4.24.2
4.2 A operacionalizaçãoA operacionalizaçãoA operacionalizaçãoA operacionalização
Todos aqueles que lidam com as matérias do planeamento e ordenamento reconhecem a importância jurídica da primeira legislação sobre planos directores municipais, mas também é por todos reconhecido que a relevância prática desta legislação não produziu os resultados ambicionados. Esta constatação é de extrema importância se atendermos ao facto de que nas últimas décadas do século XX e em particular na década de 80 do século passado, as urbanizações, sobretudo no litoral, se multiplicaram de forma desordenada.
Consciente desta situação, o Governo através do Decreto-Lei n.º 384/87 de 24 de Dezembro, e pretendendo estimular os municípios para a elaboração dos seus planos directores municipais, condiciona a celebração de contratos-programa a municípios sem planos directores municipais eficazes a partir de 1 de Janeiro de 1992 e atribuía um adicional de 20% àqueles que tivessem planos eficazes em data anterior. Em 1989 a Administração Central decide apoiar financeiramente as autarquias na tarefa de elaboração dos PDM, assumindo 50% dos custos dos planos.
Até final de 1989, 122 municípios deliberaram elaborar o respectivo plano. Contudo, apenas quatro planos foram ratificados: Évora (1985), Mora (1987), Ponte de Sôr (1989) e Oliveira do Bairro (1986). Estes planos eram antigos Planos Gerais de Urbanização que foram reformulados segundo o novo regime, com vista à sua aprovação. Dos restantes, a maioria (77% dos planos em elaboração) ainda se encontrava nas fases iniciais (Actos Preliminares e Estudos Prévios) e apenas 4 se encontravam no final do processo de elaboração (ver Quadro 4.4).
Quadro Quadro Quadro
Quadro 4444....4444. . . . Situação dos Planos Directores Municipais no final de 1989
Faseamento (DL n.º 208/82) Faseamento (DL n.º 208/82)Faseamento (DL n.º 208/82)
Faseamento (DL n.º 208/82) MunMunMunMunicípiosicípiosicípiosicípios
Actos preliminares 72 Estudos prévios 28 Programa base 14 Projecto de plano 4 Emissão de pareceres 0 Inquérito público 0 Aprovação pela AM 0 Ractificação 4 Total 122 Fonte: DGOTDU, 1989
Quatro planos em 7 anos medem bem a desadequação à realidade dos dispositivos legais impostos pelo D.L. n.º 208/82. As razões apontadas são várias:
• Reduzida experiência e incapacidade das câmaras, por falta de quadros, para promover e acompanhar a elaboração dos planos. Informação deficiente, designadamente cartografia desactualizada e a escala muito reduzida (1/25000). Colaboração da Administração Central morosa, burocratizada e desconhecedora da realidade local. Dificuldade de relacionamento das câmaras municipais com outras entidades, quando existe sobreposição de interesses públicos. Desinteresse e/ou incapacidade de colaboração das juntas de freguesia. Definição
incorrecta das áreas da Reserva Agrícola Nacional e da Reserva Ecológica Nacional e atrasos na sua delimitação (Costa, 1998).
• Desfasamentos e por vezes alterações de programação dos vários organismos que colaboravam na execução do plano. Dificuldades burocráticas na transmissão de informação que se sobrepuseram às boas relações entre técnicos. O desconhecimento pessoal entre os técnicos e a falta de passado comum dificultou o imediato arranque do trabalho útil. Decorrente do antecedente, e dada a indefinição na delimitação de competências, o aparecimento de sobreposições e por vezes hiatos com consequentes conflitos (Neves, 1986)
• As comissões de acompanhamento não conseguem veicular para as Câmaras e equipas técnicas a informação necessária e em tempo útil, não cumprem os prazos para a emissão dos pareceres, recorrendo a subterfúgios vários para se defenderem do consequente efeito de concordância tácita, limitam-se a exercer ferozmente o poder de tutela, que tem como único objectivo fiscalizar o cumprimento da lei e dos regulamentos e nunca o de controlar o mérito (oportunidade e conveniência) dos actos das autarquias (Abreu, 1986);
• A legislação e prática urbanística aprendiam com os erros de concepção e estratégia da fase experimental que decorria. A complexidade de elaboração do plano e do seu processo de aprovação, com fases em série (em vez de derivações com entradas e saídas em simultaneidade), era inadequada ao conceito de plano inserido num processo de planeamento. Era difícil às comissões de acompanhamento ser eficazes nos papéis de acompanhamento e relato de pareceres devido ao reduzido número de elementos que as constituíam em relação à quantidade de PDMs que tinham de acompanhar. A legislação era marcadamente tecnocrática, totalmente dependente da estratégia de centralização do poder decisional nos organismos da administração central sob a capa de uma certa perspectiva de autonomia municipal e inviável em termos de aplicação prática, sendo desajustada ao caso português (Lobo, 1986);
• A falta de planos ou políticas de planeamento definidas nos níveis hierárquicos superiores veio dificultar, senão mesmo impossibilitar, o enquadramento das propostas estabelecidas a nível municipal. (Soares, 1998).
• Condições deficientes que presidiram à elaboração de muitos planos – envolvimento de equipas com escassa experiência profissional, prazos de elaboração reduzidos, limitações de financiamento que subordinaram a escolha das propostas aos honorários mais baixos e
não à abordagem metodológica ou à competência dos técnicos participantes, imposições de directrizes de ordenamento pelas Comissões Técnicas, por vezes pouco adequadas às realidades locais (Pereira, 1997).
Perante estes factos, poderemos concluir que além de não se cumprir a legislação, também a administração do território foi sendo feita sem regras e sem instrumentos adequados, capazes de acompanhar o crescimento urbanístico.
4.3 4.3 4.3
4.3 O DecretoO DecretoO DecretoO Decreto----Lei n.º 69/Lei n.º 69/Lei n.º 69/Lei n.º 69/90 e alterações90 e alterações90 e alterações90 e alterações
Em meados da década de oitenta, Portugal assiste à sua recuperação económica (associada a uma conjuntura internacional favorável e à adesão do país à Comunidade Económica Europeia) pelo que aumentam as pressões para mais infra-estruturas e equipamentos a par de uma vontade política de maior controlo urbanístico. O Governo iniciou a revisão da legislação urbanística no sentido da sua flexibilização e articulação e consagrou, em 1990, num único diploma, os Planos Municipais de Ordenamento do Território (Silva, 1994).
A nova legislação, veio tornar o conteúdo do PDM menos complexo e o processo de elaboração mais operacional. A tónica do planeamento concelhio neste instrumento é claramente assumida (Antunes, 1998). Foram introduzidas diversas inovações, sendo de destacar:
Os vários planos de ocupação do solo que eram da competência dos municípios, nomeadamente planos directores municipais, planos gerais e parciais de urbanização e planos de pormenor, passaram a estar englobados sob a designação genérica de Planos Municipais de Ordenamento do Território (PMOT) com os seguintes objectivos gerais:
• Definir e estabelecer os princípios e regras para a ocupação, uso e transformação do solo; • Apoiar uma política de desenvolvimento económico e social;
• Determinar as carências habitacionais, enquadrando as orientações e soluções adequadas no âmbito da política de habitação;
• Compatibilizar as diversas intervenções sectoriais;
• Fornecer indicadores para o planeamento, designadamente para a elaboração de outros planos municipais ou de planos de carácter sub-regional, regional ou nacional;
• Servir de enquadramento à elaboração de planos de actividades do município.
Foram especificados, para cada tipo de plano e de um modo articulado, os âmbitos territoriais, os conteúdos e os elementos constituintes. O conteúdo do PDM tornou-se mais claro e simplificado e relativamente aos elementos que o integram, houve uma maior especificação, tendo-se determinado que, no final do processo de elaboração, cada plano seria constituído por Elementos Fundamentais (um regulamento traduzido graficamente nas Planta de Ordenamento e Planta Actualizada de Condicionantes), Elementos Complementares e Elementos Anexos (ver Quadro 4.5);
Não é feita qualquer referência à metodologia, ou seja, deixou de haver faseamento, o que significa que as Câmaras Municipais e respectivas equipas técnicas passaram a ter inteira liberdade para realizarem o plano do modo que entendessem desde que fossem cumpridos os conteúdos, obtidos os pareceres e realizado o inquérito público;
Quadro Quadro Quadro
Quadro 444....54555. . . Elementos constituintes do Plano Director Municipal .
Elementos do PDM Elementos do PDM Elementos do PDM
Elementos do PDM DescriçãoDescriçãoDescriçãoDescrição Elementos fundamentais Elementos fundamentais Elementos fundamentais Elementos fundamentais Regulamento Regime do PDM Planta de Ordenamento
Delimita classes de espaços em função do uso dominante, e estabelece unidades operativas de planeamento e gestão
Planta Actualizada de Condicionantes
Assinala as servidões administrativas e restrições de utilidade pública, incluindo as decorrentes da Reserva Agrícola Nacional e da Reserva Ecológica Nacional, áreas classificadas, as áreas submetidas ao regime florestal, as áreas de protecção a imóveis classificados e as áreas integradas no domínio público hídrico Elementos complementares
Elementos complementaresElementos complementares Elementos complementares
Relatório Menciona as principais medidas, indicações e
disposições adoptadas
Planta de Enquadramento
Abrange a área de intervenção e a zona envolvente, assinalando as principais vias de comunicação que a servem
Programa de Execução (Elaboração facultativa)
Contém disposições indicativas sobre o escalonamento temporal das principais obras públicas a cargo do município e de elaboração ou revisão de outros planos municipais
Plano de Financiamento (Elaboração facultativa)
Contém a estimativa do custo das realizações municipais previstas no plano e menciona, de forma indicativa, as fontes de financiamento por fases de execução
Elementos do PDM Elementos do PDMElementos do PDM
Elementos do PDM DescriçãoDescriçãoDescriçãoDescrição Elementos an
Elementos anElementos an Elementos anexosexosexosexos
Estudos de Caracterização física, social, económica e urbanística que fundamentam a solução proposta
Extracto do regulamento, a planta síntese e a planta de condicionantes dos planos de ordenamento do território mais abrangentes, quando existam, salientando as disposições que são alteradas pelo plano municipal
Planta da situação existente
Fonte: Decreto-Lei n.º 69/90, de 2 de Março e alterações.
A simplificação do processo de elaboração trazida por este novo regime, não dispensou contudo, um processo administrativo onde estavam claramente definidos os prazos e as entidades intervenientes no acompanhamento, emissão de pareceres, inquérito público, ratificação e publicação dos PDM;
O processo de ratificação tornou-se mais transparente e expedito. Por um lado, a lei definiu os processos sujeitos a ratificação governamental e por outro lado, a Comissão de Acompanhamento passou a fazer progressivamente a necessária verificação evitando deste modo reformulações e acertos extemporâneos que atrasam, dificultam e oneram a elaboração de planos;
Surgiu, pela primeira vez, a possibilidade de se poderem efectuar alterações aos planos sem que isso implicasse a sua revisão, pois assumiu-se que os planos, como figuras flexíveis, deveriam acomodar-se com facilidade a alterações de conjuntura que implicassem modificações das propostas. Foram considerados dois tipos de alterações: de âmbito limitado, ou seja que não põem em causa a coerência global do plano, devendo neste caso ser sujeitas às fases que vão desde o inquérito público até à publicação; e alterações de pormenor, que não implicando alteração aos princípios de uso, ocupação e transformação do solo, subjacentes à elaboração do respectivo plano, apenas são sujeitas a registo e publicação. É precisamente este último tipo de alterações que têm vindo a permitir a correcção de erros detectados aquando da execução do plano;
Estando o processo e conteúdo mais simplificados, o Governo determinou que as Câmaras Municipais teriam que promover a elaboração e aprovação dos PDM até 31 de Dezembro de 1991 (em menos de dois anos) e para assegurar o cumprimento deste prazo, estabeleceu ainda que, a partir de 1 de Janeiro de 1992, a declaração de utilidade pública para efeitos de expropriação da iniciativa das autarquias locais ficaria condicionada à existência de PDM plenamente eficaz.
Este prazo acabaria por se estender até 31 de Dezembro de 1992, pelo Decreto-Lei n.º 25/92, de 25 de Fevereiro, tendo-se estabelecido para 1992, que na ausência de PDM plenamente eficaz, as expropriações da iniciativa das autarquias locais, os contratos programa e os auxílios financeiros, dependeriam de parecer ou relatório escrito pela Comissão Técnica.
No ano seguinte é estipulado, no Despacho do SEALOT n.º 5/93, de 15 de Fevereiro, que o mesmo regime seria aplicável desde que tivesse havido lugar a parecer favorável da Comissão Técnica. Ainda em 1993, é publicado o Decreto-Lei n.º 281/93, de 17 de Dezembro, onde se assumiu que o facto de o município não dispor de PDM, não deveria constituir um entrave ao prosseguimento de projectos de relevante interesse público. Neste sentido passou a permitir-se a declaração de utilidade pública para efeitos de expropriação e a celebração de contratos de cooperação técnica e financeira entre o Governo e as Autarquias Locais, em situações excepcionais (nomeadamente quando a não conclusão do PDM seja da responsabilidade de entidades exteriores ao município) e quando estejam em causa empreendimentos de relevante interesse público.
Os incentivos e penalizações previstos na legislação surtiram o efeito desejado já que muitos municípios iniciaram a elaboração dos seus PDM. Contudo, o número de ratificações nos primeiros anos em vigorou o regime dos PMOT foi escasso.
Em meados de 1990, 164 municípios estavam envolvidos na elaboração dos planos, dos quais 42 eram já ao abrigo do D.L. n.º 69/90, de 2 de Março. “Os planos iniciados ao abrigo da legislação anterior e cujo ritmo de elaboração era lento avançaram num curto período de tempo para uma fase de conclusão. Os planos considerados parados foram reactivados e nos casos em que não tinha sido ultrapassada a fase de intenção de elaboração, sem quaisquer estudos concretizados, foi reiniciado o processo através de nova deliberação municipal ajustada à legislação vigente” (MPAT/MARN, 1991). Foram poucos os PDM que continuaram o seu processo ao abrigo do D.L. n.º 208/82 (cerca de 14), o que veio confirmar a exigência deste diploma (MPAT/MARN, 1993). Em 1991, todos os municípios estavam envolvidos no processo, encontrando-se a maioria dos planos na fase inicial (37% em Outubro 1991), passando a estar dominantemente na fase de caracterização concelhia no ano seguinte (65% em Junho 1992). Em termos de ratificações não houve um grande desenvolvimento, apenas dois planos em cada ano de 1991 e 1992 (ver Quadro 4.6).
Quadro Quadro Quadro
Quadro 444....64666....Situação dos Planos Directores Municipais
Faseamento (DL n.º 69/90) Faseamento (DL n.º 69/90) Faseamento (DL n.º 69/90)
Faseamento (DL n.º 69/90) OUT 1991OUT 1991 OUT 1991OUT 1991 JUN 1992JUN 1992JUN 1992JUN 1992 SET 1993SET 1993 SET 1993SET 1993
Fase inicial do processo 103 25 0
Caracterização concelhia 137 180 60
Ultimação dos estudos e formulação de propostas 25 40 79
Pareceres finais 4 22 98
Ratificação/Em processo de ratificação 6 8 38
Total 275 275 275
Fonte: Relatórios do Estado do Ambiente e Ordenamento do Território de 1991, 1992 e 1993.
Não foi, portanto, possível dotar todos os municípios de PDM até à data limite inicialmente prevista (31 de Dezembro de 1991) e posteriormente prorrogada (até ao final de 1992). É contudo de assinalar o número de planos em elaboração, o que constitui um esforço sem precedentes na história do planeamento urbanístico em Portugal (MPAT/MARN, 1993).
Em 1993 aumenta o número de PDM ratificados ou em processo de ratificação (38 planos) tendo contribuído para essa situação a criação, ainda pelo D.L. n.º 281/93, de 17 de Dezembro, de uma Comissão Permanente de Apreciação do PDM, cuja função seria a recolha dos pareceres das entidades consultadas e o estabelecimento de consensos com as entidades que davam parecer negativo, com vista a acelerar o processo de aprovação dos planos.
Houve entretanto dificuldades de vária ordem que justificaram os sucessivos atrasos na elaboração dos PDM. Alguns autores referem a deficiente base de partida caracterizada pela: inexistência de prática de planeamento, o que dificultou a resposta técnica em número e qualidade exigíveis; inexistência, desajustamento, ou falta de rigor da informação base indispensável ao planeamento, nomeadamente de plantas cartográficas actualizadas e a escalas convenientes e de informação estatística disponível segundo as áreas geográficas e os critérios necessários para efectuar as análises; dificuldade, por parte da Administração Central, na definição de orientações e compromissos já assumidos, a assumir ou em projecto que influenciavam a área de cada concelho (em particular, os conflitos existentes nas delimitações das Reservas Nacionais, o Plano Rodoviário, entre outros), levando ao atraso na elaboração dos zonamentos e na ratificação dos planos; e ainda a escassez de quadros técnicos nos municípios que obrigou ao recurso a equipas externas. (Portas, 1995; Veneza, 1998).
As primeiras gerações de PDM’s terminaram, e encontram-se agora na fase de gestão e execução, tendo entretanto, muitos entrado já em processo de revisão. Referem alguns autores que a desactualização da cartografia base do plano, a existência de incongruências entre os indicadores urbanísticos (impossíveis de aplicar), a necessidade de rever a RAN, a REN e outras servidões, a necessidade de rever a delimitação dos perímetros urbanos e as unidades operativas de planeamento e gestão, a necessidade de novas propostas face às modificações ocorridas no território, são as principais razões para a revisão dos planos, o que vem justificar a avaliação de todo o trabalho produzido ao longo destes anos de modo a poder aperfeiçoar-se o processo de planeamento.
O facto de o território nacional estar coberto com instrumentos de ordenamento não decorreu do empenho dos autarcas no processo de planeamento como suporte fundamental na gestão das autarquias. Muitas vezes, a opção pela realização do plano sobrevinha da necessidade de garantir a existência de um plano eficaz como condição necessária para aceder aos Fundos Estruturais e aos apoios da Administração Central através dos contratos-programa (Pereira 1997).
4.4 4.44.4
4.4 AvaliaçãoAvaliaçãoAvaliaçãoAvaliação
A expectativa criada no sentido de que as decisões da administração pública seriam mais céleres e mais transparentes após a aprovação dos PDM’s de segunda geração, não se confirmou perante os resultados e eficácia dos novos planos. De facto o licenciamento de projectos continuou a ser burocrático e oneroso, as autarquias continuaram a estar dependentes de pareceres e decisões externas de inúmeras entidades que tutelam administrativamente o território, a gestão urbanística continuou condicionada pela realização de planos sujeitos a processos de decisão e realização complexos e os PDM’s não obrigaram a Administração Central à execução das operações da sua responsabilidade previstas nos planos (Soares, 1998). Para este autor, o modelo de “cascata” dos PMOT não era eficaz na questão da gestão urbanística porque o tempo gasto na realização e ratificação dos PDM’s, que em geral ultrapassavam os três anos, impedia decisões municipais que estavam dependentes em muitos casos da realização de planos hierarquicamente inferiores ao PDM (planos de urbanização e de pormenor). As debilidades conceptuais e técnicas dos PDM’s dos anos 90 resultaram da falta de envolvimento dos órgãos autárquicos no processo de realização e excessiva intervenção da Administração Central. As comissões técnicas de acompanhamento
orientaram a concepção e realização dos PDM’s segundo as directivas sectoriais da administração central em detrimento das especificidades e realidades territoriais de cada concelho. Estes desajustamentos entre o quadro conceptual dos PDM’s e a realidade territorial que deveriam ordenar são patentes na intenção de muitos municípios reverem os planos após ratificação.
Maria José Abrunhosa (1995), critica o facto de as comissões técnicas de acompanhamento terem exigido às equipas que elaboraram os planos que apenas cumprissem os requisitos da lei, deixando de lado a discussão de “questões de fundo” como a delimitação de áreas urbanas e rurais, os critérios de ordenamento, a dimensão das expansões previstas e a protecção do património e ambiente.
Do mesmo modo, Pardal, refere que apesar de ter havido uma simplificação do plano formal reduzindo ao essencial o conteúdo das peças escritas e desenhadas obrigatórias na composição do PDM, as questões do ordenamento do território apresentam-se cada vez mais complexas pelo que exigem métodos, estudos, conhecimentos e propostas tecnicamente avançadas. Parece-lhe contudo, que "… os PDM revelam um tratamento das questões do ordenamento por demais aligeirado, está-se aquém dos mínimos aceitáveis. Observa-se uma demissão de interpretar e criar sobre as estruturas territoriais acabando os planos por decalcar a situação actual (...)" (Pardal, 1994).
Alguns PDM, pelo contrário, debruçaram-se demasiado sobre a regulamentação das suas áreas. Pardal (1995), afirma que os PDM abandonaram a sua função de ordenamento dos grandes usos do solo enquanto que matérias de detalhe urbanístico mais próprias de planos de urbanização ou planos de pormenor são tratadas de uma forma excessiva. Afirma este autor que “Os conteúdos dos PDM são, na generalidade, imposições das comissões de acompanhamento mais ou menos decorrentes de planos e regimes especiais, e no final ninguém se identifica nem responsabiliza pelos resultados”.
Oliveira (1996), lembrava que "... uma coisa é o crescimento urbano, o fenómeno bem concreto e quotidiano da urbanização, outra o planeamento. Aquele faz-se por impulsos de desenvolvimento económico de uma terra, de um país, que não podem nem devem ser travados. Este (o planeamento) ora acompanha e enquadra aquele movimento, ora não existe, ora esta à margem
dele. Se até hoje muitas vezes nem sequer existia por falta de PDM’s agora a situação pode ser a de existir mas não se dar por ela, por não ser devidamente tido em conta e de a urbanização efectiva correr à margem dele. Se acontece esta última situação temos efectivamente planos para exposição, planos para guardar na gaveta, ou seja, papéis (quer sob a forma de regulamentos ou plantas) sem valor.”
Jorge Carvalho4, apelava à filosofia de que o PDM devia possibilitar alternativas válidas a empreendimentos necessários e importantes para o concelho em vez de constituir um conjunto de