Loin de se résumer à une politique publique, promue par l’État, le déve-loppement local incorpore des dynamiques territoriales initiées et/ou portées par les acteurs locaux, notamment, par les collectivités locales, les acteurs sociaux ou par le secteur privé local. C’est à la faveur de l’Acte II de la dé-centralisation (1996), induisant le renforcement de leur position institution-nelle en tant que maître d’ouvrage local, que les collectivités locales ont
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commencé à réaliser des actions soutenues de promotion du développement local, souvent appuyées en cela par la coopération décentralisée. Leurs ini-tiatives, en ce sens, peuvent être systématisées, principalement, autour de quatre domaines : la structuration de dynamiques communautaires de déve-loppement (cadre de concertation locale, conseil de quartier, convention locale), l’élaboration de divers documents de planification du développe-ment local, la co-production de services publics locaux (gestion concertée des ordures ménagères, contrat de concession avec les associations des usa-gers de forages…) et enfin, récemment, la promotion du budget participatif.
De telles initiatives témoignent de la volonté politique des collectivités lo-cales d’expérimenter un nouveau mode de gestion publique, basé sur la dé-légation de maîtrise d’ouvrage locale, la subsidiarité et le dialogue social, répondant, ainsi, à une forte demande des acteurs sociaux. On peut, à ce propos, signaler les expériences de localités comme Guédiawaye, Pikine, Matam, Rufisque, Podor, Dakar, Thiès, Kaolack, Paoskoto, Pout, Fandène, Kébémer ou encore Saint-Louis qui avait reçu, en 2000, le prix de la Ville ayant la pratique de développement local la plus prometteuse en Afrique de l’Ouest, à Windhoek, dans le cadre du sommet de Africités.
3.1. Les dispositifs de gouvernance territoriale : l’expérience des conseils de quartier, des cadres de concertation et des conventions locales
Instruments de communication sociale entre populations et CL, les con-seils de quartier (milieu urbain) et les cadres de concertation (milieu rural) cherchent à structurer les acteurs sociaux (organisation communautaire de base, groupement de femmes, association sportive et culturelle, association des handicapés, association des parents d’élèves...) autour d’un dispositif communautaire autonome et représentatif exclusivement mobilisé autour des problèmes de développement du territoire. Dans la plupart des cas, les res-ponsables de ces dispositifs sont élus par la population, mais disposent éga-lement d’une légalité à travers un arrêté d’officialisation. Les cadres de con-certation ont ainsi permis d’assurer le maillage des territoires ruraux en structurant les échelles village (comité villageois de développement), méso (comité inter villageois de développement) et enfin, communautaire (comité de développement local durable).
Espace de promotion de la démocratie participative, ces dispositifs ont contribué à la promotion de la citoyenneté locale (en tant que cadre de struc-turation et de mobilisation des acteurs de la Société civile locale) et à la réa-lisation de micro-projets communautaires facilitant l’accès aux infrastruc-tures et services sociaux de base (construction/équipement de salles de classe, assainissement, santé publique, etc.). En outre, ils offrent diverses opportunités d’apprentissage communautaire et individuel, mais également, d’auto promotion territoriale en positionnant les acteurs locaux comme ac-teurs de leur propre développement. Malgré la généralisation des conseils de
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quartier et des cadres de concertation au Sénégal, un cadre institutionnel reconnu par l’État reste toujours attendu. En outre, des interrogations ma-jeures subsistent telles : la position institutionnelle de ces dispositifs dans l’architecture institutionnelle locale (instrument ou partenaire de la collecti-vité locale), la place des élus dans ces dispositifs (position consultative ou délibérative), leur leadership local, les rigidités constatées dans la gouver-nance organisationnelle ou encore, la faiblesse des capacités techniques et financières.
Concernant les conventions locales de plus en plus expérimentées en mi-lieu rural, elles se positionnent comme des espaces de redevabilité sociale permettant d’assurer une gestion concertée et écologiquement rationnelle d’un territoire ou d’une ressource naturelle (forêt, fleuve, parc, espace natu-rel, etc.) entre les collectivités locales, les usagers, les habitants, les parte-naires au développement et les services de l’État. Outil contractuel reconnu par l’ensemble des acteurs concernés et visant à concilier les intérêts so-ciaux, environnementaux, économiques, les conventions locales garantissent une réglementation concertée de l’accès, de l’usage, de l’appropriation et de l’exploitation des ressources tout en dégageant des pistes pour la prévention et la gestion des conflits. Toutefois, les ambitions affichées par les conven-tions locales restent plombées par l’absence d’un cadre juridico-institutionnel approprié, les problèmes d’autonomisation et d’appropriation locale du fait de la domination technique du processus par les acteurs tech-niques et par les partenaires au développement, la faiblesse des dispositifs de suivi ou encore les conflits de logiques entre acteurs.
Les dispositifs de gouvernance territoriale marquent de grandes avancées dans la promotion d’une gestion publique locale concertée impliquant les habitants et la Société civile locale. Toutefois, sans cadre institutionnel ap-proprié, leur vulnérabilité aux pouvoirs publics locaux risquera d’entamer leur dynamique d’auto promotion et d’empowerment.
3.2. Les exercices de planification du développement local
C’est depuis 1996, à la faveur du processus de décentralisation-régionalisation, que la planification locale a été intégrée parmi les neuf do-maines de compétences transférées. Au Sénégal, chaque ordre de collectivité locale dispose d’un document de planification locale (PLD, PIC, SRAT)9 et certaines d’entre elles sont allées jusqu’à l’élaboration de Plans sectoriels : Plan local d’hydraulique et d’assainissement, Plan d’affectation et d’occupation du sol, Agenda 21 local). Dans certaines communes (Saint-Louis, Podor...), sont élaborés des documents de planification jusqu’à l’échelle des quartiers, tels les Plans de développement de quartier (PDQ).
9 Respectivement Plan local de développement, Plan d’investissement local, Schéma régional d’aménagement du territoire.
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Le Plan local de développement peut être défini comme un document-cadre de référence qui, après diagnostic de la situation, identifie les orientations de développement de la collectivité, définit les actions prioritaires à réaliser et mobilise les ressources nécessaires pour atteindre les objectifs fixés au cours d’une période. Le PLD devient ainsi un outil de définition d’un projet de société mobilisateur permettant à la collectivité locale de réaffirmer sa posi-tion de porte d’entrée du territoire devant impulser, coordonner et piloter le développement local. Désormais, ce sont les acteurs du territoire qui se défi-nissent une vision stratégique de développement spécifique et qui va servir de document de référence à toute intervention. Les innovations sont mul-tiples : la conception du territoire comme échelle stratégique de planification à côté de l’échelle nationale, l’ancrage institutionnel local du processus, le souci d’opérationnalisation du Programme local de développement en l’assortissant d’un Plan d’investissement local (PIL) décliné en Programme annuel d’investissement (PAI) ou encore, la systématisation des principales étapes d’élaboration telles que décrites dans l’encadré suivant.
Tableau n° 3 : Étapes indicatives d’élaboration d’un plan local de développement
Phase I : Préparation
Mise en place d’un cadre local de concertation Prise d’une délibération du conseil rural
Institution de la commission chargée de l’élaboration du Plan Atelier de lancement de l’élaboration du PLD
Phase II : Diagnostic
Pré-diagnostic/diagnostic externe de la communauté rurale Diagnostic qualitatif et participatif
Diagnostic quantitatif ou enquête ménages/opérateurs économiques Synthèse des diagnostics et Restitution
Phase III : Planification
Ateliers de planifications zonales et communautaires Élaboration PLD
Élaboration PIL et des PIA Restitutions/Finalisation
Phase IV : Adoption et approbation du PLD Adoption, approbation
Conférence d’harmonisation Phase V : Mise en œuvre du PLD
Institution du comité de mise en œuvre et de suivi Démarrage des activités du comité
La généralisation des PLD au Sénégal a été facilitée par le rôle straté-gique joué par les ARD dans l’appui technique à la planification locale. Tou-tefois, l’euphorie constatée autour des PLD commence à s’estomper, du fait
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des difficultés de mise en œuvre, du caractère peu opérant de certains PLD ou encore des faibles capacités techniques et financières des collectivités locales pour leur mise en œuvre et le suivi-évaluation. C’est pourquoi, de plus en plus, est développée l’idée de simplifier la démarche d’élaboration et de mettre l’accent désormais sur la mise en œuvre de plans d’action. Enfin, le format actuel des Plans locaux de développement confirme l’orientation sociale du développement local et la faible prise en compte des enjeux éco-nomiques10.
3.3. La co-production de services publics locaux
La co-production de services publics locaux (SPL) valorise la délégation de maîtrise d’ouvrage à travers le transfert par la CL de tâches liées au ser-vice public local à des structures regroupant des habitants du territoire, à travers une contractualisation, moyennant une subvention publique, complé-tée par la contribution des usagers. C’est le cas, par exemple, du système de collecte et d’évacuation des ordures ménagères qui mobilise des groupe-ments de jeunes déjà structurés, issus des quartiers souvent inaccessibles à la régie. Ce système qui relaie le système conventionnel de gestion des ordures mis en œuvre par les services techniques municipaux, contribue non seule-ment à la promotion de la salubrité des quartiers périurbains, marginalisés et démunis en favorisant la démocratisation de l’accès, mais également, permet aux acteurs locaux d’être partie prenante du service public local, à côté du secteur privé et des collectivités locales. Enfin, il offre des opportunités d’emploi aux jeunes mobilisés qui y trouvent également une opportunité d’acquisition d’un métier sur le tas.
Les innovations d’un tel système sont multiples. Du point de vue tech-nique, la traction équine ou asine utilisée permet de mobiliser des moyens techniques plus légers et souvent mieux adaptés aux caractéristiques géogra-phiques des quartiers populaires. De même, l’implication des acteurs sociaux dans la gestion des ordures ménagères induit une reconfiguration de l’architecture institutionnelle locale du système. Enfin, sur le plan écono-mique, au-delà des emplois créés pour les prestataires de service, un tel sys-tème promeut le civisme fiscal en amenant les ménages abonnés à contribuer financièrement à la prise en charge du service public local. La co-production de services publics locaux concerne également le transfert de la gestion et de l’entretien d’infrastructures à des acteurs communautaires comme les asso-ciations d’usagers de forages (ASUFOR) ou les comités de gestion d’infrastructures communautaires (comité de santé). Ces dispositifs signent des conventions ou des contrats de concession avec les collectivités locales, consacrant ainsi leur position dans la production du SPL. C’est que ces
10 Noter que le PNDL vient de finaliser un nouveau guide de planification locale qui se distingue par son orientation économique et opérationnelle.
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positifs autogérés par les cibles ou par les communautés de base démontrent une grande flexibilité, un souci de rentabilité sociale et une grande capacité de mobilisation sociale et de ciblage des couches vulnérables.
Il reste que la co-production se limite à une implication opérationnelle des acteurs sociaux dans la prise en charge du service public local, mais ne leur permet pas toujours d’influer sur le processus décisionnel et, ainsi, de participer à la co-construction du système11. En outre, elle consacre la mar-chandisation du social en partageant le coût du service public avec les ac-teurs sociaux. Par ailleurs, elle ne garantit pas toujours un emploi décent aux jeunes et femmes qui s’y déploient, les maintenant ainsi dans la vulnérabili-té. Enfin, les dispositifs de co-production de SPL sont pour la plupart minés de l’intérieur par des problèmes de viabilité et surtout de gouvernance orga-nisationnelle en termes de légitimité des leaders, de démocratie interne, de faible redevabilité, de dysfonctionnements internes…
3.4. Le budget participatif
Diverses expérimentations du budget participatif commencent à émerger au niveau de certaines collectivités locales, sous l’impulsion de partenaires au développement, tel le Programme national de développement local (PNDL), en rapport avec les ARD, Enda Ecopop et ONU Habitat. C’est le cas des localités comme Fissel, Rufisque Est, Dalifort, Kaolack, Rosso, Fass, Mékhé, Sédhiou. Le budget participatif est un processus de démocratie di-recte permettant aux habitants d’influer sur le choix et le suivi des affecta-tions budgétaires de la collectivité locale autour notamment d’investis-sements sociaux plus utiles au profit des quartiers démunis. Ce processus favorise la transparence dans la circulation de l’information budgétaire ainsi que la redevabilité des élus locaux dans la gestion des ressources publiques.
En même temps, l’inclusion et l’équité dans les choix des priorités des habi-tants sont censées être garanties. Favorisant une sincérité budgétaire ainsi que l’amélioration des recettes fiscales, l’expérimentation suit généralement un processus articulé autour de sept étapes : préparation, tenue de forums de quartiers ou de villages, forum des délégués, forum communautaire, réunion d’orientation budgétaire, vote et exécution du budget, suivi de l’exécution du budget.
Toutefois, les expériences de budget participatif restent étouffées par les faibles capacités techniques et financières des collectivités locales, le pro-blème de financement des priorités identifiées, le déficit d’opérationnalité des dispositifs de suivi, la vulnérabilité aux valeurs partisanes des équipes municipales, la domination technique du processus par les techniciens et par les partenaires au développement, ce qui pose de réels problèmes de
11 C’est le cas des ASUFOR qui se sont vus retirer leur fonction d’exploitation des forages du secteur privé dans le cadre de la réforme de l’hydraulique rurale.
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lité et d’appropriation locale. La question du contrôle social des mandataires des populations, le niveau de formation des participants, le décalage entre les délais requis légalement pour voter le budget et les exigences en temps que requiert ce genre de processus participatif constituent également autant de questionnements qui interpellent l’expérimentation du budget participatif. Il s’y ajoute que l’implication des habitants et des quartiers ne devrait pas seu-lement se limiter à la phase identification des priorités budgétaires, mais devrait amener à réformer le mode de gestion publique locale. C’est dire que les collectivités locales devront démontrer que l’expérience du budget parti-cipatif n’est pas liée à l’intérêt manifesté par les partenaires au développe-ment, mais qu’elle relève d’une volonté politique locale assumée pouvant influer sur le mode de gestion publique locale.
En fin de compte, l’enjeu de la plupart de ces dynamiques locales de dé-veloppement local est de se demander si la gouvernance territoriale aboutit à une recomposition de l’architecture institutionnelle locale voire, à une redé-finition du mode de régulation locale ou par contre, s’il ne traduit qu’une pratique cachant mal la volonté de relégitimation et de repositionnement des pouvoirs publics locaux dans un contexte de décentralisation inachevée et de renforcement des capacités interpellatrices des mouvements sociaux locaux (Ndiaye 2015). Les travaux de terrain amènent à être plutôt nuancés sur la portée des dispositifs de gouvernance territoriale. Si elles mettent en relief la dynamique de délégation de maîtrise d’ouvrage locale ainsi qu’une plus grande implication des acteurs sociaux à la gestion publique locale, les dy-namiques de gouvernance territoriale semblent osciller entre logique d’encadrement et logique partenariale, évoquant ainsi une gouvernance sec-torielle et limitée. D’une part, la gouvernance est souvent mise en œuvre dans les secteurs d’activités peu solvables (gestion des ordures ménagères ou des forages) apparaissant ainsi comme un transfert de charges et une privati-sation des services sociaux de base. D’autre part, l’implication des acteurs sociaux reste limitée à des tâches opérationnelles d’exécution et concerne rarement la co-construction du système.
C’est pourquoi les analyses font état plus d’une co-production des ser-vices publics locaux que d’une co-construction des règles régissant de tels services (Ndiaye 2007). La co-production de tâches demeure de plus en plus récurrente, mais la co-construction du système et des règles reste entre les mains de l’État, des élus locaux et des partenaires au développement, ce qui confirme l’inadaptation du cadre juridico-institutionnel. Enfin, la plupart des dispositifs de gestion de proximité souffrent des rigidités constatées dans leur gouvernance organisationnelle, en termes de déficit d’opérationnalité, de la faible saisie des enjeux sociétaux, de la logique d’action centrée sur les besoins et sur les manques, de l’attitude attentiste vis-à-vis des partenaires, des logiques d’accaparement de ressources.
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Au demeurant, la plupart des initiatives territoriales de promotion du dé-veloppement local se limitent aux aspects sociopolitiques (restauration du dialogue social, gouvernance, co-production de services publics locaux) et techniques (planification locale), au détriment de la promotion de l’économie locale. Autrement dit, le développement économique local, qui cristallise la demande sociale, reste insuffisamment pris en charge, à la fois par l’État et par les collectivités locales dont la plupart ne disposent ni de mécanismes spécifiques de promotion de l’économie locale ni d’une vision stratégique clairement définie. Ce qui renseigne sur l’enjeu des pôles de développement territorial comme leviers de promotion du développement économique local.
Par ailleurs, les dynamiques de gouvernance territoriale renseignent sur la problématique des nouveaux mouvements sociaux. Ces derniers mettent l’accent sur les diverses formes d’action collective misant sur des enjeux territoriaux : l’amélioration des conditions ou du cadre de vie à l’échelle locale, l’imputabilité des décisions prises au nom de la collectivité, une plus grande implication des acteurs sociaux dans le processus décisionnel affec-tant leur espace de vie, la démocratisation dans la délivrance de services sociaux et publics, la reconversion ou la revitalisation d’espaces défavorisés ou marginalisés, la lutte contre le chômage des jeunes. Expression de nou-velles demandes sociales pas ou peu satisfaites, mais également d’espaces de médiation dynamique entre la sphère publique et la sphère privée, ces nou-veaux mouvements sociaux locaux contribuent à la redéfinition des valeurs culturelles en proposant une réécriture des modalités de production de biens et services sociaux ou publics ainsi que des modalités de gestion publique locale. Toutefois, il faut bien se garder d’assimiler ces dynamiques territo-riales à des mouvements de transformation sociale. L’expérience démontre qu’il s’agit plutôt de dynamiques d’autopromotion des membres ou de pro-motion d’une communauté territoriale relevant d’une protestation morale et culturelle des populations qui peuvent déboucher sur la reconstruction des compromis socio-territoriaux mais qui ne portent pas forcément une ambi-tion de transformaambi-tion sociale ou de changement social (Haubert et Rey 2000).
Conclusion
L’expérience du Sénégal renseigne sur le fait que chaque régime a cher-ché à imprimer sa marque sur la politique publique de développement local.
Mamadou Dia a tenté de jeter les bases d’un développement communautaire qui ne survivra pas à la démarche administrative et institutionnelle de Senghor. Diouf a tracé de grandes avancées en matière de décentralisation tandis que Wade a permis au Sénégal de systématiser une vision de dévelop-pement local. L’actuel régime cherche à établir des ruptures en consacrant de nouveaux ordres de CL (département) tout en supprimant d’autres
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nautés rurales et régions), mais surtout, en annonçant une innovation ma-jeure, à savoir la politique de territorialisation des politiques publiques.
Toutefois, malgré ces volontés de rupture qui traduisent le décalage entre les intentions et les pratiques, l’État reste l’acteur prédominant d’une part, et
Toutefois, malgré ces volontés de rupture qui traduisent le décalage entre les intentions et les pratiques, l’État reste l’acteur prédominant d’une part, et