afin de se prémunir contre les risques d’annulation de la délibération approuvant le compte administratif, la chambre invite la communauté à respecter la règle de sincérité des prévisions budgétaires et rappelle que les restes à réaliser doivent correspondre aux dépenses engagées non mandatées et aux recettes certaines n’ayant pas donné lieu à l’émission d’un titre avant le 31 décembre de l’exercice (articles L. 1612-12 et R. 2311-11 du CGCT).
4.6- Le contrôle des régies
Selon les dispositions du décret n° 97-1259 du 29 décembre 1997 et l’instruction codificatrice n° 06-031 A-B-M du 21 avril 2006, les comptables doivent procéder au contrôle sur place des régies d’avances et de recettes selon une fréquence quadriennale, sans délai
lorsque le contrôle sur pièces fait apparaître des irrégularités et systématiquement à l’occasion du changement de régisseur.
La CAPR dispose de 23 régies réparties en 14 régies de recettes, 6 régies d’avances et 3 régies d’avances et de recettes. Certaines sont de création récente mais parmi les neuf régies créées entre le 16 mai 2000 et le 19 mars 2004, quatre n’ont jamais fait l’objet d’une vérification sur place. Il s’agit des régies suivantes :
Tableau 6 : liste des régies non vérifiées
Nom Nature Date de création
Médiathèque de la Monnaie Recettes 19/03/2004
Conservatoire départemental Recettes 23/12/2003
Médiathèque Simone de Beauvoir menues dépenses Avance 30/12/2003 Relais assistantes maternelles Avance et recettes 16/08/2000 Source : réponse au questionnaire du comptable
La chambre rappelle que le contrôle des régis incombe non seulement au comptable mais aussi à l’ordonnateur (voir l’instruction codificatrice n° 06-031-A-B-M précitée).
Dans sa réponse aux observations provisoires, celui-ci précise que :
« Dans le cadre de la convention de partenariat que nous avons passée le 18/04/2006 avec la Trésorerie de Romans Bourg de Péage Collectivités locales, [la] collectivité a des réunions mensuelles avec le Trésorier et nous faisons le point sur le développement des soldes des comptes 4711, 5411 et 5412. Ce suivi permanent et l'apurement régulier des comptes ont été complétés par la mise en place, courant 2010, d'une formation à nos différents régisseurs organisée par la Trésorerie. »
4.7- Les états de l’actif
L'instruction M14 (tome 2, titre 4, chapitre 2, paragraphe 7.3.2.3) précise notamment :
« L'état de l'actif est établi tous les deux ans (pour les exercices budgétaires pairs) à partir du fichier des immobilisations… Il doit y avoir correspondance entre le montant des immobilisations figurant au bilan et le montant total des subdivisions correspondantes de l'état de l'actif. Toutes les immobilisations, quelle que soit leur nature, sont inscrites à l’état de l’actif par catégorie (incorporelles, corporelles et financières) dans l’ordre du plan de comptes par nature, puis dans l’ordre croissant des numéros d’inventaire attribués par l’ordonnateur ».
Pour le budget principal, la chambre a relevé d'importantes différences entre l’état de l’actif et les montants d'immobilisations figurant au bilan, ainsi que l'absence de comptabilisation des immobilisations financières :
Tableau 7 : différence état de l’actif en euros Actif brut
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur joint un tableau expliquant l’origine des écarts relevés et ajoute : « Au 31/12/2010 ces différences ont été régularisées par le comptable public. »
L’examen de l’état de l’actif et de l’actif du bilan pour l’exercice 2010 ne permet pas à la chambre de souscrire pleinement aux affirmations de l’ordonnateur, des écarts très importants demeurant constatés à la clôture de l’exercice 2010.
Tableau 8 : différence état de l’actif en euros 2010 inventaire avec l'état de l'actif tenu par le comptable, un tel ajustement visant à donner une
« image fidèle » du patrimoine de la collectivité.
La chambre estime que les difficultés précédemment mentionnées, relatives à la fiabilité des comptes, auraient probablement pu être évitées si la CAPR disposait d’un guide général des procédures budgétaires et comptables.