S ECTION 2 : Les multiples fondements juridiques d’une action en justice mutagène

256. En dépit de la multiplicité des normes susceptibles de servir de fondement juridique aux différentes actions juridictionnelles des groupements privés défendant des intérêts collectifs (§1), il est possible de trouver un premier élément d’unité à ces actions. Il s’agit de l’effet perturbateur qu’elles ont sur la finalité des voies qu’elles empruntent et sur l’équilibre entre les dimensions collectives et individuels des litiges qu’elles invitent à trancher (§2).

§1- Des fondements juridiques hétérogènes

257. Pour intervenir dans les rapports de droit public au moyen de l’action en justice, les groupements privés peuvent compter sur un archipel de fondements juridiques spéciaux qui leur réservent la possibilité d’exercer des actions attitrées, c’est-à-dire qui leur reconnaissent une qualité pour agir sans qu’ils aient besoin de faire la preuve de l’existence d’un intérêt personnel pour agir (A). Ils peuvent aussi parfois bénéficier d’une interprétation fonctionnelle⁷⁰⁷ des conditions d’application de ces fondements généraux de l’action en justice que sont les normes garantissant le droit d’accès au juge ou, plus largement, à un recours juridictionnel effectif (B).

A- La multiplication des fondements spéciaux

258. Si c’est du côté de la norme habilitant les groupements privés défendant des intérêts collectifs à introduire une action en justice qu’il convient de chercher le fondement juridique des différentes formes d’action collective que les groupements privés peuvent introduire devant les juridictions internes pour

707 L’interprétation fonctionnelle étant celle qui « vise à attribuer à la règle une fonction objective, qui peut être différente de celle visée par l’auteur. On se demande non pas ce que l’auteur du texte a réellement voulu, mais, maintenant que la règle doit être appliquée dans une situation historique différente, quel sens il convient de lui donner si l’on veut obtenir un résultat jugé satisfaisant » (Michel TROPER, « La signature des ordonnances, fonctions d’une controverse », Pouvoirs, 1987, p. 81).

175 intervenir dans les rapports de droit public, force est alors de constater que c’est l’hétérogénéité qui domine tant sur le plan matériel que formel.

259. Il est possible, en premier lieu, de trouver des dispositions législatives qui les habilitent à exercer des actions civiles en réparation, de substitution, en annulation ou encore aux fins d’injonction devant les juridictions judiciaires, pénales comme civiles ou bien parfois seulement civiles, et administratives et aux fins de faire respecter des normes intervenant dans des domaines aussi variés que la consommation, l’environnement, la lutte contre les discriminations, contre la corruption ou encore les rapports entre les employeurs lato sensu et leurs préposés.

260. Ces différents fondements juridiques spéciaux, dont les groupements bénéficiaires sont d’ailleurs triés à partir de critères tout aussi hétérogènes et pas nécessairement cohérents⁷⁰⁸, ne sont néanmoins pas exclusivement législatifs. Ils peuvent être aussi réglementaires, comme le montrent les actions de substitution en matière de lutte contre les discriminations organisées par le code de procédure civile⁷⁰⁹ et le code de justice administrative⁷¹⁰, ou même jurisprudentielles. D’ailleurs, toutes les normes législatives encadrant l’action collective des groupements privés ne fournissent pas nécessairement des fondements juridiques spéciaux à l’action des groupements. Tel est le cas des dispositions encadrant les actions dites

« en représentation conjointe » existant en matière de consommation, d’environnement, pour la défense des investisseurs ou encore pour les litiges ayant trait aux rapports locatifs. En effet, dans le cadre de cette forme d’action collective qui sera étudiée en détail plus avant, les groupements privés agissent simplement en vertu de mandats écrit, c’est-à-dire sur le fondement d’une norme conventionnelle.

261. La reconnaissance au profit des groupements privés d’un intérêt pour agir leur permettant d’introduire des actions collectives ne fut jamais l’apanage du législateur comme le montre le cas du recours pour excès de pouvoir puisque, même si le Conseil d’État prit parfois soin de s’appuyer sur l’article 3 de la loi des 7-14 octobre 1790 pour développer cette voie de droit, l’élaboration des conditions de reconnaissance de l’intérêt donnant qualité pour agir des groupements privés comme des autres requérants et la reconnaissance de qualité attitrée contre certains actes au travers des cercles d’intérêts fut et demeure essentiellement jurisprudentielle. La compétence exclusive du législateur fut aussi contestée par les juridictions judiciaires, y compris dans des domaines qui, comme la procédure pénale, devraient pourtant en relever.

262. Le fondement juridique de l’action des « ligues de défense » devant les juridictions civiles ne doit donc pas être recherché dans un quelconque mandat ou d’une quelconque cession de créance qui, au demeurant, ne saurait constituer un fondement juridique mais permet seulement de rendre applicable les fondements généraux de l’action en justice. Il faudrait, plus simplement, le rechercher dans la jurisprudence de la Cour de cassation elle-même et considérer que ces groupements bénéficient d’une

708 Cf Chapitre 1 du titre 2 de la première partie.

709 Art. 1263-1 du code de procédure civile.

710 Art. R. 779-9 du code de justice administrative.

176 habilitation prétorienne. Il en allait de même, dans un premier temps, pour l’action des syndicats en défense des intérêts collectifs supra-personnels de la profession. C’est effectivement au terme d’une interprétation constructive des dispositions de la loi de 1884 que les Chambres réunies de la Cour de cassation avaient reconnu la recevabilité d’une telle action en 1913 et le législateur n’a fait ensuite que la ratifier avec la loi du 12 mars 1920 sur l’extension de la capacité civile des syndicats professionnels. Dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, c’est d’ailleurs aussi d’une concrétisation par le juge de la norme garantissant la liberté de se regrouper, en l’occurrence l’article 11 de la CESDHLF relatif à la liberté d’association, et non de celle garantissant le droit à un recours effectif, que procède la

« liberté de défendre les intérêts professionnels des adhérents d’un syndicat par l’action collective de celui-ci »⁷¹¹. Plus récemment encore, la consécration de l’existence d’un « préjudice écologique pur » par la Cour de cassation dans son arrêt Erika ainsi que la possibilité pour certaines associations de protection de l’environnement, mais aussi des collectivités territoriales, d’en réclamer l’indemnisation peut apparaître comme la création jurisprudentielle d’une action en réparation attitrée, création que le Conseil d’État, attentiste, n’a pour sa part pas désiré imiter dans ses arrêts ASPAS du 30 mars 2015 mais que le législateur a ensuite reprise et organisée dans sa loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

263. Concurrencé, le législateur est aussi parfois contraint d’élaborer des fondements spéciaux par des normes supra législatives garantissant l’accès à la justice de certains groupements privés. Tel est le cas, par exemple, des différentes directives européennes édictées en la matière de lutte contre les discriminations depuis le début des années 2000⁷¹² ou encore, plus récemment, du règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016, relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE⁷¹³ et de la directive (UE) 2016/680 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel par les autorités compétentes à des fins de prévention et de détection des

711 CEDH (Plén.), 27 octobre 1975, Syndicat national de la police belge c. Belgique, n° 4464/70, § 39.

712 §2 de l’article 7 de la directive 2000/43/CE du Conseil du 29 juin 2000 relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d’origine ethnique ; §2 de l’article 9 de la directive 2000/78/CE du Conseil du 27 novembre 2000 portant création d'un cadre général en faveur de l'égalité de traitement en matière d'emploi et de travail ; §3 de l’article 6 de la directive 76/207/CEE du Conseil, du 9 février 1976, relative à la mise en œuvre du principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes en ce qui concerne l'accès à l'emploi, à la formation et à la promotion professionnelles, et les conditions de travail tel que modifié par la directive 2002/73/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 septembre 2002 modifiant la directive 76/207/CEE du Conseil relative à la mise en œuvre du principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes en ce qui concerne l'accès à l'emploi, à la formation et à la promotion professionnelles, et les conditions de travail, aujourd’hui repris au § 2 de l’article 17 de la directive 2006/54/CE du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 relative à la mise en œuvre du principe de l'égalité des chances et de l'égalité de traitement entre hommes et femmes en matière d'emploi et de travail ; § 3 de l’article 8 de la directive 2004/113/CE du Conseil du 13 décembre 2004 mettant en œuvre le principe de l’égalité de traitement entre les femmes et les hommes dans l’accès à des biens et services et la fourniture de biens et services.

713 Art. 80 du règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016, relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE.

177 infractions pénales, d'enquête et de poursuite en la matière ou d'exécution de sanctions pénales, et à la libre circulation de ces données⁷¹⁴ qui composent le « paquet protection des données ». S’imposant au législateur, et même plus largement au jurislateur puisqu’il n’y a pas de raison d’exclure les organes juridictionnels, ces normes supra législatives interviennent alors dans des domaines où les groupements privés bénéficiaient peut-être déjà de fondements spéciaux pour exercer certaines formes d’action collective mais leur permettent éventuellement d’élargir leur champ d’action ou les formes de cette dernière. Surtout, pour les groupements privés, ces normes supra législatives garantissant leur accès au juge pour exercer des actions collectives offrent en plus l’avantage de bénéficier, comme celles garantissant le droit à recours juridictionnel effectif pour défendre un intérêt personnel, de leur propre système de garantie et, lorsqu’elles émanent de l’Union européenne ou de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, d’un système de garantie qui est même juridictionnalisé. Il en est même certaines qui bénéficient d’un double système de garantie.

264. Tel est cas en matière de protection de l’environnement où l’action des groupements privés s’impose au jurislateur français tout d’abord par la Convention de la Commission économique de l’ONU pour l’Europe sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement signée à Aarhus le 25 juin 1998, dite Convention d’Aarhus. Cette dernière ne se contente pas d’imposer aux parties contractantes une obligation générale d’accorder « la reconnaissance et l'appui voulus aux associations, organisations ou groupes qui ont pour objectif la protection de l'environnement » et de mettre leur système juridique national en compatibilité avec cette obligation⁷¹⁵. En effet, donnant un effet contraignant au dixième principe de la Déclaration de Rio⁷¹⁶ et aux directives de Sofia⁷¹⁷, cette convention repose sur trois piliers : le droit à l’information, le droit à la participation aux processus décisionnels ainsi que le droit d’accès au juge qui, pouvant prendre la forme tant d’un recours juridictionnel qu’à administratif, est censé garantir l’effectivité des droits attachés aux deux premiers piliers ou du moins d’une partie d’entre eux. En effet, les deux premiers paragraphes de l’article 9 de la convention garantissent l’accès au juge aux fins d’assurer le respect du droit à l’information mentionné à l’article 4 et du droit à la participation mentionné à l’article 6, c’est-à-dire à l’égard des

714 Art. 55 de la directive (UE) 2016/680 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel par les autorités compétentes à des fins de prévention et de détection des infractions pénales, d'enquêtes et de poursuites en la matière ou d'exécution de sanctions pénales, et à la libre circulation de ces données.

715 Art. 3 § 4 de la Convention d’Aarhus.

716Aux termes du principe 10 de la Déclaration de Rio de l’environnement et du développement : « la meilleure façon de traiter les questions d'environnement est d'assurer la participation de tous les citoyens concernés, au niveau qui convient. Au niveau national, chaque individu doit avoir dûment accès aux informations relatives à l'environnement que détiennent les autorités publiques, y compris aux informations relatives aux substances et activités dangereuses dans leurs collectivités, et avoir la possibilité de participer aux processus de prise de décision. Les États doivent faciliter et encourager la sensibilisation et la participation du public en mettant les informations à la disposition de celui-ci. Un accès effectif à des actions judiciaires et administratives, notamment des réparations et des recours, doit être assuré ».

717 V. Les lignes directrices n° 25 et 26 approuvées par la déclaration des ministres de l’environnement des pays de la Commission économique pour l'Europe des Nations unies adoptée à Sofia le 25 octobre 1995 lors de la conférence ministérielle « Un environnement pour l’Europe ».

178 décisions relatives aux « activités particulières » qui sont celles énumérées dans la première annexe à la Convention ou qui sont simplement susceptibles d’avoir « un effet important sur l’environnement ».

Dans cette dernière hypothèse, les bénéficiaires du droit d’accès au juge sont les membres du « public concerné »⁷¹⁸ qui, au regard du droit interne des parties contractantes, ont un intérêt suffisant pour agir ou font valoir une atteinte à un droit et auxquels sont assimilés les organisations non gouvernementales qui œuvrent en faveur de la protection de l'environnement et qui remplissent les conditions pouvant être requises en droit interne⁷¹⁹. Quoique renvoyant au droit interne des parties contractantes, ces stipulations ne s’en remettent pas pour autant à leur seule appréciation. Ainsi, elles prennent soin de préciser que ce qui constitue cet intérêt suffisant ou cette atteinte à un droit doit être aussi déterminé conformément à

« l'objectif consistant à accorder au public concerné un large accès à la justice dans le cadre de la présente Convention ». Ce sont du reste pas seulement les obstacles juridiques à l’accès au juge qui se trouvent dans la ligne de mire de l’article 9 puisqu’il insiste aussi sur l’importance de l’effectivité des recours ainsi garantis et sur la nécessité de faire disparaître les obstacles cognitifs⁷²⁰ et financiers⁷²¹ qui seront évoqués par la suite.

265. Un mécanisme d’examen du respect de la Convention fut ensuite mis en place à l’occasion de la première réunion des parties par une décision⁷²² adoptée sur le fondement de son article 15⁷²³. Celui-ci fait d’ailleurs la part belle aux associations de protection de l’environnement. En effet, ce sont la réunion des parties et un « Comité d'examen du respect des dispositions de la convention d'Aarhus » qui furent érigés comme organes responsables de l’examen du respect de la Convention et ledit Comité est composé de neuf membres élus par la réunion des parties sur proposition des États signataires ainsi que des organisations non gouvernementales de protection de l’environnement admises à participer à la réunion des parties en qualité d’observateurs⁷²⁴. Le Comité rend compte de son activité de contrôle lors de chaque

718 Ce que le cinquième paragraphe de l’article 2 de la Convention définit comme « le public qui est touché ou qui risque d'être touché par les décisions prises en matière d'environnement ou qui a un intérêt à faire valoir à l'égard du processus décisionnel ».

719 Cette assimilation, qui prend la forme d’une présomption d’intérêt suffisant, se retrouve tant au cinquième paragraphe de l’article 2 qu’au deuxième paragraphe de l’article 9 de la Convention.

720 « En outre, et sans préjudice du paragraphe 1, les procédures visées aux paragraphes 1, 2 et 3 ci-dessus doivent offrir des recours suffisants et effectifs, y compris un redressement par injonction s'il y a lieu, et doivent être objectives, équitables et rapides sans que leur coût soit prohibitif. Les décisions prises au titre du présent article sont prononcées ou consignées par écrit. Les décisions des tribunaux et, autant que possible, celles d'autres organes doivent être accessibles au public » (Art. 9 § 4 de la Convention d’Aarhus).

721 « Pour rendre les dispositions du présent article encore plus efficaces, chaque Partie veille à ce que le public soit informé de la possibilité qui lui est donnée d'engager des procédures de recours administratif ou judiciaire, et envisage la mise en place de mécanismes appropriés d'assistance visant à éliminer ou à réduire les obstacles financiers ou autres qui entravent l'accès à la justice » (Art. 9 § 5 de la Convention d’Aarhus).

722 Décision I/7, doc. ECE/EMP.PP/2002/2.

723 Article qui stipule que « la Réunion des Parties adopte, par consensus, des arrangements facultatifs de caractère non conflictuel, non judiciaire et consultatif pour examiner le respect des dispositions de la présente Convention. Ces arrangements permettent une participation appropriée du public et peuvent prévoir la possibilité d'examiner des communications de membres du public concernant des questions ayant un rapport avec la présente Convention ». (sur la mise en place de ce mécanisme d’examen, V. Koester VEIT, « Le comité d'examen du respect des dispositions de la Convention d'Aarhus : un panorama des procédures et de la jurisprudence », Revue Européenne de Droit de l'Environnement, 2007, p. 251)

724 « Toute organisation non gouvernementale qui possède des compétences dans des domaines ayant un rapport avec la présente Convention et qui a fait savoir au Secrétaire exécutif de la Commission économique pour l'Europe qu'elle souhaitait

179 session de la réunion des parties, laquelle est compétente pour obtenir le respect de la convention auprès des Etats, mais il peut aussi, en attendant ces sessions et à condition que les parties concernées ne s’y opposent pas, recommander des mesures particulières en cas atteinte à la Convention. Le déclenchement de cette procédure de contrôle est en outre suffisamment ouvert pour permettre à certaines associations de la solliciter puisque le Comité d’examen peut être saisi de communications émanant de membres du

« public », c’est-à-dire notamment de groupements privés ayant pour objet de défendre l’environnement.

L’effectivité de la convention n’est d’ailleurs pas seulement garantie par ce système de suivi et de pétition auprès d’un organe ad hoc qui, s’il semble novateur en matière de protection de l’environnement, est devenu somme toute classique en droit international.

266. Elle bénéficie aussi de la primauté et du système de contrôle juridictionnel de la Communauté européenne, puis de l’Union européenne, dont elle a intégré l’ordonnancement juridique à la suite de la décision n° 2005/370/CE du Conseil du 17 février 2005⁷²⁵, rejoignant ainsi la catégorie des accords dits

« mixtes ». D’ailleurs, il faudrait sans doute encore ajouter le contrôle de la Cour européenne des droits de l’homme qui, bien que ne la comptant pas parmi ses références, a pu s’en servir pour interpréter les stipulations de l’article 6§1 de la CESDHLF⁷²⁶. Avant même la ratification de la Convention, les directives du Conseil 85/337 CEE sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement de certains projets publics et privés - qui inspira d’ailleurs tant le contenu que le champ d’application matériel d’une partie stipulations de la Convention - et 96/61 CE relative à la prévention et la réduction intégrée de la pollution, furent même modifiées en ce qui concerne la participation du public et l’accès à la justice⁷²⁷. Ce mouvement de mise en conformité du droit de l’Union avec la Convention d’Aarhus s’est ensuite poursuivi comme le montrent les dispositions du b) de l’article 23 de la directive dite « Seveso III »⁷²⁸ qui reprennent, dans leur champ d’application, celles des directives précédemment évoquées sur l’accès à la justice des associations de protection de l’environnement en tant que « membres du public concerné ». La mise en œuvre de l’accès à la justice demeure toutefois éclatée, inachevée au niveau européen et se trouve parfois

Dans le document L'action collective des groupements privés en droit public français (Page 175-200)