l’information diffusée aux investisseurs existants ou potentiels. Cependant, afin que
l’effectivité de leurs missions de contrôle soit renforcée, les législateurs français et
italien leur ont affecté une protection particulière.
Paragraphe 4 : Réorganisation des dispositions en matière de
pouvoirs des autorités de surveillance des marchés
91. La dissémination des pouvoirs des autorités administratives au sein de la
règlementation : Deux constats peuvent être tirés de l’étude des pouvoirs des autorités
470 Mis en gras par nous. 471 Art. 187-octies, al. 7, TUF. 472 Art. 187-octies, TUF. 473 Art. 187-bis et 187-ter, TUF.
474 La procédure de sanction sera étudiée au sein du chapitre consacré au renforcement des droits de la défense dans les procédures administratives de répression.
administratives indépendantes française et italienne. D’une part, elles sont dotées des
mêmes pouvoirs ce qui démontre le consensus européen, traduit dans les nombreux
règlements et directives pris en la matière, quant au rôle fondamental joué par ces
institutions en matière d’information financière. D’autre part, il est une caractéristique
très présente au sein des deux législations qui réside dans une absence de
rationalisation de la matière, en ce sens que les trois cadres d’action de l’Autorité des
marchés financiers et de la Consob ne sont pas tous définis et que les pouvoirs attachés à
ces missions se retrouvent disséminés dans de nombreux textes : en France, dans le
Code monétaire et financier et le règlement général de l’autorité française et en Italie,
dans le texte unique en matière d’intermédiation financière et le règlement
« Émetteurs ». Certains pouvoirs peuvent être exercés tant lors de l’exercice des
fonctions de surveillance ou de contrôle que durant les enquêtes des autorités, et les
dispositions les prévoyant se trouvent multipliées afin de couvrir leurs différents cadres
d’action. Ainsi, la complexité et la technicité du contrôle des marchés financiers et de la
transparence informationnelle ressortent clairement de cet amas de normes, que les
législateurs et autorités de régulation français et italiens ont tenté d’organis er comme ils
pouvaient. Une simplification de ce cadre serait donc opportune.
92. La proposition d’une réorganisation des missions de surveillance, de contrôle
et d’enquête de l’Autorité des marchés financiers et de la Consob : Il est certain
qu’aucun des États dont le système est étudié ne pourrait inspirer l’autre du fait du
morcellement caractérisant les deux règlementations. Le considérant n° 62 du
règlement (UE) n° 596/2014 du 16 avril 2014 dit « règlement relatif aux abus de
marché »
475précise relativement aux pouvoirs des autorités administratives de
surveillance et de régulation des marchés que « L’efficacité de la surveillance est assurée
si les autorités compétentes de chaque État membre sont dotées d’un ensemble d’outils, de
compétences et de ressources adéquats. Par conséquent, le présent règlement prévoit en
particulier un ensemble minimal de pouvoirs de surveillance et d’enquête que les autorités
compétentes des États membres devraient se voir conférer au titre du droit national. Ces
pouvoirs devraient s’exercer, lorsque le droit national l’exige, sur demande auprès des
475 Règlement n° 596/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014sur les abus de marché (règlement relatif aux abus de marché) et abrogeant la directive 2003/6/CE du Parlement européen et du Conseil et les directives 2003/124/CE, 2003/125/CE et 2004/72/CE de la Commission, J.O.U.E. L 173 du 12 juin 2014, pp. 1-61.
autorités judiciaires compétentes ». Les prérogatives imposées par la règlementation
européenne sont énumérés à l’article 23 dudit règlement et correspondent à ceux sont à
présent dotés l’Autorité des marchés française et la Consob italienne. La disposition
précitée paraît confirmer que toutes les autorités nationales ne disposent pas encore
nécessairement de toutes les facultés de nature à les mettre en mesure d’assurer leur
mission à l’égard des investisseurs et de la transparence des marchés financiers. Les
propositions émises dans ce cadre pourront ainsi certainement être transposées dans
l’ensemble des États membres de l’Union européenne.
93. Un critère d’organisation des pouvoirs en fonction des cadres d’action de
l’autorité administrative : Une solution pourrait consister à définir en premier lieu les
trois notions de surveillance, contrôle et enquête. Les dispositions relatives à ces
missions seraient contenues dans un texte émanant du législateur puisque les autorités
administratives indépendantes tiennent leurs pouvoirs de la loi. En second lieu, seraient
énumérés les pouvoirs attachés à chacune de ces fonctions : il semblerait acceptable de
confier à nouveau cette tâche au législateur, notamment à l’égard des pouvoirs
d’enquête, puisque dans ce cadre, ces derniers s’avèrent souvent très intrusifs et parce
qu’une telle procédure peut donner lieu à une notification de griefs, suivie de sanctions
éventuelles qui peuvent être très sévères
476. Ainsi, les mesures moins contraignantes
pourraient être mises en œuvre dans les trois cadres d’action des autorités, alors que les
plus coercitives seraient réservées au seul cadre d’enquête. Les autorités
administratives pourraient quant à elles fixer les modalités d’exercice de ces pouvoirs,
telles que les règles de répartition des missions entre leurs agents, les modalités de
désignation des personnes en charge des contrôles ou des enquêtes, etc.
94. Le rejet des autres critères : Vu la généralité des missions attribuées aux autorités
de régulation des marchés telles que l’Autorité des marchés financiers et la Consob, qui
résident dans la protection des investisseurs et épargnants, et dans le fonctionnement
efficace, régulier et transparent des marchés financiers, il ne semble pas judicieux
d’organiser les dispositions en matière de pouvoirs des autorités en fonction des
personnes à l’encontre desquelles ils pourraient être exercés, c’est-à-dire en tenant
476 Cf. les articles L. 621-15 du Code monétaire et financier français et 187-bis et suivants du texte unique en matière d’intermédiation financière.
compte de la qualité de professionnel ou non de cette personne. Une telle solution
semble d’autant moins opportune qu’à l’égard des abus de marché, toute personne peut
faire l’objet de poursuites du fait du caractère général de ces manquements. Dans le
même sens, l’objet de la surveillance, du contrôle ou de l’enquête, c’est-à-dire
l’instrument financier ou l’entité sans considération du marché sur lesquels sont
négociés les actifs qu’elle propose au public ou de la nature de ces biens ou valeurs,
semble avoir peu d’intérêt. Il est vrai les obligations à charge des émetteurs augmentent
avec le degré de règlementation des marché et que de ce fait, les missions exercées par
les autorités sont également plus ou moins approfondies. Un dernier argument paraît
conforter le fait de faire abstraction du marché concerné : il s’agit de l’extension récente
par le règlement européen du 16 avril 2014
477de la répression des abus de marché aux
systèmes multilatéraux de négociation et aux systèmes organisés de négociation
478.
Ainsi, les pouvoirs exercés dans le cadre des trois fonctions de surveillance, contrôle et
enquête seront les mêmes quel que soit le marché ou l’actif concerné, mais ces
prérogatives seront adaptées en fonction du degré de règlementation applicable à ce
marché ou à cet actif.
95. Les modifications structurelles proposées : Voici un exemple de ce que pourrait
être la structure de la section consacrée aux pouvoirs de l’Autorité des marchés
financiers au sein du Code monétaire et financier :
« Section 4 : Pouvoirs
Sous-section 1 : Règlementation et décisions (Articles L. 621-6 à L. 621-7-2)
Sous-section 2 : Autorisation de certaines opérations portant sur des instruments financiers (Articles L. 621-8 à L. 621-8-3)
Sous-section 3 : Missions de surveillance, de contrôle et d’enquête (Art. L. 621-9 à L. 621-11) Sous-section 4 : Champ d’application
Sous-section 5 : Pouvoirs communs
477 Règlement n° 596/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014sur les abus de marché (règlement relatif aux abus de marché) et abrogeant la directive 2003/6/CE du Parlement européen et du Conseil et les directives 2003/124/CE, 2003/125/CE et 2004/72/CE de la Commission, J.O.U.E. L 173 du 12 juin 2014, pp. 1-61.
478 Art. 2 du règlement n° 596/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014sur les abus de marché (règlement relatif aux abus de marché) précité.
Sous-section 6 : Pouvoirs supplémentaires en cas de contrôle et d’enquête Sous-section 7 : Pouvoirs spécifiques aux enquêtes
Sous-section 8 : Sanctions
Sous-section 9 : Déclaration d'opérations suspectes Sous-section 10 : Coopération avec les autres autorités ».
La sous-section 3 contiendrait trois articles contenant chacun une définition relative aux
notions de surveillance, contrôle et enquête. La n° 4 indiquerait la liste des personnes à
l’égard desquelles l’Autorité des marchés financiers est susceptible d’agir, en distinguant
les missions et les contrôles pouvant être mis en œuvre à l’encontre de catégories
déterminées et la mission d’enquête qui peut concerner toute personne, puisque
quiconque peut réaliser un abus de marché. La sous-section n° 5 regrouperait les
prérogatives que les agents de l’autorité pourraient utiliser dans le cadre des trois
missions. La sous-section n° 6 viserait les mesures communes aux missions de contrôle
et d’enquête, et la n° 7 se réfèrerait aux pouvoirs propres à l’enquête. La sous-section 8
rassemblerait les dispositions relatives à la procédure de sanction mise en œuvre par
l’autorité administrative et aux sanctions elles-mêmes
479. La sous-section 9 ne serait pas
modifiée. La dernière sous-section pourrait établir les modalités de coopération avec
toute autre autorité, qu’elle soit administrative (administration fiscale par exemple) ou
judiciaire, française ou étrangère. La même organisation pourrait être retenue en Italie
et insérée aux articles 5 et suivants du texte unique en matière d’intermédiation
financière au sein de l’actuelle deuxième partie, qui serait rebaptisée « Opérateurs » afin
d’inclure les non professionnels
480qui peuvent être objet de poursuites administratives
en cas d’abus de marché suspecté. L’intitulé du Titre I « Dispositions générales » serait au
contraire maintenu et le Chapitre I de ce titre serait consacré aux « Pouvoirs de la
Consob ». Dans les deux États, il conviendrait également de supprimer toutes les
références aux pouvoirs contenues dans les dispositions qui regardent les différents
Dans le document
Analyse comparative des systèmes français et italien de lutte contre les abus de marché
(Page 175-179)