CHAPITRE II : LE « MODELE SUEDOIS » ET L’ETAT-PROVIDENCE
II.2. L’E TAT PROVIDENCE SUEDOIS : UNIVERSEL ET GENEREUX
II.2.3. Un Etat-providence de services
Si la Suède se démarque par la générosité de ses assurances sociales, ce n’est pourtant pas là le trait distinctif le plus marquant de l’Etat-providence suédois. Là où la Suède se distingue réellement des autres Etats-providence c’est par le large éventail et la qualité des services sociaux offerts, faisant de la Suède un « service state » ou encore un « caring
state » (Anttonen et Sipilä, 1996 ; Kautto et al., 1999 ; Fargion, 2000 ; Scharpf et
Schmidt, 2000a; Daly, 2001 ; Blomqvist, 2004 ; Kangas et Palme, 2005), soit un Etat- providence de services, par opposition aux « transfer states » qui offrent essentiellement des prestations en espèces.
La spécificité de la Suède à cet égard apparaît clairement dans le graphe ci-dessous qui montre la part des dépenses sociales, en pourcentage du PIB, consacrée respectivement aux services et aux transferts en Europe en 2000. Comme on peut le constater, la Suède (SWE) consacre une plus grande part de son PIB aux dépenses sociales que les autres pays, aussi bien pour les transferts que pour les services, mais c’est au niveau des services que l’écart est le plus prononcé. Le Danemark et la Norvège, qui font tous deux
39 Ce taux de remplacement – encore très généreux – est néanmoins en deçà de ce qu’il a été. Jusqu’en
1993 il se situait en effet à 90% du salaire antérieur. Pendant la période d’austérité budgétaire au milieu des années 1990, ce taux avait été ramené à 75% mais il a été ré-augmenté à 80% dès 1998.
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Les niveaux d’indemnisation sont toutefois plafonnés, l’assurance chômage à un niveau un peu plus bas que les autres assurances.
partie du même régime d’Etat-providence social-démocrate, dépensent eux aussi plus que les autres pays sur les services, mais à un moindre niveau que la Suède.
Graphe II.1: Dépenses sociales (en % du PIB) consacrées respectivement aux services et aux transferts en Europe en 2000.
SOCIAL TRANSFERS 24 22 20 18 16 14 12 10 8 S O C IA L S E R V IC E S 16 14 12 10 8 6 4 NOR UK IRE POR SPA ITA BEL AUT GER FIN FRA DEN SWE
Source : Kangas et Palme, 200541.
Ces différences ne sont pas un phénomène récent. Esping-Andersen indiquait ainsi que le ratio entre services et transferts pour les dépenses sociales en 1990 était déjà de 0,29 en Suède, de 0,12 en France, de 0,16 en Allemagne et de seulement 0,06 en Italie, ce qui signifie qu’environ un tiers des dépenses sociales en Suède était consacré aux services, contre un peu plus d’un neuvième seulement en France (Esping-Andersen, 1996, p.71).
En effet, alors que les différents pays européens ne se sont mis que récemment à développer des services sociaux pour faire face à la demande croissante de garde d’enfants et de prise en charge des personnes âgées (cf. Morel, 2007b) ou des personnes handicapées, la Suède a commencé à mettre en place ces services dès les années 1950,
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avec un développement massif à partir des années 197042. Ces services vont être organisés comme une sorte de monopole public de services universels relativement standardisés. Si la régulation de ces services relève de l’Etat central, leur gestion est confiée aux autorités locales (comtés et municipalités).
Nous reviendrons en détails sur les raisons et les formes du développement des services à la petite enfance et aux personnes âgées dépendantes dans les deuxième et troisième parties de ce travail. Nous nous contenterons ici de rappeler quelques éléments principaux concernant le développement des services sociaux, afin de les resituer dans le développement plus général de l’Etat-providence et de montrer la cohérence d’ensemble du modèle suédois.
La mise en place des principes.
Si, comme nous le verrons, des services se mettent progressivement en place dans les années 1930 et 1940, notamment pour la prise en charge des personnes âgées, mais aussi, dans une moindre mesure, pour l’accueil des jeunes enfants, ces services ne se développeront véritablement qu’à partir des années 1950 et plus encore à partir de la fin des années 1960 (Sipilä et al., 1997). Là encore, ce qui est le plus frappant dans le cas de
42 On peut ici suivre Giuliano Bonoli et poser l’hypothèse que si la Suède répond mieux aujourd’hui aux
nouveaux risques et besoins sociaux (dépendance des personnes âgées, familles monoparentales, besoin de garde d’enfant pour les familles bi-actives, etc.) c’est en partie du fait que la Suède a mis en place les services nécessaires dès les années 1970, soit 20 à 30 ans avant les autres pays européens, à une période où les autres programmes d’assurance (notamment les retraites) n’exerçaient pas encore de pression financière très importante sur le système de protection sociale et où il n’était pas difficile d’augmenter les ressources. Pour les autres pays, le développement de ces services en la période actuelle se heurte à la double contrainte financière que représentent les politiques d’austérité et le coût élevé des autres assurances, notamment des retraites, en raison du vieillissement de la population. Bonoli montre ainsi l’importance du « timing » pour comprendre les divergences de trajectoire des différents systèmes de protection sociale (Bonoli, 2007). Pierson développe un argument similaire, en soulignant l’importance de réintroduire la dimension temporelle dans l’analyse des politiques publiques, et de prêter attention aux différentes séquences et au timing de certains événements clefs (Pierson, 2004).
la Suède dans la période avant 1960 ce n’est pas tant l’ampleur et la générosité des prestations, mais plutôt les principes et caractéristiques autours desquels ces services se sont construits.
Le principe d’universalité qui avait été affirmé pour le système d’assurances sociales va progressivement être appliqué à l’accès aux services également. Ces services vont prendre la forme d’un monopole public de services relativement standardisés mais de bonne qualité (« Il n’y a que le meilleur qui soit assez bon pour le peuple43 » disait Gustav Möller) et accessibles selon les besoins et non les moyens de chacun. Le principe avancé par Möller est celui d’offrir des services identiques pour tous mais de qualité élevée pour que pauvres et riches bénéficient d’un seul et même service, de façon à éradiquer les inégalités de traitement liées aux inégalités sociales (Rothstein, 1994 ; Blomqvist, 2005).
C’est à partir des années 1950, et plus encore dans les années 1960, que cette volonté de couvrir de la même façon les besoins de tous les citoyens, indépendamment de leur niveau de ressources, va véritablement être théorisée et mise en œuvre.
Ce souci de la part des Sociaux-démocrates d’offrir un système universel et de bonne qualité est en partie stratégique : il s’agit d’une part d’une stratégie politique à une période où les sociaux-démocrates sont à la recherche d’un nouvel élan, et d’autre part d’une stratégie économique pour redistribuer les ressources.
Développer les services pour satisfaire les classes moyennes.
Alors que la Suède comptait parmi les pays les plus pauvres en Europe au début du vingtième siècle, la période d’après-guerre est, comme nous l’avons vu précédemment, une période de forte croissance et de prospérité en Suède. Le chômage est alors au plus bas, le système d’assurances sociales mis en place a permis d’éradiquer la pauvreté, et ce
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qui était autrefois une société essentiellement prolétaire ou agraire s’est progressivement transformé en une société de classe moyenne.
Cet « embourgeoisement » progressif de la population remet en question la raison d’être du parti social-démocrate, sa base électorale « naturelle » risquant de disparaître dans cette « moyennisation »44 de la population. Les partis de droite pronostiquaient déjà le déclin de l’idéologie et du parti social-démocrate et tentaient de s’attirer son électorat en promettant de conserver les assurances sociales développées jusque-là, tout en mettant fin aux augmentations d’impôts et en arguant contre toute expansion supplémentaire de l’Etat-providence, considérée comme une atteinte à la liberté individuelle et une menace au développement économique. La droite espérait ainsi pouvoir séduire une classe moyenne de plus en plus encline à consacrer son argent à la consommation privée (Antman, 1996a).
Le problème qui se pose alors aux Sociaux-démocrates est de trouver comment faire face à l’augmentation du niveau de vie et des attentes d’une population globalement plus riche sans abandonner l’exigence idéologique du parti d’une plus grande égalité sociale et économique. Cette crise idéologique est clairement identifiée par les sociaux-démocrates dès le début des années 1950, et notamment par le Premier Ministre, Tage Erlander. Il faudra toutefois quelques années avant que les sociaux-démocrates ne parviennent à formuler une solution à ce dilemme (Antman, 1996a).
Une autre difficulté pour les sociaux-démocrates tient au fait que dans la première moitié des années 1950, le débat politique est dominé par la crainte de l’inflation. Proposer de nouvelles réformes sociales dans ce contexte ne semble pas réaliste. Pour lutter contre le risque d’inflation, le ministre des finances propose d’instaurer une épargne obligatoire, suscitant une levée de boucliers de la part des autres partis qui le conduira à démissionner en 1955. Dès lors comment concilier la lutte contre l’inflation et le maintien du plein
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Nous reprenons ici le terme d’Henri Mendras pour faire référence à la transformation de la structure sociale et à la constitution d’une vaste classe moyenne, accompagnée d’une réduction des positions extrêmes dans la hiérarchie sociale – un phénomène qui caractérise bien la société suédoise à cette époque.
emploi (ce qui proscrit d’avoir recours à une politique économique restrictive) tout en répondant aux attentes nouvelles d’une population devenue prospère ?
Comme nous l’avons vu plus haut, le modèle économique proposé par Rehn et Meidner va offrir une solution originale qui permet en partie de résoudre ce dilemme, une solution qui concilie maîtrise de l’inflation et plein emploi, et qui s’appuie sur une politique salariale solidaire et une politique fiscale fortement progressive visant une redistribution des revenus. De plus, la forte fiscalité proposée par ce modèle permet de fait d’instaurer une forme d’épargne obligatoire.
Le modèle Rehn-Meidner ne trouve pas immédiatement un écho positif chez tous les sociaux-démocrates. Olof Palme, qui, en 1953, à l’âge de 26 ans, est embauché comme secrétaire personnel de Tage Erlander, semble avoir été la cheville ouvrière dans l’adhésion du parti au modèle Rehn-Meidner en 1955 (Antman, 1996a). En effet, Palme va esquisser une nouvelle orientation pour la sociale-démocratie qui permet à la fois d’offrir un nouveau souffle à l’idéologie sociale-démocrate, de mettre en œuvre la politique économique proposée par Rehn et Meidner, tout en satisfaisant les attentes croissantes des classes moyennes45.
En ce qui concerne la nouvelle orientation insufflée à l’idéologie sociale-démocrate, Olof Palme va mettre en avant et radicaliser l’objectif d’égalité et de la disparition des classes sociales. Pour Palme, la social-démocratie ne peut se contenter d’offrir une sécurité de base à ses citoyens, elle doit chercher plus largement à transformer la société et elle doit notamment poursuivre un objectif d’égalité sociale. Il ne suffit plus de garantir un revenu minimum comme dans les années 1930, il ne s’agit pas non plus simplement de maintenir le niveau de vie par le biais d’assurances sociales offrant des prestations proportionnelles
45 Dans son chapitre sur Olof Palme et l’Etat-providence (« Olof Palme och välfärdsstaten », in Antman et
Schori, 1996) Peter Antman retrace le rôle joué par Olof Palme dans la réorientation idéologique du parti social-démocrate dès le début des années 1950. Ce dernier travailla en effet en tant que secrétaire personnel de Tage Erlander à partir de 1953, et il semblerait que Palme ait largement influencé la politique menée par Erlander. Ces deux hommes ont travaillé en grande proximité pendant 12 ans.
au revenu, mais bien de redistribuer les ressources et d’égaliser les chances. Pour Palme, cette redistribution passe par une augmentation des ressources publiques dans les domaines de la santé, de l’éducation et du ‘care’ (omsorg), c’est-à-dire par une redistribution des ressources via une expansion des services sociaux.
C’est de là également que va venir la réponse aux attentes croissantes de la population. Cette réponse va être clairement formulée en janvier 1956, dans un discours prononcé par Tage Erlander (mais co-écrit avec Olof Palme) devant le Parlement, un discours qualifié par Erlander lui-même comme « [s]on discours le plus important » (cité in Antman, 1996a, p. 29). C’est en effet dans ce discours qu’il lance le projet de « la société forte » (‘det starka samhället’) qui va devenir un élément central de la politique sociale- démocrate. L’expression « la société forte » vient en fait à l’origine de Gustav Möller qui l’avait utilisée comme métaphore pour une société dans laquelle le système de protection sociale couvrirait toute la population (Antman, 1996a, p.21). Dans la bouche de Tage Erlander (et d’Olof Palme), « la société forte » prend une autre ampleur. Il s’agit pour les pouvoirs publics d’investir dans les infrastructures nécessaires à la croissance économique mais aussi de garantir les services permettant d’améliorer le bien-être de
toute la population (amélioration du logement, expansion des services de santé,
développement des services d’aide à la personne, éducation...). Il s’agit de développer des services publics forts pour soutenir et assurer la cohésion d’une société forte.
Si nous avons ici traduit « det starka samhället » par « la société forte », il est important de souligner que cette traduction n’est pas entièrement satisfaisante et que l’on touche là un point essentiel concernant le modèle suédois. En effet, même si le terme « samhället » signifie littéralement « société », ce terme tend à être utilisé de façon interchangeable pour désigner aussi bien la société (la communauté suédoise) que l’Etat (les pouvoirs publics), c’est-à-dire l’Etat-providence, ce qui souligne bien la conception symbiotique de l’Etat (providence) et de la société qui prévaut en Suède46. Nous aurons l’occasion de voir lors de l’analyse des politiques de prise en charge des personnes dépendantes et des
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Voir également la discussion de Lars Trägårdh (1997) sur cette conception particulière de l’Etat et de la société en Suède.
politiques d’accueil des jeunes enfants qu’il est régulièrement rappelé, dans les discours et textes officiels, que la responsabilité face à différents besoins incombe à « la société ». Par ce terme, les Suédois désignent non pas une prise en charge dans la communauté (famille, voisinage) – comme la notion de « care in the community » britannique – mais bien une prise en charge par l’Etat (les pouvoirs publics), financée collectivement et de façon solidaire par l’impôt.
Ainsi, face au « mécontentement lié aux ambitions croissantes » (‘De växande
förväntningarnas missnöje’) d’une population devenue prospère, selon la formule
classique47 de Tage Erlander dans son discours de janvier 1956, les sociaux-démocrates vont répondre en proposant une vaste offre de services publics universels d’une qualité adaptée aux goûts et aux attentes des classes moyennes. Ainsi étaient proposées aux classes moyennes une garantie de protection du bien-être et une promesse de sécurité économique sur le long terme en contrepartie d’une diminution de pouvoir d’achat (par l’augmentation des impôts).
La mise en place du modèle Rehn-Meidner et l’expansion des services publics à partir des années 1960 vont ainsi se traduire par une forte augmentation des impôts, notamment via l’introduction d’impôts indirects (une taxe sur la valeur ajoutée est mise en place à la fin des années 1950) mais surtout par une augmentation des impôts locaux (Korpi, 1990). En effet, ce sont essentiellement les municipalités qui vont avoir la responsabilité de la gestion et du financement des services sociaux (voir encadré ci-dessous).
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Cette expression est en effet passée à la postérité et est parfois utilisée par les politiques et les médias pour décrire et analyser certains sentiments de malaise, de grogne, qui touchent parfois la population aujourd’hui encore.
Un Etat unitaire et centralisé, une gestion décentralisée des services.
La Suède compte 20 comtés/régions (landsting) et 290 municipalités (kommun), qui sont les plus petites unités du gouvernement territorial en Suède. Bien que de taille différente, il n’y a pas de hiérarchie de pouvoir entre les comtés/régions et les municipalités, les autorités locales et régionales étant chacune responsable d’activités spécifiques différentes.Les municipalités sont responsables de tous les services sociaux, et notamment des services aux personnes âgées (y compris les soins à domicile et en institution ainsi que l’essentiel des soins médicaux de longue durée), aux personnes handicapées, aux jeunes enfants, ainsi que des écoles primaires et secondaires. La taille des municipalités est très variable, on trouve de grandes villes comme des zones rurales faiblement peuplées, de 2 800 à 740 000 habitants, la moyenne étant de 15 000 habitants (Svenska Kommunförbundet et Landstingsförbundet, 2003).
Les comtés gèrent pour leur part tous les soins hospitaliers et l’essentiel des soins ambulatoires.
La Suède a une longue tradition d’autonomie locale et ce sont les élus locaux qui prennent toutes les grandes décisions de principe pour leur territoire. Le conseil municipal et ses comités définissent les objectifs et les principes pour les actions des collectivités territoriales (Trydegård, 2003). Ils établissent également le budget, fixent la tarification des services sociaux locaux, et décident, avec la région, du taux de l’impôt local et régional sur le revenu. Ce taux d’imposition se situe en moyenne autour de 30%, dont 20% pour les municipalités et 10% pour les régions. Cet impôt représente la source principale de revenus pour les autorités locales et régionales (soit environ deux tiers de leurs ressources), le reste provenant de subventions de l’Etat central. Ces subventions sont fonction du nombre d’habitants, et peuvent être soit générales, soit fléchées pour des activités spécifiques.
Malgré la forte autonomie des autorités locales, le Parlement, qui comporte 349 membres, reste l’autorité principale et conserve le pouvoir décisionnel le plus élevé (Svenska Kommunförbundet et Landstingsförbundet, 2003). Le rôle du Parlement est notamment de fixer par des lois et textes réglementaires le type de services qui doivent être fournis par les autorités locales ainsi que les principes fondamentaux qui régissent les conditions d’accès à ces services.
Marginaliser le secteur privé et redistribuer les ressources via les services publics.
Pour que le secteur public puisse maintenir les principes d’universalisme et de solidarité chers aux sociaux-démocrates, et de façon à pouvoir poursuivre une politique redistributive, il fallait que le secteur privé soit marginalisé. Deux stratégies vont alors être poursuivies.
Il s’agissait d’une part d’offrir des services publics de qualité suffisamment élevée pour que ne se crée pas une demande pour des services alternatifs privés chez les plus riches (Tilton, 1991 ; Rothstein, 1994 ; Blomqvist, 2004). On retrouve ici une idée subséquemment théorisée par Albert Hirschmann dans son ouvrage Exit, Voice and
Loyalty (1970) : en mettant en place des services de qualité, ainsi que, comme nous
l’avons vu précédemment, des prestations sociales généreuses et fonction du salaire antérieur, les classes moyennes seraient moins tentées par les possibilités de défection (exit) vers des services et des assurances privés.
Il s’agissait d’autre part de réduire au maximum non seulement la volonté mais aussi les
possibilités de défection. La stratégie poursuivie a alors consisté à évincer le secteur privé
en offrant des services de meilleure qualité et à un coût moins élevé. La nationalisation progressive du système de santé en est une bonne illustration.
Alors que le système de santé reposait jusqu’alors sur la médecine libérale, le gouvernement fait passer la réforme des Sept Couronnes en 196948. Cette réforme fixe à 7 couronnes (auxquelles les caisses d’assurance maladie doivent ajouter 31 couronnes) le prix d’une consultation médicale pour les patients dans les centres de santé et les hôpitaux, la consultation étant payée à l’hôpital ou au centre de santé et non plus au
48 Une première étape, en 1959, avec l’adoption de la Loi sur les Hôpitaux, avait consisté à éliminer les lits
privés et la rémunération à l’acte dans les hôpitaux publics. La stratégie adoptée a été de progressivement