Essais sur le béton R30A7

Resumo: No Estado de Goiás, Brasil, apenas 15 dos 246 municípios goianos possuem aterros licenciados para depositar os refugos dos RU. Diante deste cenário deficitário da gestão dos RU, decidiu-se por avaliar os documentos legais de um país que tenha um modelo de gestão dos RU que possa servir de referência para Goiás. Optou-se por Portugal, pois desde 1997 este país passa por um período de modificações na forma de gerir seus RU. Desse modo, o objetivo deste estudo foi analisar os contributos que as estratégias definidas na legislação de Portugal para a gestão dos RU podem trazer para o Estado de Goiás, assim como analisar o que há na legislação do Brasil e de Goiás acerca da gestão destes resíduos. Os resultados mostraram que, devido à pressão da União Europeia, Portugal criou documentos legais para definir as estratégias para cumprir as metas para os RU. Além disso, Portugal criou os Planos Estratégicos para os Resíduos Urbanos, que foram fundamentais para a melhoria da gestão dos RU no país. Já para Goiás, embora haja legislação para os RU no Brasil e no Estado, o que ainda prevalece é um cenário de precariedade na gestão destes resíduos.

Palavras-chave: Resíduos urbanos; documentos legais; planos estratégicos; Portugal; Estado de Goiás; Brasil.

6.1. Introdução

O crescimento da população brasileira tem contribuído para o aumento da produção de resíduos urbanos (RU) nos municípios do Brasil (Colvero, Gomes, & Pfeiffer, 2015). O acréscimo da produção dos RU é reflexo do estilo de consumo da vida urbana, que acaba por provocar graves danos ambientais em termos globais (Hannan, Al Mamun, Hussain, Basri, & Begum, 2015; Lavee & Nardiya, 2013). Acrescenta-se a este cenário a falta de sistemas adequados para fazer a gestão dos RU, situação recorrente no Brasil, que em 2016 destinou cerca de 42% dos RU recolhidos a aterros controlados ou lixeiras (ABRELPE, 2017).

Goiás é um exemplo de deficitária gestão dos RU no Brasil, pois em 2015, somente 16 dos 246 municípios do Estado encaminharam seus RU para aterros devidamente licenciados, conforme mostra levantamento realizado pela Secretaria de Meio Ambiente,

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Recursos Hídricos, Infraestrutura, Cidades e Assuntos Metropolitanos (SECIMA/GO, 2015). Destes municípios, 14 tem aterro individual e um, o município de Cidade Ocidental, possui um aterro partilhado, que recebe também os RU do município vizinho Valparaíso de Goiás (Colvero et al., 2015).

Para reverter este cenário da gestão dos RU, os decisores dos municípios de Goiás precisam analisar se há normativas e leis brasileiras e do Estado que apontem estratégias para a gestão desses resíduos. Além disso, é válido levantar e analisar os documentos legais de países que passaram pelos problemas similares aos enfrentados por Goiás – e pelo Brasil – e que conseguiram reverter um cenário desfavorável.

Portugal é um caso de país que apresentava problemas na gestão de seus RU, e que conseguiu mudar uma situação adversa. Até o fim da década de 1990, este país possuía 341 lixeiras e apenas 25% da população era servida com deposição final adequada dos RU (Dias, Carvalho, & Limons, 2013). Realidade que começou a ser alterada a partir de 1997, quando foi aprovado para Portugal Continental, o Plano Estratégico para os Resíduos Urbanos I (PERSU I). De modo que os resultados do PERSU I foram satisfatórios, uma vez que até 2002 todas as lixeiras que existiam no país foram erradicadas, e 100% dos RU

recolhidos passaram a ter uma deposição final ambientalmente adequada (Dias et al., 2013).

O conhecimento mais detalhado da legislação europeia e portuguesa acerca dos RU pode ser o caminho para melhor compreender a gestão desses resíduos em Portugal, e assim, tentar mudar o alarmante quadro dos RU em Goiás. Assim, o presente estudo teve por objetivo analisar os contributos que a legislação e as estratégias definidas por Portugal para a gestão dos RU podem trazer para o Estado de Goiás, assim como analisar o que há na legislação brasileira e goiana acerca da gestão dos RU.

6.2. Materiais e Métodos 6.2.1. Portugal

Portugal está localizado no extremo sudoeste da Europa, sendo que sua parte continental faz fronteira a norte e a leste com a Espanha, e o restante do perímetro é banhado pelo Oceano Atlântico (INE, 2013). Em 2015, o país possuía uma população de 10,35 milhões de habitantes distribuídos em 308 municípios e alocados em uma área de

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92 212 km2 (INE, 2014; PORDATA, 2017), o que corresponde a uma densidade populacional de 112,3 habitantes·km-2.

6.2.2. Estado de Goiás

Goiás situa-se na região Centro-Oeste do Brasil e faz fronteira com os Estados de Bahia, Mata Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais e Tocantins (Governo de Goiás, 2015). Em 2015 estimava-se que o Estado possuía 6,61 milhões de habitantes residindo em 246 municípios e distribuídos em uma área de 340 111 km2 (IBGE, 2010, 2016). A densidade populacional média em Goiás nesse ano era de 19,4 habitantes·km-2.

6.2.3. Etapas desenvolvidas

Este estudo foi desenvolvido com base em pesquisa bibliográfica por meio de recolha de dados secundários em artigos científicos e sites oficiais da União Europeia, Portugal e Brasil acerca de normativas e legislação vigentes para os RU nestas localidades. Também foram levantados os documentos legais sobre os RU existentes no Estado de Goiás. De forma a facilitar a organização dos dados obtidos, o trabalho foi desenvolvido em duas etapas, conforme apresentado a seguir:

• Levantamento bibliográfico dos principais documentos legais existentes na União Europeia e em Portugal para os RU;

• Levantamento dos principais documentos legais e identificação do panorama e das metas estabelecidas para os RU no Brasil e em Goiás. Por fim, analisou-se os contributos que as estratégias definidas nos documentos legais da União Europeia e de Portugal pode trazer ao contexto da gestão dos RU em Goiás.

6.3. Resultados e Discussão

6.3.1. Legislação da União Europeia e de Portugal para os RU

No âmbito da gestão dos RU, a União Europeia (UE) possui um conjunto de documentos legais (regulamentos, diretivas, decisões, recomendações e pareceres) que servem para nortear as ações a serem tomadas por seus Estados-Membros (EM), dentre eles, Portugal. Sendo que os países da UE seguem o definido nestes regulamentos ou criam suas próprias leis a partir do que é estabelecido nesses documentos.

A primeira diretiva europeia relativa aos resíduos sólidos foi a 75/442/EC, de 15 de julho de 1975 (BNDES, 2012a). O objetivo do documento foi eliminar as disparidades

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entre a legislação existente nos diferentes EM sobre o tema resíduos sólidos, de forma uniformizar o tratamento dos resíduos nesses países (EEC, 1975). Portugal criou sua primeira legislação voltada para a gestão dos resíduos em 1985, com o Decreto-Lei (DL) n.º 488/85, documento que definia para o país uma linha de ação para a gestão de resíduos com base na recolha, armazenamento, transporte e reutilização ou eliminação dos resíduos (Magrinho, Didelet, & Semiao, 2006). Contudo, até a década de 1990, os RU não tinham uma gestão adequada em Portugal, problema constatado a partir do atraso que o país apresentava em seus sistemas de gestão de resíduos em comparação à maioria dos EM da UE (Ministério do Ambiente, 2014b).

Até o final dos anos 1990, Portugal possuía mais de 300 lixeiras, com os RU, resíduos hospitalares e resíduos industriais sendo depositados no mesmo local (Trotta, 2011). Sistemas que causavam um grande impacto no ambiente, como a contaminação do solo e dos cursos de água (Carvalho & Marques, 2014).

Entretanto, diante da criação de nova regulamentação, Portugal percebeu que precisava agir para mudar a situação da gestão dos RU. Com a criação do Decreto-Lei n.º 239/97, o país aprovou no ano de 1997 (11 anos após sua entrada na UE) o PERSU I (APA, 2014). Este Plano tinha como objetivos a erradicação das lixeiras, quantificação das metas, alteração do enquadramento institucional e dotar o setor dos resíduos com uma gestão empresarial. Algumas metas portuguesas foram alcançadas, como a eliminação das lixeiras e o destino adequado dos RU de toda a população (Dias et al., 2013).

O PERSU I se confirmou como um instrumento que serviu de referência de planeamento na área dos RU. Cabe ressaltar que o PERSU I foi consequência da constante pressão (e do apoio financeiro) da UE para que seus EM diminuíssem a produção e gerissem adequadamente seus RU (Carvalho & Marques, 2014; Silva, 2012). De modo que o PERSU I, aliado à pressão da UE, resultou na reestruturação do setor de resíduos que está a ocorrer em Portugal nos últimos vinte anos.

Paralelamente às mudanças que estavam a ocorrer em Portugal, a UE institui a Diretiva 1999/31 (conhecida como Diretiva Aterros), documento que tratou da deposição de RU em aterros (BNDES, 2012a). O objetivo da Diretiva Aterros foi prever medidas que reduzissem ao máximo os efeitos negativos que os aterros geram ao ambiente durante todo o seu ciclo de vida (EC, 1999). A Diretiva Aterros definiu estratégias para a redução de resíduos enviados aos aterros, especificamente RU biodegradáveis, de forma a determinar

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metas de diminuição de RU nestes locais para os prazos de cinco, oito e 15 anos. Entretanto, para países como Portugal, que até 1995 depositavam mais de 80% dos RU em aterros, este prazo foi estendido por mais quatro anos. A Diretiva Aterro foi um dos mais importantes documentos legais criados pela UE na gestão dos RU, pois com a limitação do quantitativo de resíduos a ser depositado nos aterros, os EM precisaram reorganizar a gestão dos RU (EC, 1999).

A obrigatoriedade (perante a UE) de alcançar as metas definidas pela Diretiva Aterros começou a conduzir Portugal à elaboração do Plano Estratégico para os Resíduos Urbanos II (PERSU II). Esta diretiva foi transposta por Portugal através do Decreto-Lei n.º 152/2002, alterado posteriormente pelo Decreto-Lei n.º 183/2009, documento este que tem como objetivos evitar ou minimizar os efeitos negativos da deposição de resíduos em aterro, como a poluição atmosférica, das águas superficiais e subterrâneas e do solo, assim como os riscos à saúde humana. O Decreto-Lei n.º 183/2009 definiu ainda estratégias de redução dos RU biodegradáveis destinados a aterros em Portugal (Ministério do Ambiente, 2009a).

Após a Diretiva Aterros, a UE instituiu a Diretiva 2000/76/EC, que regulamenta acerca da incineração dos resíduos. Este documento teve como objetivo prevenir ou reduzir ao mínimo os impactos que a incineração e co-incineração de resíduos geram ao ambiente (EC, 2000). Para transpor a Diretiva 2000/76/EC, Portugal criou o Decreto-Lei n.º 85/2005, que estabeleceu as diretrizes a que ficam sujeitas a instalações de incineração e co-incineração de resíduos sólidos em Portugal (Ministério do Ambiente, 2005).

Apesar do PERSU I ter sido precursor na organização do setor de RU, apresentou metas que não foram alcançadas, como a percentagem de RU depositados em aterros (Ministério do Ambiente, 2007) e o aumento em 15,6% na geração per capita de RU, passando de 398 kg·hab-1ano-1 em 1996 para 460 kg·hab-1ano-1 em 2006 (Eurostat, 2014; Ministério do Ambiente, 2014b). Sendo assim, apesar dos resultados positivos obtidos no PERSU I (definido entre os anos de 1997 a 2006) houve a necessidade de reorganizar as estratégias para corrigir os erros cometidos neste Plano (Carvalho & Marques, 2014). Diante disso, criou-se o PERSU II, um Plano estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 178/2006, e que foi o novo marco para o horizonte de 2007 a 2016 (Ribeiro, Castro, Macedo, & Carvalho, 2011). Com o PERSU II, Portugal definiu estratégicas para orientar a gestão dos RU nos seguintes aspetos: redução, reutilização e reciclagem; separação dos resíduos na fonte; minimização de deposição em aterros; valorização energética para tratar a fração não

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reciclável e sustentabilidade dos sistemas de gestão dos RU (Ministério do Ambiente, 2014b). Considerou-se também a inserção das unidades de tratamento mecânico e biológico (TMB) e triagem de embalagens na rota dos RU (Barros & Cabeças, 2015). Um dos contributos dos TMB foi a possibilidade de encaminhar parte dos materiais recicláveis recolhidos de forma indiferenciada para a reciclagem (Cruz & Marques, 2014).

Além disso, preocupado com a gestão dos resíduos e visando reduzir a quantidade de resíduos nos aterros, em 2009, o governo português criou o Despacho n.º 21295. Este documento aprovou a estratégia para os combustíveis derivados de resíduos (CDR), com um horizonte temporal de 2009 a 2020. Esta estratégia foi um complemento para o PERSU II, que tinha como forte elemento a reciclagem material e orgânica para desviar resíduos dos aterros (Ministério do Ambiente, 2009b). Atualmente, os CDR são comercializados somente com a indústria cimenteira. Contudo, há expetativa de que estes materiais sejam encaminhados para outros setores industriais, possibilitando assim a ampliação do mercado para os CDR, que ainda não se encontra estabelecido no país (Vazquez & Cabeças, 2015).

Sendo que um ano antes do Despacho n.º 21295, em 2008, surgiu a Diretiva 2008/98/EC, documento que apresentou dois grandes objetivos: promover o uso de matérias primas secundárias com origem nos resíduos e simplificar a legislação existente no domínio dos resíduos. Além disso, foram estabelecidas novas metas para a reciclagem para 2020 (EC, 2008). Esta diretiva levou à alteração do Decreto-Lei n.º 178/2006 através da publicação do Decreto-Lei n.º 73/2011, que estabeleceu diretrizes gerais quanto à prevenção, produção e gestão dos resíduos (Ministério do Ambiente, 2011). Em maio de 2018, a UE criou a Diretiva 2018/851/EU, que altera a Diretiva 2008/98/EC (EU, 2018). Nesta nova diretiva estão definidos importantes conceitos que não estavam presentes na Diretiva 2008/98/EC como, por exemplo, a definição de RU, que deve estar alinhada com a definição dos demais EM, para que se possa realizar uma monitorização mais eficaz dos avanços nos cumprimentos das metas de desvios de RU dos aterros (EU, 2018).

Apesar dos esforços e diante dos desafios enfrentados, Portugal percebeu que o PERSU II tinha objetivos ambiciosos e inatingíveis, o que desencadeou a necessidade de reformular as metas. Com o objetivo de manter a prossecução das obrigações do país na questão da gestão dos RU, através da Portaria n.º 187-A/2014, foi aprovado o Plano Estratégico para os Resíduos Urbanos 2020 – PERSU 2020 (Ministério do Ambiente, 2014b). Segundo Barros & Cabeças (2015), o PERSU 2020, previsto para o período de

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2014 a 2020, visa cumprir as metas da UE de preparação para a reutilização e reciclagem, de deposição de resíduos urbanos biodegradáveis (RUB) e a retoma da recolha diferenciada (dando enfoque à recolha dos RUB).

O PERSU 2020 surgiu para reformular as estratégias para os RU, com ênfase em lacunas que foram identificados na última avaliação do PERSU II, mas que não tiveram a devida atenção. Dentre estes itens estão a necessidade em atender a nova meta da UE de preparação para reutilização e reciclagem para o ano de 2020 e assegurar valor económico e escoamento dos recicláveis e outros materiais provenientes do tratamento dos RU, como é o caso dos CDR (Ministério do Ambiente, 2014b).

Essa reformulação do PERSU teve influência direta dos documentos legais da UE sobre resíduos, de forma que se percebe o claro intuito da UE em regulamentar a gestão e tratamento dos resíduos sólidos de seus EM. Contudo, o modo como serão alcançadas as metas estipuladas fica a cargo de cada país membro (BNDES, 2012a). Atualmente, os principais documentos legais europeus e portugueses sobre RU estão apresentadas na Tabela 6-1 (EC, 1999, 2008; EU, 2013; Ministério do Ambiente, 2011, 2013, 2014a).

Tabela 6-1: Principais documentos legais portugueses e da União Europeia em matéria de RU.

Assunto Documento orientador da

União Europeia

Documento português Regime geral da prevenção

produção e gestão de resíduos

Diretiva 2018/851/EU Decreto-Lei n.º 178/2006, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 73/2011

Licenciamento — Decreto-Lei n.º 178/2006,

alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 73/2011

Aterros Diretiva 1999/31/EC e

Decisão n.º 2003/33/EC – define os critérios de admissão de resíduos em aterros

Decreto-Lei n.º 183/2009

Incineração e coincineração Diretiva 2000/76 EC Decreto-Lei n.º 85/2005

Resíduos urbanos — Portaria n.º 851/2009

Embalagens e resíduos de embalagem

Diretiva 94/62/EC, Diretiva 2004/12/EC e Diretiva 2013/2/EU da Comissão

Decreto-Lei n.º 366-A/97, alterado pelos Decretos-Lei n.º 162/2000, 92/2006, 178/2006, 73/2011 e 110/2013

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Na prática, nota-se uma evolução na gestão dos RU em Portugal, não somente em comparação aos anos 1990, mas também num horizonte temporal de cinco anos. De acordo com dados da APA (2015a), entre 2010 e 2015, o envio direto de RU para os aterros reduziram de 62% para 35% (Figura 6-1). Sendo que, em termos percentuais, 25% dos 27% de RU que deixaram de ser encaminhados diretamente para os aterros nestes cinco anos tiveram como destino o tratamento mecânico (TM) e o TMB. Contudo, a valorização material e a valorização energética praticamente não se alteraram entre 2010 a 2015.

Figura 6-1: Destino direto dos resíduos urbanos em Portugal. Fonte: Adaptado de APA (2015a).

6.3.2. Regulação dos resíduos sólidos em Portugal

O setor de resíduos sólidos em Portugal é regulado por duas entidades. Uma delas é a Entidade Reguladora dos Serviços de Água e Resíduos – ERSAR, uma agência autónoma criada através do Decreto-Lei n.º 362/98, que faz a regulação económica dos serviços de gestão de resíduos sólidos no país (Ministério do Ambiente, 1998). Sendo que, a partir do Decreto-Lei n.º 277/2009, a ERSAR teve sua participação ampliada no âmbito de intervenção a todas as prestadoras desses serviços (Ministério do Ambiente, 2009c). Com isso, todos os serviços municipais e municipalizados de gestão de resíduos sólidos passaram a ser regulados economicamente pela ERSAR, que faz o controlo tarifário (via amostragem) nos serviços prestados (Simões, Pires, & Marques, 2013).

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A regulação da ERSAR é realizada através de um mecanismo utilizado pelo órgão, que avalia qualitativamente a atuação de cada prestador como “boa”, “média” ou “insatisfatória”, de acordo com a discrepância entre os valores de referência e os resultados obtidos (Marques & Simões, 2008). Em 2015, a ERSAR regulou 282 entidades gestoras de RU que operam em Portugal Continental. Esta regulação foi feita tanto dos serviços de tratamento de RU – sistema de “alta”, quanto da recolha diferenciada e indiferenciada desses resíduos – sistema de “baixa” (Lobo & Silva, 2015). O sistema em “baixa” se refere ao sistema de gestão de recolha dos RU, que são de responsabilidade dos municípios, e englobam desde os locais de recolha até estações de transferência (ET). Caso as ET não existam, vão até os sistemas de tratamento e valorização. Já os sistemas de “alta” limitam-se às operações de gestão, que começam nas ET e vão até a deposição final (Simões & Marques, 2009). As atividades desempenhadas pela ERSAR representam uma iniciativa que visa garantir a transparência e o estímulo à melhoria contínua dos serviços prestados (Simões et al., 2013).

A outra entidade reguladora é a Agência Portuguesa do Ambiente (APA), órgão que é a autoridade nacional de resíduos criada pelo Decreto Regulamentar n.º 53/2007. A APA tem a incumbência de propor, acompanhar e desenvolver a execução de políticas do ambiente, como a criação de estratégias referente a gestão de resíduos sólidos (Simões et al., 2013). Assim como, visando obter uma melhor qualidade do serviço prestado à população, a APA deve buscar uma maior eficácia na gestão das políticas do ambiente e desenvolvimento sustentável (Ministério do Ambiente, 2007).

6.3.3. Legislação do Brasil para os RU

De acordo com Brollo & Silva (2001), ainda que de forma bastante genérica, a primeira legislação brasileira que abordou a questão da gestão dos resíduos sólidos foi a Lei n.º 5318, de 1967. Esta legislação, conhecida como Política Nacional de Saneamento (PNS) estabeleceu a necessidade de controlo da poluição ambiental, inclusive dos resíduos sólidos (Brasil, 1967).

Alguns anos depois, em 1981, foi instituída a Lei n.º 6938, também chamada de Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA). Este documento legal foi um pouco além em relação a PNS, de modo que tratou os resíduos sólidos como atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos ambientais (Brasil, 1981). Já em 1998, foi criada a Lei n.º 9605, conhecida como Lei de Crimes Ambientais. Esta regulamentação definiu

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como crime ambiental o lançamento de resíduos sólidos em locais inadequados (Brasil, 1998), entretanto, assim como a legislação até então, não tratou de forma aprofundada da questão dos resíduos sólidos.

Além disso, o governo brasileiro identificou que muitos municípios (principalmente os de pequeno porte) não possuíam condições financeiras nem infraestrutura para fazer individualmente a gestão de serviços públicos, como é o caso dos RU. Desta forma, em 2005 foi criada a Lei Federal n.º 11107 (conhecida como Lei dos Consórcios Públicos), que dispõe acerca das normas de contratação de consórcios públicos entre municípios com objetivos de interesse comum (Brasil, 2005). A Lei dos Consórcios, regulamentada pelo Decreto n.º 6017/2007, possibilitou que dois ou mais municípios se unissem para realizar a prestação de serviços públicos, como é o caso da deposição final dos RU (Suzuki & Gomes, 2009). Essa força conjunta dos municípios visou sanar problemas na gestão dos RU, como a erradicação das lixeiras (Lucena et al., 2015).

Outra importante regulamentação foi criada em 2007, quando foi sancionada a Lei n.º 11445, que institui as diretrizes para o saneamento básico no Brasil. Este documento legal, também chamado de Política Nacional do Saneamento Básico (PNSB) e regulamentado pelo Decreto n.º 7217/2010, define saneamento básico como o conjunto de serviços, infraestruturas e instalações operacionais de abastecimento de água potável, drenagem e saneamento de águas residuais e águas pluviais urbanas e gestão dos resíduos sólidos. Sendo que a gestão dos resíduos sólidos abrange as atividades referentes à recolha, transporte, ET, tratamento e deposição final desses resíduos (Brasil, 2007).

Três anos depois da PNSB, em 2010, foi criada a mais importante regulamentação brasileira na área dos resíduos sólidos, quando foi aprovada a Lei n.º 12305, que estabelece a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS). A PNRS, regulamentada pelo Decreto n.º 7404/2010, ao estabelecer princípios, objetivos, diretrizes, instrumentos, responsabilidades e ações, representa um marco regulatório para a questão dos resíduos sólidos no Brasil (Brasil, 2010a).

A PNRS também abordou a problemática da deposição final de resíduos em lixeiras