Les failles

Lucia da Costa Ferreira (2004), em seu estudo sobre os conflitos ambientais em torno da presença humana em unidades de conservação no Vale do Ribeira, São Paulo, optou por caracterizar esses conflitos em etapas cronológicas, marcadas por diferentes situações ação. Essa será a abordagem utilizada nesta seção em relação aos conflitos entre agentes sociais envolvidos com a construção da usina hidrelétrica Belo Monte (UHEBM), em torno dos impactos desse megaprojeto sobre o desenvolvimento regional.

A história do projeto da UHEBM é antiga, remonta a década de 1970, durante a ditadura militar. Porém, não cabe aqui uma análise detalhada de mais de quarenta anos de história. Isso já foi feito por pesquisadores que estudaram Belo Monte nas décadas de 2000 e 2010. Essas análises (FAINGUELERNT, 2016; FLEURY; ALMEIDA, 2013; FUCHS, 2016; KLEIN, 2015; MORAN, 2016a; RAMOS; ALVES, 2018; RANDELL, 2016) se orientam por diferentes correntes teóricas, mas, em geral, utilizam fontes de dados semelhantes para traçar a cronologia dos fatos. A partir da

leitura desses estudos pode-se traçar uma cronologia resumida da história do conflito ao redor dos impactos da UHEBM sobre o desenvolvimento regional, desde 1970 até 2005.

A partir de 2005, o histórico desse conflito será analisado a partir do enfoque de Lucia da Costa Ferreira (2004) acima mencionado, de análise de situações ação representativas de cada etapa. O foco da análise serão as seguintes etapas do conflito: (i) os seis anos anteriores à emissão das licenças ambientais, prévia e de instalação (LP e LI), em 2010 e 2011, respectivamente, pelo Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e de Recursos Naturais Renováveis (IBAMA); (ii) os três primeiros anos de funcionamento do PDRSX (2011-2013), marcados pela falta de critérios e regras de seleção de projetos; (iii) o processo de planejamento estratégico do PDRSX, que teve início em 2013; (iv) os últimos cinco anos de funcionamento do PDRSX (2014 – 2018), enquanto um processo gradual de formação de capital social na região; e (v) a extinção do comitê gestor (CGDEX) do PDRSX pelo presidente Jair Bolsonaro, em 2019.

Entre 1970 e 1989, a usina de Belo Monte, que na época era chamada de Kararaô, passou de ser um projeto interno, restrito ao governo federal - em sua estratégia de ampliação da matriz energética brasileira para dar suporte ao crescimento econômico do período - e aos engenheiros responsáveis pelos estudos de viabilidade, para ganhar o status de projeto altamente polêmico, capaz de gerar uma mobilização de resistência sem precedentes dos povos indígenas, segmentos da igreja católica e movimentos sociais e ambientais, com participação inclusive de agentes sociais internacionais e do Ministério Público Federal.

Essa mobilização contrária à obra, aliada ao contexto de estagnação econômica do Brasil no final dos anos 1980 e de falta de recursos de organismos internacionais como o Banco Mundial para financiamento de projetos como Belo Monte (com impactos ambientais elevados e forte movimentação social contrária), acabaram forçando o governo federal a engavetar o projeto no início dos anos 1990.

Depois disso o projeto só voltou à arena política com força total novamente em 2005, no governo Lula, quando foi emitido o decreto legislativo 788/2005, que autorizou a implantação da UHE Belo Monte, localizada em um trecho do Rio Xingu, no Estado do Pará, após a realização de estudos de viabilidade pelas Centrais Elétricas Brasileiras S. A. (Eletrobrás).

A partir de 2005, o conflito ao redor dos impactos da UHEBM sobre o desenvolvimento regional ganhou novos contornos. A probabilidade de o projeto ser

executado aumentou muito em relação aos períodos anteriores e os agentes sociais envolvidos tiveram que adaptar suas estratégias de ação para essa nova configuração.

A primeira etapa dessa nova configuração do conflito foi marcada por uma situação ação em que o governo federal se viu obrigado a mobilizar recursos políticos e financeiros para enfraquecer a oposição ao projeto de Belo Monte. O Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável do Xingu (PDRSX) deve ser visto como uma das principais articulações políticas dentro dessa estratégia do governo federal.

O projeto de Belo Monte voltou à pauta da política nacional com uma nova formatação, menor, teoricamente menos impactante para o meio ambiente e a população regional. Isso contribuiu muito para sua melhor aceitação entre alguns setores regionais, como as prefeituras e o empresariado local, por exemplo.

Além disso, ele volta com status de prioridade em uma nova configuração do Estado brasileiro, que Klein (2015) definiu como democratic developmental state; uma confluência das ideologias desenvolvimentista, neoliberal e de bem estar social em um Estado que busca crescimento econômico por meio de desenvolvimento de infraestrutura, ao mesmo tempo em que busca fazer isso de forma participativa, sustentável e responsável, incorporando os cidadãos nos processos governamentais de tomada de decisão (KLEIN, 2015).

Dessa forma, o governo Lula, com sua interlocução com os movimentos sociais e, ao mesmo tempo, alinhado aos interesses de crescimento econômico do capitalismo global, foi determinante para que o projeto de construção da UHEBM voltasse a ser discutido à nível nacional e regional e para diminuir a força da resistência dos movimentos sociais e dos povos indígenas da região de abrangência do Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável do Xingu (PDRSX).

Isso não significa que o processo de tomada de decisão sobre a construção da usina tenha sido tranquilo depois de 2005, até a emissão das licenças ambientais, prévia e de instalação, nos anos de 2010 e 2011, que foram determinantes para o início das obras.

Esse período (2005 – 2011) foi marcado pelo conflito entre defensores e opositores da obra ao redor dos impactos da usina de Belo Monte e dos mecanismos de mitigação e compensação dos mesmos. Um dos eixos desse conflito era o processo de licenciamento ambiental e, mais especificamente o Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental (EIA-RIMA), apresentado pela Eletrobrás ao IBAMA, em 2009. Houve muita controvérsia a respeito do conteúdo desse documento e uma

mobilização forte por parte de movimentos sociais e setores da academia para formar um Painel de Especialistas, elaborar artigos científicos para contestar a validade do EIA-RIMA e, também, para realizar manifestações públicas na região e em outras partes do país de repúdio à liberação das licenças ambientais pelo IBAMA.

Outro eixo importante de disputa naquele período girava ao redor dos impactos específicos de Belo Monte sobre os povos indígenas. Devido à cultura de luta desses povos pode-se dizer que historicamente os indígenas foram fundamentais para as conquistas históricas do movimento de resistência à UHEBM. Os povos indígenas possuem elevado nível de barganha junto ao governo federal e aos empreendedores privados envolvidos em megaprojetos de infraestrutura na Amazônia devido ao conhecimento que esses últimos têm da capacidade de mobilização dos indígenas para ações públicas de contestação, como passeatas e manifestações capazes de paralisar os canteiros de uma obra de grande porte como Belo Monte, por exemplo. E no final da década de 2000 a situação continuava dessa forma. Ou seja, para construir Belo Monte o governo precisava resolver definitivamente o problema da mobilização contrária ao projeto, feita pelos povos indígenas.

Além disso, um terceiro eixo de conflito na segunda metade da década de 2000, de grande relevância para a história da construção da UHEBM, estava relacionado com questionamentos a respeito da possibilidade da UHEBM gerar desenvolvimento regional sustentável. Esses questionamentos foram feitos pela sociedade local e regional, principalmente, mas também pela população de outras partes do Brasil e do mundo.

Diante desse contexto político social o governo federal teve que criar estratégias para atuar em cada um desses eixos de disputa para enfraquecer o movimento de oposição à Belo Monte.

De forma resumida, pode-se dizer que para enfrentar as contestações a respeito do EIA-RIMA o governo federal adotou a estratégia de retoricamente convidar a população regional para dialogar a respeito dos impactos da UHEBM e para apoiar o governo na definição dos planos de mitigação e compensação necessários, que posteriormente seriam sistematizados no Projeto Básico Ambiental (PBA) e deveriam ser executados pela concessionária da UHEBM, a Norte Energia S. A. (NESA). Essa retórica baseava-se na argumentação de que pela primeira vez na história das grandes usinas hidrelétricas na Amazônia o empreendedor responsável iria disponibilizar algo próximo de quatro bilhões de reais para serem investidos nas condicionantes

socioambientais do empreendimento. Essas condicionantes deveriam ser estabelecidas pelo IBAMA, em diálogo com os governantes e a população da região, por meio, por exemplo, de audiências públicas.

Independente dos obstáculos à participação popular que foram identificados nas audiências públicas (FAINGUELERNT, 2016) é certo que essa retórica foi bastante eficaz no convencimento da maioria da população regional a respeito da capacidade do governo federal reduzir ao máximo os transtornos gerados pela construção da usina. A fala do ex-presidente Lula, em 2010, em um evento público na cidade de Altamira, Pará, no momento anterior a emissão da licença ambiental de instalação (LI) e ao início das obras de construção da usina, ilustra bem essa estratégia. Nesse discurso Lula admite os erros cometidos no passado em construções de barragens para as usinas hidrelétricas na Amazônia – chamou a construção da usina hidrelétrica (UHE) de Balbina, no Amazonas, de insanidade – e disse que o governo federal queria fazer algo novo. Então ele deu um conselho às pessoas que eram contra a usina, disse para elas que ao invés de serem contra elas poderiam propor usos alternativos dos quatro bilhões de reais que estariam disponíveis para lidar com as questões sociais e ambientais relacionadas à UHE Belo Monte (DA SILVA, 2010).

Em relação aos povos indígenas a estratégia do governo federal foi bem radical e pode ser descrita como compra do apoio dessa população por meio da transferência direta de recursos financeiros para cada aldeia indígena que solicitasse isso junto aos empreendedores, mesmo aquelas aldeias que estavam fora das áreas de impacto direto e indireto, previstas no EIA-RIMA de Belo Monte. Esse processo ocasionou a desestruturação da articulação política dos povos indígenas, de resistência à instalação da UHEBM na região (RAMOS; ALVES 2018).

Por fim, como forma de oferecer uma resposta aos questionamentos da sociedade a respeito do potencial da UHEBM de promoção de desenvolvimento regional sustentável, o governo federal começou a articular com lideranças políticas e representantes de organizações da sociedade civil da região a criação de um conselho de desenvolvimento regional participativo que dispusesse de recursos financeiros para investir em projetos próprios. Essa estratégica culminou na criação do PDRSX.

Relatos de alguns dos entrevistados, como o de uma consultora de empresas que trabalha na região e que presenciou o momento anterior a liberação das licenças ambientais, prévia e de instalação, dão conta de que o PDRSX foi decisivo para o sucesso da estratégia do governo federal de desarticular a mobilização dos movimentos

sociais contrários à UHEBM. Na sua visão, o elevado volume de recursos disponível gerou uma grande expectativa entre as lideranças dos movimentos sociais e os políticos da região e, consequentemente, um enfraquecimento das suas estratégias de oposição ao projeto de Belo Monte, já que para acessar esses recursos financeiros era preciso que esses agentes sociais primeiro aceitassem a obra. Essa interpretação se assemelha a de outros entrevistados.

Em síntese, as três estratégias adotados pelo governo federal no período entre 2005 e 2011 (Projeto Básico Ambiental (PBA) para investimento nas condicionantes socioambientais da UHEBM, transferência direta de recursos financeiros para as aldeias indígenas e Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável do Xingu (PDRSX)), em conjunto, foram bem sucedidas na desarticulação da resistência à UHEBM.

Para Ramos e Alves (2018) pode-se falar na existência de um grande marco no processo de licenciamento de grandes obras de infraestrutura no país, a Licença de Instalação (LI). A partir do momento em que se inicia uma obra desse tipo, a probabilidade de paralisação diminui a cada dia que passa. O conflito volta-se para o acompanhamento do cumprimento das condicionantes socioambientais pelo empreendedor e para disputas por recursos financeiros para a execução de projetos e políticas públicas capazes de promover desenvolvimento sustentável na região. O foco passa a ser a luta por direitos constitucionais das populações afetadas pela obra e, no caso da UHEBM, o palco central dessa disputa passou a ser o PDRSX. (RAMOS; ALVES, 2018).

Assim, a segunda etapa, pós 2005, do conflito ao redor dos impactos da UHEBM sobre o desenvolvimento regional, pode ser caracterizada pela situação ação dos três primeiros anos de funcionamento do PDRSX (2011 – 2013), quando a licença ambiental de instalação já havia sido liberada; anos marcados pela falta de critérios e regras de seleção de projetos.

Nesse período, o PDRSX podia ser descrito como uma política de balcão. Oficialmente, apenas os membros do comitê gestor (CGDEX) do PDRSX tinham direito de aprovar projetos e, devido à inexistência de um edital ou de procedimentos formais de seleção, o processo de aprovação dos projetos dos membros do CGDEX era muito simples; todos os projetos eram aprovados sem avaliações criteriosas de viabilidade e potencial de impacto positivo no desenvolvimento da região.

A terceira etapa, pós 2005, do conflito ao redor dos impactos da usina hidrelétrica Belo Monte (UHEBM) sobre o desenvolvimento regional caracteriza-se pela situação ação do Planejamento Estratégico de 2013 dentro do PDRSX. Esse processo de planejamento estratégico foi motivado pelos questionamentos da sociedade regional e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) 42 sobre a ausência de planejamento e a falta de comprovação de eficiência do PDRSX.

Duas linhas de planejamento foram executadas. Por um lado o próprio BNDES contratou uma consultoria privada para executar a Agenda de Desenvolvimento Territorial do Xingu (ADTX), com participação dos membros do PDRSX. Por outro lado as câmaras técnicas (CTs) se organizaram para executar um processo próprio de planejamento.

A partir do processo de Planejamento de 2013 iniciou-se a quarta etapa, pós 2005, do conflito ao redor dos impactos da UHEBM sobre o desenvolvimento regional, de muito diálogo, conflito e cooperação entre os membros do PDRSX em suas estratégias para aprovar projetos para suas instituições e também para melhorar as regras e normas do PDRSX que regulamentavam a ação dos seus membros, principalmente um aperfeiçoamento do processo de seleção de projetos, a partir da construção de editais cada vez mais rigorosos, além de melhorias incrementais nos processos de monitoramento, avaliação e auditoria.

Assim como a colaboradora da Secretaria de Desenvolvimento Econômico, Mineração e Energia do Pará (SEDEME) entrevistada em Belém, Pará, a presente tese entende que as regras criadas (regimentos internos) e acatadas pelos membros do PDRSX possibilitaram o fortalecimento do capital social na região, já que as instituições, públicas e privadas, foram forçadas, assim, a dialogar e construir, em conjunto, o modelo de governança do PDRSX e com isso aprenderam novas habilidades, como elaboração, análise e avaliação de projetos, além das habilidades políticas desenvolvidas para se fazerem representar nos principais fóruns de tomada de decisão do PDRSX. Ao longo dos anos esse fortalecimento do capital social possibilitou o alcance de maiores níveis de cooperação entre os membros e de melhorias nos processos de governança do PDRSX.

42 _{O BNDES emprestou um grande volume de recursos para a Norte Energia S. A. para a construção da} UHEBM, para a execução das condicionantes socioambientais do licenciamento ambiental da obra e para ser disponibilizado para o PDRSX e, por isso, possui ingerência sobre a arena ambiental de desenvolvimento regional ao redor de megaprojetos de infraestrutura na Amazônia brasileira.

Por fim, a última etapa, pós 2005, do conflito ao redor dos impactos da UHEBM sobre o desenvolvimento regional é marcada pela situação ação da emissão do Decreto Presidencial nº 9.784, de maio de 2019, pelo presidente Jair Bolsonaro, que decretou a extinção do comitê gestor (CGDEX) do PDRSX (BRASIL, 2019)43.

2. Arena do desenvolvimento regional sustentável ao redor de megaprojetos de