B.5 Consequences and generalizations of Theorem B.1
B.5.1 Proofs of Proposition B.6, Proposition B.7, Corollary B.8 and
A lei ordinária é a espécie normativa regra, e através dela são editadas normas gerais
e abstratas, sendo o seu processo legislativo o comum, sempre com votação com o quórum
simples de maioria relativa, nos termos do art. 47
38da CF/88.
O processo legislativo ordinário é o mais comum, como afirmado, e seu trâmite está
disposto nos arts. 59 e seguintes da Carta Magna de 1988. Continuando na divisão do
processo legislativo da forma como o faz FERNANDES (2014), serão analisadas as fases
introdutória, constitutiva e complementar, nos termos que seguem.
A primeira fase, qual seja, a introdutória, consiste no processo de criação da lei
ordinária, e começa por meio da iniciativa, que consiste na faculdade atribuída pela Carta
Magna a certas pessoas ou órgãos para apresentar projetos de lei, nos moldes do art. 61
39.
38 Art. 47. Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Casa e de suas Comissões serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros.
39 Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
II - disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios; e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI;
Pela análise do mencionado dispositivo constitucional, desde logo se percebe que a
proposta de edição de leis ordinárias (e complementares, já que o rito é o mesmo) não cabe a
quem quiser. Ao contrário, há um rol de legitimados para tanto: qualquer membro ou
Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao
Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal e aos Tribunais Superiores, ao
Procurador-Geral da República e aos cidadãos, através da iniciativa popular.
A regra para o processo legislativo ordinário é a da iniciativa comum, geral ou
concorrente, em que qualquer um dos legitimados pode ingressar com o projeto de lei, ou
seja, não cabe apenas a um titular a iniciativa.
No entanto, existe também a iniciativa exclusiva ou reservada, hipóteses que são
taxativas, e que são restritas a apenas um legitimado, como ocorre no caso do §1º do art. 61 da
CF/88, isto é, quando algumas matérias são reservadas tão-somente para iniciativa privativa
do Presidente da República. O mesmo ocorre com a Câmara dos Deputados, nos casos do art.
51, IV
40, da CF/88; com o Senado Federal, conforme art. 52, XIII
41, da CF/88; com os
Tribunais, nos termos dos arts. 93, 96, II, b, e 99, §2º
42, da CF/88; e com o Ministério Público,
de acordo com o art. 127, §2º, da CF/88.
f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva.
§ 2º - A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.
40 Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados: (...)
IV – dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias;
41 Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: (...)
XIII - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias;
42 Art. 93. Lei complementar, de iniciativa do Supremo Tribunal Federal, disporá sobre o Estatuto da Magistratura, observados os seguintes princípios: (...)
Art. 96. Compete privativamente: (...)
II - ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justiça propor ao Poder Legislativo respectivo, observado o disposto no art. 169:
(...)
b) a criação e a extinção de cargos e a remuneração dos seus serviços auxiliares e dos juízos que lhes forem vinculados, bem como a fixação do subsídio de seus membros e dos juízes, inclusive dos tribunais inferiores, onde houver;
Art. 99. (...)
§ 2º - O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais interessados, compete:
I - no âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais;
Uma observação necessária aqui é que sempre, no processo legislativo ordinário,
haverá uma Casa iniciadora e uma Casa revisora, então, sempre que a Câmara dos Deputados
der início a um projeto de lei, cabe ao Senado Federal revisá-lo, e vice-versa. No entanto, no
caso dos projetos de lei cuja iniciativa é exclusiva ou reservada, assim como os de iniciativa
popular, terão início sempre na Câmara dos Deputados, como preveem os arts. 64, caput
43, e
61, §2º, da CF/88.
A segunda fase, qual seja, a constitutiva, é composta pela discussão, votação,
emenda, aprovação, sanção e veto.
A discussão se dá no plenário e nas comissões permanentes, responsáveis por
examinar a constitucionalidade e o conteúdo do projeto, através de um parecer técnico.
Assim, apresentado o projeto de lei ordinária, será encaminhado à Mesa da Casa, onde será
lido em plenário, receberá um número e será publicado no Diário Oficial.
Então, o Presidente da Casa onde está em trâmite o projeto irá fazer, primeiramente,
um juízo de admissibilidade dele, analisando a sua constitucionalidade, bem como analisando
outros pormenores, como, por exemplo, se a matéria é de competência daquela Casa e se está
de acordo com o seu regimento interno. Definirá, ainda, o regime de tramitação do projeto de
lei, ou seja, se é o tradicional, o qual será votado e deliberado em plenário, ou o conclusivo,
isto é, o que é votado apenas pelas comissões, não indo ao plenário, como disposto no art. 58,
§2º, I
44, da CF/88.
A votação, assim, nos termos do art. 47 da CF/88, em regra, ocorre no plenário das
Casas, mas poderá ser feita nas comissões, quando o regimento interno da Casa dispensar a
competência deste, salvo recurso de um décimo dos seus membros, como dispõe o art. 58,
§2º, I, da CF/88.
O Presidente da Casa, ainda, deverá definir em quais comissões o projeto de lei irá
tramitar, cabendo a ressalva de que, independentemente dessa decisão, sempre o projeto
passará pela Comissão de Constituição e Justiça da respectiva Casa, pois é nela que será
II - no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios, aos Presidentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos tribunais.
43 Art. 64. A discussão e votação dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores terão início na Câmara dos Deputados.
44 Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação.
(...)
§ 2º - às comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe:
I - discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do Plenário, salvo se houver recurso de um décimo dos membros da Casa;
realizado o controle de constitucionalidade dos projetos, além do controle de legalidade,
juridicidade, regimentalidade e técnica legislativa.
O quórum mínimo para a instalação da sessão é de maioria absoluta, como dispõe o
já mencionado art. 47 da CF/88, regra geral para as deliberações de Câmara, do Senado e de
suas comissões.
Se o projeto for aprovado, seguirá para a Casa revisora, na qual será lido em plenário
e também receberá um número para tramitação. Haverá, ainda, decisões do Presidente da
Casa acerca do juízo de admissibilidade, regime de tramitação e designação das comissões
para as quais o projeto irá tramitar.
O projeto de lei pode ser emendado, ou seja, pode ser alterado ou modificado, cujo
poder somente é dado aos Parlamentares. Isso quer dizer que aos demais legitimados, como o
Presidente da República e o povo, não é dado o direito de propor todos os tipos de emendas.
O Regimento Interno da Câmara dos Deputados – RICD, em seu art. 118, conceitua as
emendas da seguinte maneira:
Art. 118. Emenda é a proposição apresentada como acessória de outra, sendo a principal qualquer uma dentre as referidas nas alíneas a a e do inciso I do art. 138. § 1º As emendas são supressivas, aglutinativas, substitutivas, modificativas ou aditivas.
§ 2º Emenda supressiva é a que manda erradicar qualquer parte de outra proposição. § 3º Emenda aglutinativa é a que resulta da fusão de outras emendas, ou destas com o texto, por transação tendente à aproximação dos respectivos objetos.
§ 4º Emenda substitutiva é a apresentada como sucedânea a parte de outra proposição, denominando-se "substitutivo" quando a alterar, substancial ou formalmente, em seu conjunto; considera-se formal a alteração que vise exclusivamente ao aperfeiçoamento da técnica legislativa.
§ 5º Emenda modificativa é a que altera a proposição sem a modificar substancialmente.
§ 6º Emenda aditiva é a que se acrescenta a outra proposição.
§ 7º Denomina-se subemenda a emenda apresentada em Comissão a outra emenda e que pode ser, por sua vez, supressiva, substitutiva ou aditiva, desde que não incida, a supressiva, sobre emenda com a mesma finalidade.
§ 8º Denomina-se emenda de redação a modificativa que visa a sanar vício de linguagem, incorreção de técnica legislativa ou lapso manifesto.
Assim, é possível aos parlamentares apresentarem emendas supressivas, aditivas ou
modificativas, enquanto que as aglutinativas somente podem ser apresentadas pelos autores
das emendas objeto da fusão, por um décimo dos membros da Casa ou por Líderes que
apresentem esse número, nos termos do art. 122
45do RICD. Os demais legitimados que não
45 Art. 122. As emendas aglutinativas podem ser apresentadas em Plenário, para apreciação em turno único, quando da votação da parte da proposição ou do dispositivo a que elas se refiram, pelos Autores das emendas objeto da fusão, por um décimo dos membros da Casa ou por Líderes que representem esse número.
pertencem ao Poder Legislativo podem apresentar apenas as emendas aditivas aos projetos
que originalmente apresentaram.
Como no Congresso Nacional há duas câmaras (sistema bicameral), qualquer
alteração substancial feita por uma das Casas deve ser analisada pela outra, como disciplina o
art. 65, parágrafo único
46, da CF/88. Se, no entanto, a emenda for proposta por parlamentar da
Casa Revisora, o projeto de lei retornará à Casa Iniciadora para que esta aprecie o ponto
modificado, sendo inicialmente analisado pela Comissão de Constituição e Justiça. Não é
necessário que seja analisado todo o projeto novamente, bastando que se discuta o ponto
modificado. Vale a pena ressaltar que as emendas porventura apresentadas não podem ser
alteradas por novas emendas, sendo, desta forma, vedadas as subemendas.
A discussão e a votação da emenda serão feitas integralmente, a não ser que seja
possível dividi-la, momento em que as comissões poderão se manifestar sobre elas,
realizando-se a votação em grupos, de acordo com os pareceres.
Se houver rejeição, seja esta parcial ou total, pela Casa iniciadora, de emenda
substitutiva aprovada pela Casa revisora, o projeto de lei será diretamente remetido à sanção
ou veto presidencial, por estar o processo legislativo concluído, não necessitando que seja
devolvido à Casa para nova votação. Desta forma, como bem defende FERNANDES (2014,
p. 858), “Conclui-se que quando o projeto de lei é aprovado na Casa revisora com emendas,
quem dá a última palavra é a Casa iniciadora, visto que sua decisão será a que irá ter
preponderância”. Se a Casa iniciadora aprovar as emendas sugeridas pela Casa revisora, o
projeto seguirá para sanção ou veto do Chefe do Executivo.
Como afirmado, há casos em que somente alguns legitimados têm iniciativa para
propor um projeto de lei, como ocorre com o Presidente da República e o Ministério Público,
por exemplo. Esses podem ser alterados por meio de emenda apresentada por parlamentar,
pois a Constituição apenas confere a iniciativa ao legitimado, e não o desfecho total sobre o
assunto, podendo este, desta forma, ser modificado através de emenda elaborada pelos demais
parlamentares. A exigência que se faz é que a emenda guarde pertinência com o objeto do
projeto de lei, e não são permitidas emendas parlamentares que impliquem em aumento de
despesa pública, nos termos do art. 166, §§3º e 4º
47, da CF/88.
§ 2º Recebida a emenda aglutinativa, a Mesa poderá adiar a votação da matéria por uma sessão para fazer publicar e distribuir em avulsos o texto resultante da fusão.
46 Art. 65. O projeto de lei aprovado por uma Casa será revisto pela outra, em um só turno de discussão e votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a Casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar.
Parágrafo único. Sendo o projeto emendado, voltará à Casa iniciadora. 47 Art. 166 (...)
O quórum de aprovação mínimo para as leis ordinárias, como já afirmado, é de
maioria relativa ou simples, que é a regra para as deliberações no Congresso, como dita o art.
47 da CF/88. Após aprovado, o projeto de lei segue para o chamado autógrafo, e, depois, é
enviado ao Presidente da República para sanção; se este o rejeitar, o projeto de lei é
automaticamente arquivado, como prevê o art. 65 da CF/88.
Ponto que merece destaque é o que consta no art. 67
48da CF/88: a matéria contida no
projeto de lei arquivado ou não sancionado somente poderá ser objeto de novo projeto de lei
na mesma sessão legislativa através de iniciativa da maioria absoluta dos membros de uma
das Casas; caso contrário, só poderá ser novamente votado em outra sessão legislativa.
O projeto de lei, então, sendo aprovado, segue para o autógrafo, que consiste no
documento formal que reproduz o texto aprovado pelo Legislativo. Em sequencia, segue para
sanção pelo Presidente da República, que poderá com ele aquiescer expressamente no prazo
de 15 (quinze) dias úteis, ou tacitamente, nos termos do art. 66
49da CF/88, momento em que
o projeto finalmente se transformará em lei.
No entanto, pode o Chefe do Executivo vetar o projeto de lei, discordando com os
seus termos e fundamentando sua discordância. O veto pode ser jurídico, quando é realizada
§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.
48 Art. 67. A matéria constante de projeto de lei rejeitado somente poderá constituir objeto de novo projeto, na mesma sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional.
49 Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará.
§ 1º - Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto. § 2º - O veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea.
§ 3º - Decorrido o prazo de quinze dias, o silêncio do Presidente da República importará sanção.
§ 4º O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores.
§ 5º - Se o veto não for mantido, será o projeto enviado, para promulgação, ao Presidente da República.
§ 6º Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no § 4º, o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final.
§ 7º - Se a lei não for promulgada dentro de quarenta e oito horas pelo Presidente da República, nos casos dos § 3º e § 5º, o Presidente do Senado a promulgará, e, se este não o fizer em igual prazo, caberá ao Vice-Presidente do Senado fazê-lo.