La DNF comme structure divisionnalisée

La configuration organisationnelle principale à laquelle appartient la DNF est à l’évidence celle de la structure divisionnalisée, c'est-à-dire basée sur la division de l’organisation en zones géographiques.

Ainsi, au sein de la DNF, un siège central (la direction des services centraux) chapeaute un ensemble de directions territoriales (les directions de services extérieurs), elles mêmes divisées en unités territoriales plus petites, les cantonnements, constitués de plusieurs unités de gestion dénommées triages.

La structure divisionnalisée est sans aucun doute la structure la plus appropriée aux

spécificités de gestion et d’environnement de la DNF : territoire à couvrir,

particularités locales très importantes suivant la zone géographique où l’on se situe, etc.

Toutefois, considérant que ce sont les mêmes missions de gestion qui doivent être appliquées quel que soit le territoire concerné, la divisionnalisation qui structure la DNF est moins complète que celle qui prévaudrait, par exemple, dans une entreprise où chaque unité aurait en charge la production et la commercialisation d’un bien particulier. Dans le cas de la DNF, l’uniformité de gestion qui doit en principe présider à la réalisation des activités de terrain demande un encadrement important de l’autonomie laissée aux différentes unités territoriales en raison des impératifs d’équité de traitement, caractéristiques des services publiques.

Pour fonctionner de manière efficiente, une structure divisionnalisée réclame un ensemble d’outils de gestion et de coordination afin de garantir l’action cohérente et contrôlée de cette structure fortement territorialisée.

En matière de coordination et de contrôle des prestations des unités territoriales, la philosophie de la structure divisionnalisée repose généralement sur un fort usage de la gestion par les objectifs ou encore sur l’application de ce qu’Henry MINTZBERG17 appelle la standardisation des résultats. A l’évidence, dans une structure aussi étendue que la DNF, le siège central (dans notre cas les services centraux), ne peut s’impliquer directement dans la direction et le contrôle opérationnel des agents sur le

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terrain. Il y a à ce niveau des barrières quasi infranchissables liées aux connaissances requises de la part des agents des services centraux, ainsi qu’au temps et aux ressources nécessaires à la mise en oeuvre de cette surveillance directe, encore qualifiée par MINTZBERG de supervision directe. Il faut donc dans ce type de structure jouer d’une part sur une certaine autonomie laissée aux agents de base et, d’autre part, sur l’encadrement de cette autonomie par un ensemble d’objectifs et de résultats à atteindre. Si l’autonomie est effectivement concédée aux agents de terrain, la seconde condition d’efficience d’une structure divisionnalisée semble totalement déficitaire à la DNF.

Analysons plus avant cette seconde condition. La définition d’objectifs ou encore la mise en place d’un processus de coordination-contrôle appuyé sur la standardisation des résultats supposerait l’élaboration de tout un système de gestion apte à rendre à la DNF cette cohérence d’ensemble qu’elle semble aujourd’hui avoir perdue.

♦ Les acteurs du processus

La définition d’objectifs ou de standards de résultats n’est pas une opération unilatérale à mener par voie de circulaires ou de directives. La définition d’objectifs suppose d’abord que l’on identifie clairement les acteurs qui, dans le cadre de la DNF, peuvent supporter et rendre efficient ce processus. Dans toute entreprise, ce processus fait intervenir trois types d’acteurs :

• la direction chargée de représenter les unités de terrains concernées par la définition des objectifs. Dans une entreprise classique, il s’agit généralement du directeur de la division. A la DNF, du fait de la divisionnalisation en cascade observée entre direction des services extérieurs, chef de cantonnement et préposé de triage, les choses sont moins claires. Cependant, il apparaît à l’analyse que les directeurs des services extérieurs, dont le rôle est actuellement réduit dans le fonctionnement opérationnel de la DNF, pourraient être les interlocuteurs adéquats de ce type de processus. Différentes raisons motivent ce choix : travailler via les directions permettrait de ne pas trop éclater la coordination de la DNF entre de trop nombreux interlocuteurs et permettrait par ailleurs de tenir compte suffisamment finement des particularités territoriales qui pourraient intervenir dans la définition des objectifs.

• le service de contrôle de gestion chargé de veiller au bon déroulement du processus, c’est-à-dire de définir, sur base des informations collationnées auprès des directions et en dialogue avec ces dernières, les objectifs auxquels devront souscrire les agents des directions; de mettre en place un système d’information permettant de « monitorer » le bon fonctionnement de chaque direction; enfin, de récolter et d’analyser en fin d’exercice les données et résultats transmis par les

différentes directions et d’en faire rapport à ces directions ainsi qu’à la direction générale de la DNF.

• la direction générale de la DNF, chargée quant à elle de suivre le processus et de prendre les mesures qui s’imposent en termes d’allocation et d’affectation des ressources tant budgétaires qu’humaines.

L’analyse réalisée sur le terrain montre à l’évidence que la DNF souffre à ce niveau d’une absence de rôles clairement identifiés dans la structure pour soutenir ce processus indispensable à son bon fonctionnement. Deux problèmes apparaissent très clairement à l’analyse : le premier concerne la faiblesse du rôle actuel joué par les directions des services extérieurs alors qu’elles devraient être en première ligne de ce processus de coordination-contrôle; le second concerne le rôle des services centraux, qui se définit aujourd’hui plus en termes d’appui spécialisé au travail de terrain que de coordination et contrôle de l’effectivité d’un tel travail.

♦ Le processus de gestion par objectifs

La mise en place d’un processus de coordination-contrôle appuyé sur la standardisation des résultats suppose d’une part que l’on crée tout un système de définition et gestion des objectifs des agents et, d’autre part, un système d’évaluation et de réajustement des objectifs initiaux sur base de l’analyse des résultats. Nous avons vu que ce système doit être supporté participativement par une tripartite d’acteurs, à savoir les directions des services extérieurs, les services centraux (ou du moins une unité clairement identifiée et affectée à ce rôle au sein des services centraux) et enfin la direction générale.

Au delà du système, il reste évidemment à établir les objectifs autour desquels ce système doit se structurer et se déployer. Comme le souligne H. MINTZBERG, les objectifs qui sous-tendent un processus de coordination-contrôle doivent être définis en termes précis, non ambigus et mesurables sans quoi la variété d’interprétation à laquelle ils peuvent donner lieu rend caduque l’ensemble du système. Il semble que l’on puisse déjà tenter de différencier ces objectifs en deux couches :

• les objectifs génériques liés à l’attente d’uniformité de service de la DNF sur l’ensemble du territoire. Ces objectifs, dont il nous appartiendra de définir les contours sont ceux sur lesquels les services centraux ont une responsabilité majeure d’identification et de définition. En effet, leur position centrale leur donne une vision plus intégrée et plus cohérente du fonctionnement d’ensemble et des besoins de la DNF.

• les objectifs spécifiques liés aux particularités forestières d’une direction devraient être établis et définis sous la responsabilité des directions des services extérieurs eu égard à leur bonne connaissance du terrain.

Conclusion

La mise en œuvre d’un processus de coordination-contrôle est une nécessité fondamentale pour la DNF si elle veut tirer tout le bénéfice de sa structure divisionnalisée. Sans ce ciment organisationnel, l’autonomie risque de prendre le pas sur la cohérence et l’intégration et donner rapidement l’image d’une DNF balkanisée autour de petites entités géographiques qui appliquent chacune sur leur fief territorial ce qu’elles estiment bénéfique. La mise en place de ce type de système de gestion par objectifs est un enjeu majeur pour la DNF : enjeu majeur interne pour la motivation des agents et leur sentiment d’appartenance, mais aussi enjeu majeur externe en termes de qualité et d’équité des missions confiées par l’Etat à la DNF.