Há muito tempo, é responsabilidade dos órgãos competentes adotarem uma modalidade de seleção para o recrutamento da pessoa que ocupará o serviço público, revestindo-se de grande importância, pois da escolha das pessoas que exercerão as funções públicas depende, em sua maioria, o andamento da administração (CRETELLA JÚNIOR,1999).
No estado de São Paulo, a forma de seleção do servidor público para atuar na SEE/SP (Quadro do Magistério67, Quadro de Apoio Escolar68 e Quadro da Secretaria da Educação69) é
alterada de acordo com o cargo (efetivo ou comissionado) ou a função que exercerá.
Nesse sentido, há cargos providos por intermédio de concurso público de provas e títulos, no qual seus ocupantes são denominados efetivos, estatutários ou titulares de cargo70.
Outros servidores estão ocupando cargo em comissão71, de livre provimento e exoneração, nomeados pelo Governador por meio de indicação.
Há, também, os servidores públicos “não efetivos”, isto é, aqueles que foram admitidos72 sem a realização de concurso público, desde que atendessem aos requisitos necessários, por tempo indeterminado e que respondem pela função em caráter substitutivo até que o cargo seja provido por profissional aprovado em concurso73. Entre os não-efetivos estão também os contratados temporariamente com fundamento no inciso X do artigo 115 da da Constituição Estadual/1989 (SÃO PAULO, 1989), no inciso II do artigo 1º da Lei Complementar nº 1.093/2009, regulamentada pelo Decreto nº 54.682/2009. (SÃO PAULO, 2009). E há ainda os servidores públicos, exceto os contratados temporariamente, designados pelo seu superior imediato para exercerem função distinta daquela para a qual foram inicialmente providos para atuar na SEE/SP, como o professor coordenador e vice diretor de escola.
67 Pertencem ao QM: dirigente regional de ensino, supervisor de ensino, diretor de escola, professor, coordenador
pedagógico (01 efetivo; cargo em extinção) e assistente de diretor escola (01 efetivo; cargo em extinção).
68 Pertencem ao QAE: agente de serviços escolares, agente de organização escolar, secretário de escola, assistente
de administração escolar.
69 Pertencem ao QSE: secretário de estado, secretário adjunto, analista administrativo, analista sociocultural,
assistente de gabinete I, assistente I, assistente II, assistente técnico I, assistente técnico II, assistente técnico III, assistente técnico IV, assistente técnico V, auxiliar serviços gerais, chefe I, diretor I, diretor II, diretor técnico I, diretor técnico II, diretor técnico III, encarregado I, executivo público, oficial operacional, assessor técnico de gabinete, assistente técnico coordenador, assistente técnico de gabinete I, , assistente técnico de gabinete II, assistente técnico de gabinete III, chefe de gabinete, coordenador, oficial administrativo e agente técnico de assistência à saúde.
70 Os servidores efetivos ou titulares de cargo pertencentes ao Quadro do Magistério (professor, diretor de escola
e supervisor de ensino) podem ser designados para exercer o cargo de supervisor de ensino e diretor de escola em caráter de substituição.
71Cabe lembrar que há servidores nomeados no cargo em comissão e outros designados na função de dirigente
regional de ensino, diretor I e II, diretor técnico I, II e III.
72 De acordo com Di Pietro (1996), a admissão não é mais tolerada, devendo ocorrer somente a contratação por
tempo determinado. Ainda segundo a autora, antes da atual Constituição Federal, a função era exercida por servidores extranumerários, interinos, temporários que compunham o quadro de funções paralelo ao quadro de cargos, com remuneração e atribuições similares, mas sem estabilidade aos servidores. No entanto, para a autora, no estado de São Paulo, a legislação foi desvirtuada, permitindo a existência de um quadro de função permanente, paralelo e equivalente ao de cargos públicos por meio da Lei nº 500/1974.
73 Esses servidores compõem do Subquadro de Função- Atividade. Especificamente no QM há os professores
Os cargos e funções que compõem a SEE/SP são categorizados por situação funcional. Deste modo, há o quadro permanente composto pelo servidor público cujo vínculo de trabalho é denominado efetivo, categoria “F”, estável pela Constituição Federal de 1988 ou CLT; e o quadro temporário composto por servidor cujo vínculo de trabalho ocorre por meio de contrato temporário, comissão ou designação.
A Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988)74 emprega a expressão “servidores públicos” para designar, em sentido amplo, as pessoas físicas que prestam serviço à Administração Pública direta, autarquias e fundações públicas, com vínculo de trabalho e mediante remuneração paga pelos cofres públicos (DI PIETRO, 2004). Compreendem, portanto, os servidores públicos, os empregados públicos e os servidores temporários.
Nesse sentido, os servidores públicos estatutários são os titulares de cargos públicos, regidos por estatuto estabelecido em lei por cada uma das unidades da federação e modificável unilateralmente desde que respeitados os direitos adquiridos pelo servidor (DI PIETRO, 2004).
Ainda segundo a Di Pietro (2004), são considerados empregados públicos os servidores vinculados à Administração Pública pela assinatura de um contrato de trabalho, sujeitos ao regime jurídico disciplinado pela consolidação das leis do trabalho. Embora sejam regidos pela CLT, sujeitam-se às normas constitucionais referentes ao acúmulo de cargos, ingresso via concurso público.
Já os servidores temporários são aqueles contratados para exercer funções por prazo determinado, visando a atender à necessidade temporária de “excepcional interesse público”, conforme determina a Constituição Federal de 1988.
Desse modo, ao lado do cargo e do emprego existem atribuições exercidas por servidores públicos denominadas funções. Segundo Moraes (2002) “na hipótese de determinada função ser exercida por quem já é funcionário, normalmente haverá acréscimo remuneratório” (MORAES, 2002, p. 143), sob variadas denominações, como representação, função gratificada, gratificação (DI PIETRO, 1996).
74Na década de 1990, houve novamente a flexibilização na contratação de pessoal para os serviços públicos. A
Emenda Constitucional n° 19, de cinco de junho de 1998, suprimiu a exigência do regime jurídico único, permitindo abarcar no serviço público tanto funcionários públicos vinculados sob o regime estatutário (cargo público), quanto empregados públicos sob o regime da legislação trabalhista – CLT (emprego público) ou ainda os servidores temporários contratados por tempo determinado. Di Pietro (1996) aponta que a Lei nº 8.112/1990, que institui o regime jurídico único na esfera federal, utiliza o termo servidor público para abranger a pessoa investida em cargo público, em substituição ao termo funcionário público.
Lembramos que neste estudo adotaremos o termo “servidor público” para designar, de maneira geral, as pessoas com vínculo empregatício que prestam serviço aos Estado e à Administração indireta, não se restringindo a uma determinada parcela.
Para Di Pietro (1996), a função abrange dois tipos de situações: a) a função exercida por servidores contratados temporariamente com base no artigo 37, IX, para as quais não se exige, necessariamente, concurso público, uma vez que a urgência na contratação é incompatível com a demora para a organização do certame; b) as funções de natureza permanente, correspondentes à chefia, direção, assessoramento ou outro tipo de atividade para a qual o legislador não crie o cargo respectivo; em geral, são funções de confiança, de livre provimento e exoneração.
A elas se refere o inciso V, artigo 37 da Constituição Federal ao determinar que as funções de confiança sejam exercidas por servidores ocupantes de cargo efetivo e se limitem as atribuições de direção, chefia e assessoramento. Segundo Di Pietro (2004) a alteração introduzida pela Emenda Constitucional nº 19/1998 “impede que pessoas estranhas aos quadros do funcionalismo sejam admitidas para funções de confiança” (DI PIETRO, 2004, p. 315). Todavia, o mesmo não ocorre com os cargos em comissão “a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei”, conforme estabelece o inciso V, artigo 37 da Constituição Federal (BRASIL, 1988).
Di Pietro (1996) aponta, ainda, a possível utilização da função para os propósitos de apadrinhamentos “próprios da Administração Pública brasileira, em todos os tempos [...]” (DI PIETRO, 1996, p. 357).
Torna-se nítido, com isso, o motivo da exigência constitucional de concurso público de provas e títulos somente para a investidura em cargo e emprego público, conforme estabelece o inciso II do artigo 37, já que a função é exercida ou por contratados temporariamente para atender às necessidades da administração, ou são funções de confiança. O mesmo inciso prevê ainda a nomeação para os cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação e exoneração ad nutum.
Por concurso público, entendemos o processo pelo qual os candidatos se submetem a uma prova escrita com o intuito de aferir seu conhecimento profissional. O concurso público aproxima o servidor público da figura de funcionário burocrático moderno apontada por Weber, permitindo uma maior aproximação com a dominação burocrática na sua forma mais pura, ou seja, aquela exercida por um quadro administrativo burocrático, configurando uma dominação pela impessoalidade, sem ódio e paixão, e com o recrutamento dos profissionalmente mais qualificados, “qualificação verificada mediante prova e certificada por diploma [...]” (WEBER, 2004, p. 144).
A adoção do concurso é apontada como uma alternativa para o combate às práticas patrimonialistas presentes nas indicações políticas que historicamente vinham ocorrendo no
provimento dos cargos públicos. A defesa ao concurso baseia-se fundamentalmente na possibilidade de uma seleção pautada em critérios racionais, assumindo características abstratas e impessoais, ou seja, “os escolhidos o são pelos seus próprios méritos” (MENDONÇA, 2000, p. 190).
Tal fato, permite ao servidor público pautar suas ações em normas legais instituídas, uma vez que a ele cabe obedecer às ordens legalmente instituídas, não devendo fidelidade pessoal a nenhum “senhor”. O mesmo pode não ocorrer com o ocupante de cargo comissionado ou função de confiança, já que a sua permanência, estando supostamente atrelada aos interesses de quem o indicou, muitas vezes não permite o desenvolvimento de um trabalho diferente daquele estabelecido e esperado por quem lhe concedeu a função de confiança ou o cargo comissionado.
A adoção do concurso público pode significar um avanço, quando comparada a maneira histórica de recrutar os servidores públicos, marcados pelo clientelismo e favoritismos. Outra questão importante refere-se aos possíveis desdobramentos que a forma de seleção adotada para o ingresso no serviço público pode trazer para a ação dos profissionais.
Entendemos “por indicação” o processo pelo qual o recrutamento do servidor público ocorre por meio da livre nomeação por quem detém o poder e, portanto, exerce influência. Nesse sentido, a indicação baseia-se na prerrogativa do detentor do poder em escolher alguém para o serviço público por meio de critérios nem sempre exclusivamente profissionais, cujo resultado, dentre outros, pode acarretar na ausência de formação acadêmica e conhecimento das atribuições que exercerá, afetando o modus operandi do serviço.
Considerada como um meio para premiar amigos, parentes ou conquistar aliados, a indicação ficou a cargo da autoridade local que poderia determinar os habilitados ao serviço, imperando “a habilitação política para o exercício da função” (MENDONÇA, 2000, p.179). Configura-se, dessa maneira, um distanciamento da ordenação impessoal e abstrata, permeando, portanto, favoritismos pessoais, privilégios, trocas de favores, favorecimentos a aliados políticos decorrentes das raízes patrimoniais da formação do Estado brasileiro.
Nesse sentido, a indicação pode caracterizar-se como benesses oferecidas em troca de apoio, aproximando-se dos ordenamentos patrimonialistas. Todavia, tal indicação assumirá características da dominação legal-racional, no sentido weberiano, se “o ‘superior’, enquanto ordena e, assim manda, obedecer por sua parte à ordem impessoal (...)” (WEBER, 2004, p.142).
3.3.2 A atual estrutura de cargos e funções da Secretaria da Educação do Estado de São