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4. Evolution of concept and discussion
Celso Antonio Bandeira de Mello107.
4.5 CLASSIFICAÇÃO DAS NORMAS DO ADCT
Recapitulando o que foi inicialmente discorrido na introdução deste trabalho, em sua essência, as normas do ADCT têm como finalidade o estabelecimento de regras de transição entre o antigo e o novo ordenamento jurídico, “instituído pela manifestação do poder constituinte originário, providenciando a acomodação e a transição do antigo e do novo direito edificado”108.
Nesse sentido, o Ministro Luís Roberto Barroso109 define que
destinam-se as normas dessa natureza a auxiliar na transição de uma ordem jurídica para outra, procurando neutralizar os efeitos nocivos desse confronto, no tempo, entre regras de igual hierarquia - Constituição nova versus Constituição velha - e de hierarquia diversa - Constituição nova versus ordem ordinária preexistente.
Nesse sentido, a função essencial das normas do ADCT está relacionada com o instituto jurídico da recepção110.
Entretanto, as normas do ADCT possuem, segundo os doutrinadores que abordaram o tema, características que podem extrapolar esse paradigma de finalidade. Para efeito de comparação, serão cotejadas, sempre que possível, as categorias de normas apresentadas pelos diversos autores com a classificação proposta por Maria Helena Diniz em relação às normas constitucionais em geral.
Para Raul Machado Horta111, as normas do ADCT podem ser classificadas
em: exauridas, dependentes de legislação e de execução, normas dotadas de duração temporária expressa, normas de recepção, normas sobre benefícios e direitos, normas com prazos constitucionais ultrapassados.
107 LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 21. ed. São Paulo: Saraiva, 2017. p. 228. 108 LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 21. ed. São Paulo: Saraiva, 2017. p. 187. 109 BARROSO, Luís Roberto. Disposições Constitucionais transitórias (natureza, eficácia e espécies); delegações legislativas (validade e extensão); poder regulamentar (conteúdo e limites). In: CLÈVE, Clemerson Merlin; BARROSO, Luís Roberto (Orgs.). Doutrinas essenciais: Direito Constitucional. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. p. 489-505. v. 1. p. 491.
110 LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 21. ed. São Paulo: Saraiva, 2017. p. 187. 111 HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. 5. ed. rev. e atual. por Juliana Campos Horta. Belo Horizonte: Del Rey, 201. p. 261.
Normas exauridas são aquelas nas quais a condição ou ato nela previsto já foi realizado condicionando seu desaparecimento. Como exemplo, tem-se o art. 1º que versa sobre o próprio procedimento de promulgação da CF 1988.
Normas dependentes de legislação e execução podem ser consideradas como equivalentes às normas de eficácia relativa restringível ou complementável da classificação de Maria Helena Diniz. Como exemplo tem-se o art. 10, § 1º que estipula lei ulterior para redefinir prazo estabelecido pelo ADCT de 5 dias para licença- paternidade.
Normas dotadas de duração temporária expressa podem ser também consideradas como normas de eficácia relativa complementável, ao serem passíveis de modificação por emenda constitucional diante de situações concretas. Como exemplo tem-se art. 40, que manteve, por 25 anos, a partir da promulgação da Constituição, a Zona Franca de Manaus (prazo esse acrescido de 10 anos pela EC n. 42/2003, nos termos do art. 92 do ADCT e, findo esse prazo, acrescido de mais 50 anos, nos termos da EC n. 83/2014, nos termos do art. 92-A, também do ADCT)112.
Normas de recepção são as normas próprias do ADCT em relação à sua finalidade, como foi discutido antes. Como exemplo tem-se o art. 34, §5º que versa sobre a recepção pelo novo sistema tributário da legislação tributária anterior, desde que não seja incompatível. Esse exemplo trata de normas de eficácia plena.
Normas sobre benefícios e direitos podem ser caracterizadas, conforme o benefício e direito albergado, desde norma de eficácia absoluta, podendo tratar-se também de norma de eficácia relativa restringível. Como exemplo tem-se o art. 68 do ADCT que reconhece aos quilombolas remanescentes que estejam ocupando as suas terras, a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos, sendo esse um exemplo no sentido do que Souza Neto e Sarmento113 consideram
que normas do ADCT podem ser consideradas como cláusula pétrea, ou seja, normas supereficazes ou de eficácia absoluta, “desde que estejam diretamente relacionados a algum outro limite material ao poder de reforma”.
Normas com prazos constitucionais ultrapassados foram considerados pelo referido doutrinador como sendo aquelas que dependiam de legislação para sua implementação, ou seja, trata-se de normas de eficácia relativa complementável, mas
112 LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 21. ed. São Paulo: Saraiva, 2017. p. 189. 113 SOUZA NETO, Cláudio Pereira de; SARMENTO, Daniel. Direito constitucional: teoria, história e métodos de trabalho. Belo Horizonte: Fórum, 2012. p. 235. Nota 29.
cujo prazo para encaminhamento de projeto de lei correlato já havia transcorrido à ocasião em que Raul Machado Horta fez a classificação. Muitos desses dispositivos, entretanto, já foram regulamentados, como é o caso do art. 29, §1º, que estipulava o encaminhamento de projeto de lei complementar visando à organização e funcionamento da AGU114.
Norma anômala para Raul Machado Horta115 é a norma de caráter
permanente que eventualmente coexista com as normas temporárias próprias do ADCT. Adicionalmente, nesse mesmo entendimento, Pedro Lenza116 constata que o
constituinte reformador, desvirtuando a sistemática do ADCT, por vezes, introduziu- lhe, por meio de emendas, “normas permanentes, sem qualquer conteúdo de direito intertemporal e sem qualquer conexão com o momento de transição, em total atecnia legislativa”. Como exemplo de norma anômala permanente tem-se o art. 96, acrescentado pela EC nº. 57/2008, que para o referido autor foi um procedimento realizado “de modo inconstitucional e, por que não dizer, imoral” quando “convalidou a criação de municípios em total violação do art. 18, § 4º, da CF 1988”.
Por seu turno, o Ministro Luís Roberto Barroso, em sua classificação das normas do ADCT, identifica três espécies distintas: disposições transitórias propriamente ditas, disposições de efeitos instantâneos e definitivos e disposições de efeitos diferidos.
Disposições transitórias propriamente ditas são as disposições próprias do ADCT, que regulam de modo transitório determinadas relações, estando sujeitas à condição resolutiva ou termo. Podem estar equiparadas, conforme o caso, às normas exauridas, às normas dependentes de legislação ou execução ou às normas dotadas de duração temporária expressa da classificação de Raul Machado Horta. Como exemplo tem-se o art. 10º, §1º do ADCT: “Até que a lei venha a disciplinar o disposto no art. 7º, XIX, da Constituição, o prazo da licença-paternidade a que se refere o inciso é de 5 dias”.
Disposições de efeitos instantâneos e definitivos não possuem condição ou termo, operando imediatamente ou no prazo estabelecido. Também podem ser equiparadas às normas exauridas da classificação de Raul Machado Horta. Como
114 LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 21. ed. São Paulo: Saraiva, 2017. p. 189. 115 HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. 5. ed. rev. e atual. por Juliana Campos Horta. Belo Horizonte: Del Rey, 2010. p. 264.
exemplo tem-se o art. 15 que extinguiu o Território Federal de Fernando de Noronha, reincorporando a sua área ao Estado de Pernambuco.
Disposições de efeitos diferidos compreendem aquelas que “sustam a operatividade da norma constitucional por prazo determinado ou até a ocorrência de um determinado evento”. Como exemplo tem-se o art. 5º, caput, do ADCT, que determinou a não aplicação do disposto no art. 16 e das regras do art. 77 do corpo da Constituição às eleições previstas para 15 de novembro de 1988.
4.6 HETEROGENEIDADE E ATECNIAS NORMATIVAS NO ADCT E NO CORPO DA