Os primeiros instrumentos que merecem menção são a demarcação urbanística202 e a legitimação de posse. Este é um instrumento usado dentro de um processo de REURB, com o objetivo de identificar os ocupantes, o tempo e a natureza dessas posses, para conferir-lhes um título formal de posse.203 Os requisitos definidos pela lei para ser beneficiário da legitimação de posse é: não ser concessionário, foreiros ou proprietária de outro imóvel urbano ou rural, e não ser beneficiário de mais de uma legitimação de posse ou fundiária de imóvel urbano com mesma finalidade.204
O registro desse título no registro imobiliário serve para iniciar a contagem do prazo para a constituição de propriedade por usucapião, cumpridos, também, os demais requisitos deste instituto civil. Na legislação anterior, a conversão em propriedade exigia
202 Carvalho Filho estabelece que a demarcação urbanística “consiste em procedimento administrativo através do qual o Poder Público demarca imóvel público ou privado, estabelecendo seus limites, área, localização e confrontantes, a fim de identificar os ocupantes e definir a natureza e o tempo das respectivas posses”. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Comentários ao Estatuto da Cidade. 5a ed. São Paulo. Atlas, 2013, p. 91.
203 GODOY, Fernando, A regularização fundiária..., Ob. cit., p. 468. 204 GODOY, Fernando, Idem, Ob. e Loc Cits.
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a solicitação individual dos beneficiários, situação criticada pela doutrina.205 Agora a conversão do título de posse em propriedade é automática. De modo geral, vê-se que a legitimação de posse é um instrumento de regularização jurídica do imóvel.
É já possível estabelecer de antemão que, sendo a legitimação de posse uma medida que ascende à usucapião dos imóveis. Esse instrumento, vale a ressalva, só poderá ser utilizado dentro dos processos de REURB, e apenas sobre imóveis privados, tendo em vista a disposição do inciso 3.º do artigo 183.º da CRFB, que veda a possibilidade usucapir-se os imóveis públicos.206
A Legitimação de Posse traduz-se, pois, num instrumento que reconhece a função social da posse, em que os poderes de facto sobre a coisa estão em sintonia com o bem comum, com os interesses sociais. Essa é a expressão deste princípio, implícito na ordem jurídica brasileira.207
A demarcação urbanística é apresentada pela lei como um procedimento para levantamento das informações técnicas e jurídicas sobre o núcleo urbano informal que se pretenda regularizar. Além dos dados sobre o local e sobre os imóveis, também são apurados os dados sobre os ocupantes e terceiros interessados. É, essencialmente, um trabalho de levantamento das situações fáticas e jurídicas, com a finalidade de apontar a viabilidade da implantação de uma regularização fundiária.
A nova legislação fundiária ampliou as possibilidades de uso da demarcação urbanística, que agora pode ser usada, também, nas REURBs de interesse específico. E, assim como o procedimento administrativo do próprio projeto de regularização fundiária, também a demarcação urbanística sai da esfera de tramitação dos Registro Imobiliários e passa para a estrutura orgânica dos municípios, podendo, inclusive, ser inserida dentro daquele.
Houve, ainda, a dispensa das exigências de retificação administrativa dos imóveis nos cadastros municipais e a apuração de área remanescente, que no sistema anterior eram um dos maiores entraves nos cartórios registrais imobiliários. Por último, cumpre dizer que o documento expedido pela administração municipal, ao fim do procedimento, é o
205 CHALHUB, Melhim Namem. A lei de regularização fundiária precisa de revisão. Disponível em: <https://www.conjur.com.br/2016-dez-09/melhim-chalhub-lei-regularizacao-fundiaria-revisao>. Acesso em: 05 de julho de 2019.
206 JÚNIOR, Lourival da Silva Ramos; DE SOUZA, Priscilla Ribeiro Moraes Rêgo. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA: uma análise comparativa legal para o nascimento da propriedade social em São Luís. Revista de Políticas Públicas, v. 21, n. 2, 2017, p. 1095.
207 AMADEI, Vicente de Abreu; PEDROSO, Alberto Gentil de Almeida; MONTEIRO FILHO, Rallpho Waldo de Barros. Primeiras Impressões sobre a Lei nº 13.465/2017. Associação dos Registradores de São Paulo - ARISP. 2018, p. 26.
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auto de demarcação urbanística, que deve ser averbado nas matrículas tabulares dos imóveis nele inseridos.
A demarcação urbanística e a Legitimação Fundiária foram criadas pela Lei Federal n.º 11.977/2009 para serem usados conjuntamente. Isto é, a demarcação urbanística sempre precedia à legitimação de posse. Esta exigência foi retirada pela Lei Federal n.º 13.465/2017, mas o uso conjunto ainda é possível e deve ter a viabilidade analisada no caso concreto.208
Mais novidades estão contidas na permissão para o uso da Legitimação Fundiária para além dos imóveis com destinação exclusivamente habitacional, desde que se reconheça o interesse público na sua regularização. Este interesse público advém, sem dúvidas, da importância do uso misto dos imóveis em núcleos informais, para que haja o desenvolvimento financeiro da região e a oferta de serviços próximos.
Outro instrumento que merece destaque é a arrecadação de imóvel vago. Assim como é comum acontecer nos centros urbanos portugueses, o abandono de imóveis afeta toda a sociedade, reconhecidamente em razão de serem focos de acumulo de sujeiras, disseminação de epidemias e servirem, com frequência, ao abrigo de usuários de drogas ou de pontos de prostituição. É distúrbio que afeta questões estéticas, ecológicas, sanitárias e de segurança pública. Não fosse o bastante, o abandono ainda gera um problema de apartamento social. Isto porque reduzem a oferta de imóveis em áreas urbanizadas, o que eleva o preço das locações e empurra as classes de baixa renda para as periferias.
As causas que ensejam os abandonos são multifactoriais: brigas de herdeiros pelos imóveis; omissões voluntárias dos proprietários de imóveis tombados, com vistas à condenação das estruturas, que force a retirada das limitações administrativas; e ainda, o mero desinteresse pela propriedade do bem. O que se observa em todos os casos, no entanto, é o claro descumprimento da função social da propriedade, de matriz constitucional.
A função social assume aqui um papel protagonista, sobretudo quando encarado como um desenvolvimento consentâneo do princípio da igualdade material, que se encontra nas bases lógicas do Estado Democrático. A funcionalização dos bens imóveis nas sociedades democráticas reivindica uma sobreposição dos interesses da sociedade em relação às vontades individuais, conforme os valores éticos emanados da própria
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Constituição de 1988, que reclama “a construção de uma nação política e economicamente soberana e de bem-estar social, com pleno emprego e justiça social”.209
O abandono do imóvel se traduz no uso nocivo e irracional da propriedade, com evidente abuso de direito.210 Quando a situação de abandono é um facto consumado, nos termos da lei, é dado ao município proceder a arrecadação do bem ao patrimônio público, para que se confira destinação compatível com o interesse coletivo. Para tanto, a administração municipal deve instaurar um procedimento administrativo, de ofício ou por provocação, sempre que se constate estarem cessados os atos de posse e o inadimplemento fiscal de determinado imóvel por prazo mínimo de cinco anos.
Ao titular registral da propriedade é garantido os direitos à legítima defesa, contraditório amplo e devido processual legal administrativo. A ausência de manifestação, contudo, é tida como concordância com a arrecadação e dá ensejo a lavratura do auto declaratório de abandono do bem. Após três anos deste termo lavrado, é expedido o auto de arrecadação final, que deverá ser levado ao registro tabular e finalmente transfere a propriedade ao município.
No prazo de três anos entre o auto declaratório e o auto de final, diga-se, a situação de abandono do imóvel não precisa continuar a gerar todo tipo de inconveniente. A lei n.º 13.465/2017 autoriza que o município se imita na posse do bem e inicie as obras que pretenda, para dar função social ao bem. Caso o proprietário apareça, durante essa provisoriedade, e requisite a devolução do bem com o compromisso de dar-lhe uso adequado, deverá indenizar o ente municipal de tudo quanto este tenha dispendido
Esse instrumentoé, portanto, de grande valia para os projetos de REURB, tendo em vista que consegue eliminar um dos maiores problemas das regularizações, que é a questão dos vínculos jurídicos entre os proprietários tabulares e os imóveis ocupados por núcleos urbanos irregulares. Assim, imóveis arrecadados podem ser objetos de reforma para a instalação de habitações sociais, ou sede de serviços públicos, ou mesmo para a instalação de equipamentos urbanos, como praças, sistema de abastecimento de água, subestação de energia elétrica, local de tratamento de resíduos, etc. Os bens podem ainda, ser objeto de concessão para entidades civis que exerçam atividades filantrópicas, assistenciais, educativas, esportivas ou de interesse público local.
209 CASTRO, Matheus Felipe de. Capitalista Coletivo Ideal: o Estado e o projeto de desenvolvimento
nacional na Constituição de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2016, p. 343.
210 CASTRO, Matheus Felipe de; SAUER, Tais Mirela. A Regularização Fundiária Urbana como Instrumento Eficacial do Princípio da Função Social da Propriedade e a Ideologia Constitucionalmente Adotada. Revista de Direito Urbanístico, Cidade e Alteridade, v. 2, n. 1, 2016, p. 104.
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Por fim, cabe dizer que a arrecadação de imóvel abandonado não é uma mera faculdade dos municípios. É um verdadeiro poder-dever, que exige o emprego do instrumento para dar cumprimento ao princípio constitucional da função social da propriedade e de toda a ordem constitucional social. Portanto, não há dúvidas. Em havendo a incidência dos requisitos aludidos acima, o entende público local estará obrigado a instaurar o procedimento de arrecadação.
Mais um instrumento que deve ser objeto de estudo é o consórcio imobiliário. Também existente na legislação anterior, o consórcio imobiliário consiste em um negócio jurídico firmado entre o poder público e os proprietários dos imóveis onde se planeja fazer uma regularização fundiária. Neste sentido, é negociada uma troca entre os particulares e o poder público, que recebe o imóvel para proceder as obras necessárias e ao final o proprietário receberá uma parte da área regularizada.
As vantagens atendem às duas partes. O particular passa a dispor de um imóvel regular e o Ente Público, além de promover a integração da área regularizada ao ambiente urbano formal, pode conceder habitações dignas e serviços públicos naquele local. O consórcio imobiliário mostra-se, assim, um instrumento é de grande poderio para o manejo das políticas urbanas de escalas comunitárias, pois permite a implantação de projetos de REURB em imóveis privados sem a necessidade da desapropriação desses bens, que costuma ser um processo caro e moroso.211
Também é possível utilizar-se do consórcio imobiliário em locais que a realidade existente impede a regularização dos imóveis, seja por questões de segurança, de adensamento dos imóveis que inviabilize a implantação de infraestrutura, ou para preservar danos aos meio-ambiente natural. Nestes casos, os beneficiários cedem as suas áreas de ocupações e, após toda a reestruturação da área, recebem uma nova habitação.
Essa relação de parceria entre os setores público e privado, no âmbito do consórcio imobiliário, permite ainda a participação de uma outra figura: as empresas privadas, que podem atuar na execução das obras de infraestrutura ou construção habitacional, com verba própria, para que ao final se remunerem através da venda de algumas unidades que lhe caibam, como contraprestação pelos serviços. Nestes casos, mais uma vez deverá haver a equalização entre os ganhos sociais e econômicos, para amplificar o alcance desse instrumento.
211 PINTO, Victor Carvalho. Regularização Fundiária por Consórcio Imobiliário. Uma análise das
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Algumas mudanças trazidas pela nova lei causaram um efeito bastante positivo ao instituto. Primeiro, o valor de avaliação dos valores que caberão aos beneficiários, no novo projeto, deverão considerar o valor de mercado do imóvel entregue ao poder público212. Outra modificação importante é a permissão para o emprego do consórcio imobiliário para além das construções novas. Isto é, agora também podem ser usadas em reformas ou na conservação de edificações. A mudança vem para abarcar as situações em que há áreas degradadas ou em ruínas, que merecem o resgate de importantes valores ao patrimônio artístico, paisagístico ou cultura, de indiscutível imprescindibilidade para as cidades.213
O instrumento do consórcio imobiliário se mostra de grande utilidade para a gestão das políticas urbanas, pois permite uma solução para uma questão sempre sensível no planejamento de regularizações fundiárias, que é a viabilidade financeira. Serve, assim, para reduzir o custo, os litígios judiciais e os prazos dos processos de REURB, com significativos ganhos para a efetividade do instituto das regularizações.
Vistos os instrumentos modificados pela nova lei da regularização fundiária urbana, é hora de tratar dos novos institutos jurídicos que a lei promoveu. Para começar, falar-se-á dos condomínios urbanos simples e do direito real de laje. Para tanto, é preciso resgatar que o descontrole público sobre os núcleos informais permitiu a formação de relações urbanas complexas, tanto no que diz com as relações familiares e sociais, quanto com a maneira como os bens e direitos são constituídos.
Dito de outra maneira, é comum ver construções de imóveis por sobrelevação (as chamadas “lajes”) ou mesmo a construção de casas ou cômodos nos fundos dos imóveis (os chamados “puxadinhos”), que muitas vezes surgem para abrigar familiares ou para gerar rendas extras. Em virtude de tanta informalidade, o direito brasileiro não sabia como enquadrar situações peculiares na manifestação, mas comuns na vida das cidades brasileiras. Quando o direito é incapaz de tratar adequadamente das questões de uma sociedade, os resultados dessa segregação atingem os bens jurídicos mais básicos de uma sociedade livre, justa e solidária. Está configurado nestes termos a importância da criação, pela Lei Federal n.º 13.465/2017, das figuras jurídicas do condomínio urbano simples e do direito real de laje.
212 A lei federal n.º 11.977/2009 estabelecia que o valor considerado seria o valor venal do bem, que é um valor usado como base de cálculo do IPTU. O uso deste valor, normalmente abaixo do valor de mercado, era um grande entrave para a concordância dos beneficiários, pois reduzia-lhes as parcelas a que teriam direito.
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Assim, o condomínio urbano simples é o instrumento de regularização fundiária que permite a individualização das unidades imobiliárias coexistentes em um mesmo imóvel, semelhante ao que acontece nos condomínios de casas, mas diferindo no nível de exigências a serem cumpridas pelos condôminos, em virtude de sua pequena dimensão.214 Em outros termos, é o caso de haver várias casas em um mesmo terreno, que se constituem em unidades autônomas. São, como dito, os corriqueiros casos de construção de casas nos fundos dos terrenos, com a finalidade de alugar, vender ou doar para familiares, por vezes filhos recém-casados.
O último dos instrumentos prescritos pela Lei Federal n.º 13.465/2017 é a Legitimação Fundiária. Foi, sem dúvidas, a principal inovação promovida pela lei e, não à toa, também o ponto mais polêmico. A lei a define como o instrumento que concede a propriedade a pessoas que detiverem em área pública, ou possuírem em área privada, unidade imobiliária integrante de um núcleo urbano consolidado, existente em 22 de dezembro de 2016, exclusivamente dentro de um processo de REURB-S, e desde que preenchidos os requisitos legais.215
Assim, a legitimação fundiária é, propriamente, um ato administrativo do poder público municipal que se constitui com o registro da CRF na matrícula registral do imóvel. Quando a REURB-S promover a regularização coletiva de certos núcleos informais, o registro dessa certidão é suficiente para titular todos os beneficiários, sem a exigência de solicitação individual. Diga-se, ainda, que, por ser forma originária de aquisição, os títulos de propriedade são conferidos sem qualquer sequela, ônus reais, gravames ou inscrições existentes anteriormente, exceto àqueles que digam respeito ao próprio beneficiário.216
A utilização da legitimação fundiária sobre imóveis públicos poderá se dar, caso o reconhecimento dos direitos de propriedade aos beneficiários seja procedido pelo ente
214 OLIVEIRA, Carlos Eduardo Elias de. Novidades da Lei n. 13.465/2017: o condomínio de lotes, o
condomínio urbano simples e o loteamento de acesso controlado. Artigos de convidados. Disponível
em: <www.flaviotartuce.adv.br>. Acesso em: 9 jun. 2019. P.17
215 Artigo 23.º A Legitimação Fundiária constitui forma originária de aquisição do direito real de propriedade conferido por ato do poder público, exclusivamente no âmbito da Reurb, àquele que detiver em área pública ou possuir em área privada, como sua, unidade imobiliária com destinação urbana, integrante de núcleo urbano informal consolidado existente em 22 de dezembro de 2016. parágrafo 1º Apenas na Reurb-S, a legitimação fundiária será concedida ao beneficiário, desde que atendidas as seguintes condições: I - o beneficiário não seja concessionário, foreiro ou proprietário de imóvel urbano ou rural; II - o beneficiário não tenha sido contemplado com legitimação de posse ou fundiária de imóvel urbano com a mesma finalidade, ainda que situado em núcleo urbano distinto; e III - em caso de imóvel urbano com finalidade não residencial, seja reconhecido pelo poder público o interesse público de sua ocupação.
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público titular do bem. Aqui, muito se discute se a vedação de usucapião sobre imóvel público englobaria, também, a proibição de LF. Ou, ainda, que a transferência dos bens públicos aos particulares, via Legitimação Fundiária, burlaria o dever de licitação que a administração pública detém.
Também em terras privadas a LF tem causado fortes críticas, sobretudo em face da alegada inobservância do direito fundamental à propriedade. O enfrentamento do tema, já se sabe, ficará a cargo dos itens que avaliarão as alegações de inconstitucionalidade dos conteúdos da Lei Federal n.º 13.465/2017.
II.4. UMA VIA (IN)CONSTITUCIONAL PARA A CONCRETIZAÇÃO DO