DISPOSITIONS RELATIVES
AUX PERSONNELS PÉNITENTIAIRES ET À LA RÉSERVE CIVILE PÉNITENTIAIRE
SECTION 1
Des conditions d’exercice des missions des personnels pénitentiaires
Article 4
Code de déontologie et prestation de serment Cet article a un double objet :
– soumettre les agents de l’administration pénitentiaire et les collaborateurs du service public pénitentiaire à un code de déontologie ;
– prévoir une prestation de serment des agents de l’administration pénitentiaire.
Il confie à un décret en Conseil d’Etat le soin de déterminer le contenu de ce code de déontologie, les conditions dans lesquelles les agents de l’administration pénitentiaire devraient prêter serment ainsi que le contenu de ce dernier.
L’idée est ancienne. Un projet de décret portant code de déontologie de l’administration pénitentiaire fut ainsi soumis à la Commission nationale consultative des droits de l’homme –qui rendit son avis le 27 janvier 2000–
mais ne fut jamais publié.
Les personnels de l’administration pénitentiaires ne sont pas pour autant dispensés de toute exigence déontologique, bien au contraire : à l’instar des policiers par exemple, ils sont soumis au contrôle de la Commission nationale de déontologie de la sécurité, qui a traité quatorze dossiers les concernant au cours de l’année 2007.
L’idée a été reprise par le Comité d’orientation restreint de la loi pénitentiaire : « Bien que déjà comprise et respectée par le personnel pénitentiaire, l’exigence d’une déontologie mérite d’être précisée et actualisée par un texte, permettant notamment à tout nouvel agent de posséder une pleine connaissance de ses principes directeurs et de leurs déclinaisons pratiques. Est donc préconisée la mise en chantier d’un code de déontologie du service public pénitentiaire regroupant, pour chaque fonction, les comportements prohibés, les mises en garde utiles comme encore les bonnes pratiques à s’approprier. »
L’idée est séduisante. Au cours de ses déplacements, votre rapporteur a d’ailleurs pu constater qu’elle recueillait une large adhésion. La plupart des personnels de l’administration pénitentiaire rencontrés y voient en effet un symbole fort, la consécration de l’importance attachée au caractère régalien de leurs missions. Maintes professions, parmi lesquelles les auxiliaires de justice
ou les agents de la police et de la gendarmerie, sont déjà soumises à un code de déontologie et à une obligation de prestation de serment. Lors de son audition par votre commission, M. Jean-Olivier Viout, procureur général près la cour d’appel de Lyon, qui fut président du Comité d’orientation restreint de la loi pénitentiaire, en a souligné la nécessité pour marquer solennellement le lien étroit entre l’autorité judiciaire et l’administration pénitentiaire.
L’idée suscite toutefois des confusions qu’il convient de lever. Certains personnels de l’administration pénitentiaire caressent l’espoir que cette prestation de serment donnera une valeur probante plus importante à leurs propos et à leurs rapports. Cet espoir leur vient sans doute de la lecture de l’article 431 du code de procédure pénale, aux termes duquel : « Dans les cas où les officiers de police judiciaire, les agents de police judiciaire ou les fonctionnaires et agents chargés de certaines fonctions de police judiciaire ont reçu d'une disposition spéciale de la loi le pouvoir de constater des délits par des procès-verbaux ou des rapports, la preuve contraire ne peut être rapportée que par écrit ou par témoins. » Il a toutes chances cependant d’être déçu car rien de tel n’est prévu par le texte du projet de loi1.
Selon l’étude d’impact annexée au projet de loi, le code de déontologie aurait pour objet de définir les règles qui s’imposent aux agents dans l’exercice de leurs fonctions, en conformité notamment avec les principes énoncés dans les règles pénitentiaires européennes2, afin de les rendre plus transparentes mais aussi de leur assurer une opposabilité incontestable, notamment dans le cadre des procédures disciplinaires, à l’égard des personnels concernés. Quant à la prestation de serment, elle consisterait en un engagement des personnels à remplir les missions qui leur sont confiées dans le respect de ce code de déontologie.
Telles sont sans doute les raisons pour lesquelles plusieurs organisations représentatives des personnels de l’administration pénitentiaire ont marqué leur opposition aux dispositions proposées par le projet de loi, au motif que les conditions matérielles de détention actuelles exposeraient inévitablement les agents à enfreindre les règles énoncées par le code de déontologie.
Ces craintes paraissent injustifiées, compte tenu de la distinction classique en droit public entre la faute de service et la faute personnelle.
Seuls pourront être sanctionnés les agents qui auront, par une faute personnelle, manqué à leurs obligations déontologiques. Fort heureusement de tels manquements sont rares, comme en atteste le rapport de la Commission nationale de déontologie de la sécurité pour l’année 2007. Il peut s’agir de
1 L’article 430 du code de procédure pénale pose d’ailleurs le principe selon lequel, sauf dans le cas où la loi en dispose autrement, les procès-verbaux et les rapports constatant les délits ne valent qu'à titre de simples renseignements.
2 La règle n° 8 énonce que « le personnel pénitentiaire exécute une importante mission de service public et son recrutement, sa formation et ses conditions de travail doivent lui permettre de fournir un haut niveau de prise en charge des détenus », tandis que la règle n° 72-4 dispose que « le personnel doit exercer son travail en respectant des normes professionnelles élevées ».
violences illégitimes ou de « fouilles à corps » ou de cellules conduites sans discernement.
En conséquence, pour les raisons précitées, votre commission soutient l’idée d’un code de déontologie et d’une prestation de serment des personnels de l’administration pénitentiaire.
Elle considère en revanche, après avoir procédé à l’audition de M. Jean-Marie Delarue, contrôleur général des lieux de privation de liberté, et à l’instar de biens d’autres personnes entendues par votre rapporteur, que ce code de déontologie ne doit pas s’appliquer aux collaborateurs du service public pénitentiaire.
En effet, la délimitation du champ des personnes concernées s’avère difficile : à titre d’exemple, les étudiants du GENEPI qui viennent dispenser des cours aux détenus seront-ils concernés ? Probablement, si l’on en croit la jurisprudence des juridictions administratives relative à la responsabilité sans faute de l’Etat pour les dommages subis par les collaborateurs des services publics1 et les intentions affichées par l’exposé des motifs du projet de loi, selon lequel : « Les personnes intervenant au sein d'un établissement pénitentiaire seront désormais toutes soumises aux mêmes règles déontologiques : loyauté, respect des droits fondamentaux de la personne placée sous main de justice, non-discrimination, recours strictement nécessaire et proportionné à la force. »
La soumission de l’ensemble des intervenants extérieurs à l’administration pénitentiaire au même code de déontologie que ses personnels, alors même qu’ils ne seront fort heureusement pas tenus de prêter serment, paraît disproportionnée.
Surtout, certains de ces « collaborateurs du service public pénitentiaire », au premier rang desquels les médecins, sont déjà soumis à un code de déontologie dont les règles pourraient s’avérer contraires à celui de l’administration pénitentiaire.
Il appartiendra au règlement cadre, que votre commission vous propose par ailleurs de prévoir pour chaque catégorie d’établissement pénitentiaire (article additionnel après l’article 49), de fixer les règles d’accès à ces établissements des collaborateurs du service public pénitentiaire.
En revanche, il paraît légitime d’assujettir au code de déontologie du service public pénitentiaire les agents des concessionnaires chargés de diverses fonctions dans les établissements à gestion mixte.
Enfin, aux yeux de votre commission, les dispositions relatives aux personnels pénitentiaires du texte fondateur que cette loi pénitentiaire veut et doit être, doivent à titre liminaire consacrer les différents corps de métiers de l'administration pénitentiaire, tout comme l’article 19 de la loi du
1 Il s’agit par exemple des bénévoles qui, dans les hôpitaux, viennent aider à l’exécution du service (Conseil d’Etat, 31 mars 1999, hospices civils de Lyon).
21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité consacre les différents corps de métiers de la police nationale.
Cette consécration législative est très attendue de l’ensemble des catégories de personnels, qu’il s’agisse des surveillants et des conseillers d’insertion et de probation bien sûr, mais aussi des personnels administratifs et techniques. Ces derniers jouent un rôle essentiel dans le fonctionnement quotidien des établissements pénitentiaires, en assumant notamment des tâches de greffe et de maintenance.
Tel est l’objet de l’amendement de réécriture complète des dispositions proposées qui vous est soumis.
Votre commission vous propose d’adopter l’article 4 ainsi modifié.
Articles additionnels après l’article 4
Personnels de surveillance et personnels d’insertion et de probation Votre commission vous soumet deux amendements ayant pour objet de consacrer plus spécifiquement le rôle des personnels de surveillance et celui des personnels d’insertion et de probation de l’administration pénitentiaire.
« Troisième force de l’Etat en matière de sécurité intérieure » aux côtés de la police et de la gendarmerie, placés sous l’autorité des personnels de direction, les personnels de surveillance participent à l’individualisation de la peine ainsi qu’à la réinsertion des personnes privées de liberté.
Il a été indiqué à votre rapporteur qu’une réflexion était en cours, en lien avec le ministère de l’intérieur, pour rénover les conditions dans lesquelles ces personnels sont habilités à faire usage d’armes à feu –les discussions portant notamment sur la question de la possibilité d’un tel usage en dehors de l’enceinte des établissements pénitentiaires, notamment dans les UHSI et les UHSA. Telle est la raison pour laquelle votre commission ne vous propose aucun amendement sur ce point. Elle n’en considère pas moins, à l’instar de la Commission sur l’amélioration du contrôle extérieur des établissements pénitentiaires présidée en 2000 par M. Guy Canivet, qu’il revient à la loi de fixer le cadre dans lequel les personnels de l’administration pénitentiaire peuvent recourir à la force, le cas échéant en faisant usage d’armes à feu.
Quant aux personnels d’insertion et de probation, ils sont chargés de préparer et d’exécuter les décisions de l’autorité judiciaire relatives à l’insertion et à la probation des personnes placées sous main de justice, prévenues ou condamnées. A cette fin, ils mettent en œuvre les politiques d’insertion et de prévention de la récidive, assurent le suivi ou le contrôle des personnes placées sous main de justice et préparent la sortie des personnes détenues.
Tels sont les objets des deux articles additionnels que votre commission vous propose d’insérer après l’article 4.
Article additionnel après l’article 4 Droits d’expression et de manifestation
Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de reconnaître aux fonctionnaires de l’administration pénitentiaire, outre le libre exercice du droit syndical dont ils jouissent déjà, les droits d’expression et de manifestation dans les conditions prévues par le statut général de la fonction publique, sous réserve toutefois des dispositions de leur statut spécial, qui ne serait pas modifié.
L’article 3 de l’ordonnance n° 58-696 du 6 août 1958 relative au statut spécial des fonctionnaires des services déconcentrés de l’administration pénitentiaire prohibe ainsi toute cessation concertée du service et tout acte collectif d’indiscipline caractérisée de la part des personnels des services déconcentrés de l’administration pénitentiaire. Il prévoit que ces faits peuvent être sanctionnés en dehors des garanties disciplinaires lorsqu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l’ordre public. Des règles similaires sont prévues pour les personnels de la police nationale1.
Les évènements du passé montrent en effet qu’il faut à tout prix prévenir le risque de voir les personnes détenues livrées à elles-mêmes au sein d’un établissement pénitentiaire. C’est la raison pour laquelle il ne vous est pas proposé de modifier le statut spécial des personnels des services déconcentrés de l’administration pénitentiaire.
Tel est l’objet de l’article additionnel que votre commission vous propose d’insérer après l’article 4.
Article additionnel après l’article 4 Obligation de formation initiale et continue
Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de poser dans la loi le principe d’une obligation de formation initiale et continue pour les fonctionnaires de l'administration pénitentiaire2.
Comme les sujétions de leur service empêchent souvent les personnels de surveillance de se rendre à l’école nationale de l'administration pénitentiaire d’Agen, il vous est proposé de prévoir que la formation continue peut être également assurée par les services déconcentrés de l'administration pénitentiaire ou tout autre organisme public ou privé de formation.
Cette obligation de formation continue, intéressante en général, paraît d’autant plus indispensable que l’administration pénitentiaire connaît des mutations profondes avec la mise en œuvre des règles pénitentiaires européennes ou encore l’évolution de la population carcérale, marquée par le nombre considérable de détenus atteints de troubles mentaux.
1 Article 2 de la loi n°48-1504 du 28 septembre 1948 relative au statut spécial des personnels de police. Article 42 du décret n° 95-654 du 9 mai 1995 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires actifs des services de la police nationale.
2 Ce principe est actuellement énoncé à l'article D. 216 du code de procédure pénale.
Votre rapporteur s’est rendu le 25 septembre 2008 à l’école nationale de l’administration pénitentiaire, qui doit adapter l’organisation de ses enseignements aux recrutements importants opérés par l’administration pénitentiaire depuis quelques années.
L’école nationale de l’administration pénitentiaire (ENAP)
Après avoir occupé les locaux d’un ancien centre de jeunes détenus à Fleury-Mérogis, l’ENAP a été implantée à Agen en 2000, dans le cadre de la politique de délocalisation1. Elle dispose d’un domaine de 16 hectares à proximité des facultés, ce qui favorise les échanges entre l’école et le milieu universitaire. Tous les élèves sont hébergés sur place et bénéficient de la gratuité du logement et de la restauration.
L’ENAP présente pour spécificité de former toutes les filières concernant l’administration pénitentiaire, des surveillants aux personnels de direction en passant par les conseillers d’insertion et de probation. De même, elle assure la formation initiale et continue. 246 personnes travaillent sur le site parmi lesquelles une cinquantaine de contractuels, principalement employés sur des missions de recherche. Établissement public administratif depuis 2000, l’école est dotée d’un conseil d’administration présidé par un procureur général de cour d’appel -actuellement M. Jean-Olivier Viout- et dispose d’un budget de fonctionnement de 30 millions d’euros.
Elle se structure autour de deux grandes directions –la direction de l’enseignement et la direction de la recherche– ainsi que d’un secrétariat général -responsable de la gestion des ressources humaines, du budget, des finances…
La direction des enseignements dispose de plusieurs pôles :
– le pôle « droit, institution et politiques pénitentiaires», notamment chargé de l’intégration des règles pénitentiaires européennes dans les enseignements ;
– le pôle « administration et management public » ;
– le pôle « personnes placées sous main de justice » (questions liées à la sûreté, à la sécurité –utilisation de la force et des armes- et à l’insertion) utilisant notamment les ressources de la criminologie et de la psychiatrie criminelle.
La direction de la recherche et de la diffusion comporte un laboratoire de recherche (parmi les thèmes étudiés : le bilan des dispositifs existant sur les agresseurs sexuels, l’utilisation des armes à létalité réduite…). Elle dispose en outre d’un département « ressources documentaires, édition, diffusion » d’une très grande richesse comme a pu le constater votre rapporteur, ainsi que d’un département « politiques partenariales et relations internationales » et d’un département plus spécialement consacré à l’évaluation.
L’école possède depuis 2006 un bâtiment de simulation, installé sur le campus.
Il s’agit d’un outil pédagogique original qui propose 26 scenarii de base permettant de confronter les élèves à différentes situations telles le déclenchement d’un incendie ou la prévention du suicide…. L’école recourt dans ce cadre à des acteurs professionnels qui apportent leur concours aux formateurs.
Quatre thèmes en particulier ont retenu l’attention de votre rapporteur : le risque de saturation des capacités de l’ENAP du fait des recrutements massifs, le raccourcissement des durées de scolarité, les difficultés rencontrées par la formation continue et l’implication de l’ENAP dans la mise en œuvre des règles pénitentiaires européennes.
1 De même, le service de l’emploi pénitentiaire a été installé à Tulle.
L’ENAP doit prendre en charge un nombre croissant d’élèves, lié aux recrutements massifs concernant tant les personnels de surveillance que les conseillers d’insertion et de probation. Alors que sa capacité d’accueil théorique est limitée à 830 élèves, elle en reçoit aujourd’hui de 1.100 à 1.200. Le pôle de coordination de l’école, chargé de mettre en place les programmes pédagogiques, doit ainsi s’efforcer de surmonter ce phénomène de saturation. Cette situation interdit notamment la mise en place de modules transversaux, par exemple entre les élèves surveillants et les élèves conseillers d’insertion et de probation. Seules des journées à thème –comme la lutte contre l’alcoolémie, le jour de la visite de votre rapporteur– permettent de réunir l’ensemble des élèves.
La formation repose sur l’alternance entre une partie théorique à l’école -de formats et de longueurs différentes selon les filières- et une partie pratique avec des stages en établissements pénitentiaires. La durée de formation est de huit mois pour les surveillants (soit au total 32 semaines parmi lesquelles 10 semaines de stage et 5 semaines de congés). Cette scolarité peut être jugée excessivement courte au regard des responsabilités que les élèves s’apprêtent à assumer. Dans certains pays comme le Canada, le durée de formation des surveillants est plus longue que celle des directeurs (ces derniers, il est vrai, sont recrutés parmi des personnes qui ont déjà une expérience professionnelle réussie ou de longues années d’étude).
Le directeur de l’école, Mme Valérie Decroix, a estimé qu’il convenait de renforcer, en contrepartie, la formation continue, par une politique incitative.
Actuellement, l’insuffisance des effectifs et la surpopulation dans les maisons d’arrêt freinent, en pratique, la possibilité pour les personnels d’intégrer les formations1.
L’adaptation du système français aux règles pénitentiaires européennes constitue l’un des volets du contrat d’engagement sur trois ans passé entre la direction de l’administration pénitentiaire et l’ENAP. Dans ce cadre, l’école est engagée dans une procédure de « labellisation2 » des établissements pénitentiaires au regard du respect de ces règles. Ce processus s’articule autour de trois étapes :
– l’élaboration par l’administration pénitentiaire, sur la base des règles pénitentiaires européennes, d’objectifs évaluables ;
– l’évaluation de ces objectifs par un organisme extérieur, l’AFNOR ;
– l’attribution des labels sur examen des rapports de visite par une commission indépendante.
Ce processus de labellisation s’inscrit dans le long terme : d’une part, il ne vise pour l’heure qu’un aspect de la vie pénitentiaire, l’accueil des arrivants (le prochain thème pourrait concerner le régime de détention) ; d’autre part, il implique un nombre encore limité d’établissements : 18 établissements se sont portés candidats au processus de labellisation ; trois d’entre eux (Villefranche sur Saône, Douai et Bar-le-Duc) ont été jugés suffisamment prêts pour faire l’objet d’une visite de l’AFNOR ; 30 établissements supplémentaires pourraient s’engager dans ce processus en 2009. L’ENAP apporte un soutien aux établissements qui participent au processus -notamment à travers un site Intranet permettant de faire connaître « les bonnes pratiques » d’une prison à l’autre.
Tel est l’objet de l’article additionnel que votre commission vous propose d’insérer après l’article 4.
1 3.600 personnes suivent chaque année la formation continue.
2 Le processus de labellisation se distingue d’une certification qui impliquerait que ces objectifs soient définis par un organisme extérieur.
Article 5
Extension du champ de la protection fonctionnelle de l’Etat aux concubins et partenaires de PACS des personnels pénitentiaires
Cet article a pour objet d’étendre le champ de la protection fonctionnelle de l’Etat aux concubins et aux personnes qui ont conclu un pacte civil de solidarité avec un agent public pénitentiaire pour les attaques dont ils sont victimes du fait des fonctions de ce dernier.
x Le régime de la protection fonctionnelle
. La loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires a prévu en faveur des fonctionnaires et agents non titulaires une garantie de protection à l'occasion de leurs fonctions.
Le principe de la protection fonctionnelle est posé par l'article 11 de cette loi, dont le premier alinéa dispose que : « Les fonctionnaires bénéficient, à l'occasion de leurs fonctions, d'une protection organisée par la collectivité publique dont ils dépendent, conformément aux règles fixées par le code pénal et les lois spéciales ».
Cette protection est justifiée par la nature spécifique des missions confiées aux agents publics qui les exposent parfois, dans l'exercice de leurs fonctions, à des relations conflictuelles avec les usagers du service public et qui leur confèrent des prérogatives pouvant déboucher sur la mise en cause de leur responsabilité personnelle, civile ou pénale.
Elle est due1, par la collectivité publique qui l’emploie, à tout agent public –fonctionnaire titulaire, fonctionnaire stagiaire ou agent non titulaire de droit public- contre les attaques dont il fait l'objet à l'occasion de l'exercice de ses fonctions (menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages2) ou contre les mises en causes de sa responsabilité civile et pénale à raison de faits qui n’ont pas le caractère d'une faute personnelle.
Elle couvre également, en vertu de l’article 112 de la loi n°2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, les préjudices subis à l’occasion ou du fait de leurs fonctions par différentes catégories d’agents3, parmi lesquelles ceux de l’administration pénitentiaire.
1 L'administration ne peut refuser cette protection à un agent lorsque les conditions en sont remplies (CE, 17 janvier 1996, Melle Lair, req. n°128950). Si les conditions d'octroi de la protection juridique sont réunies, seul un intérêt général dûment justifié, dont la jurisprudence retient une conception particulièrement restrictive, peut fonder un refus de protection (CE, 14 février 1975, Teitgen, req. n°87730 ; CE, 18 mars 1994, Rimasson, req. n°92410). Le refus de protection illégal engage la responsabilité de l'administration si l'agent subit, de ce fait, un préjudice (CE, 17 mai 1995, Kalfon, req n°141635).
2 La jurisprudence considère que cette liste, qui figure au troisième alinéa de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983, n'est pas exhaustive.
3 Membres du corps préfectoral et du cadre national des préfectures, fonctionnaires de la police nationale, gendarmes, adjoints de sécurité, agents des douanes, sapeurs-pompiers professionnels…