Discussion

A conformação do comércio internacional através das CGVs suscita um debate intenso no que regem suas regras, benefícios e riscos. Diversos autores apontam que a integração de países em desenvolvimento às cadeias globais tem o poder de tornar a industrialização radicalmente menos complexa e mais rápida, ao mesmo tempo que pode tornar as economias mais frágeis e vulneráveis a riscos, conforme delineado por Baldwin (2011) e Gereffi e Luo (2014).

Panorama este, que estimula um debate intenso sobre os aspectos controversos das CGVs. No entanto, ainda que o presente trabalho reconheça a importância do debate desses aspectos, o objetivo da presente seção não é exaurir e/ou aprofundar todos os pontos nos quais este se

encerra, mas reconhecer que a inserção em CGVs suscita problemáticas no que se refere aos benefícios e disseminação de riscos, principalmente no que se refere a política industrial. Segundo Gereffi e Luo (2014), a participação em Cadeias Globais de Valor ao mesmo tempo que cria novas oportunidades de lucros aos participantes dada a possibilidade de expandir o horizonte de mercado nacional às fronteiras internacionais, expõe o setor empresarial a riscos que anteriormente eram protegidos pela distância geográfica, barreiras comerciais e não- comerciais e pelo protecionismo. Segundo os autores, ao adotar uma postura pró-liberalização econômica, as ações de conformação com as CGVs expõem os participantes a um conjunto de forças que interagem em diferentes direções, exacerbando ou mitigando a dinâmica dos riscos (GEREFFI; LUO, 2014).

A produção em CGVs possibilita uma maior disseminação de tecnologia e inovação com menores custos, que faz com que as fronteiras de produção mudem constantemente em busca de uma maior eficiência e, assim, possibilitem a criação de novos nichos de mercado e novas formas de obter lucros ao ligar países desenvolvidos e em desenvolvimento a uma oferta global comum. Nesse contexto, a participação em cadeias pode elevar a capacidade industrial, ao possibilitar a modernização de métodos de gestão e a diversificação de canais de articulação com a economia internacional.

Contudo, essa interligação entre as economias as torna vulneráveis a “choques inesperados que afetam as empresas não só através de suas vendas de produtos acabados (demanda final), mas também através de flutuações na oferta e demanda de bens intermediários através das ligações a montante em CGVs”, de modo que choques localizados são ampliados em uma escala sem precedentes a economias geograficamente distantes, mas conectadas via CGVs (GEREFFI; LUO, 2014; GEREFFI, 2013, p. 9).

Para as economias em desenvolvimento, os malefícios da integração podem ainda ser mais intensos. Conforme apontam Gibbon, Bair e Ponte (2008), a atividade econômica nos países desenvolvidos se concentra em etapas que adicionam mais valor como: concepção e desenvolvimento de produtos; financiamento da produção e do consumo; comercialização; e serviços de prestação de comunicações globais.

Enquanto, os países em desenvolvimento estão cada vez mais dedicados à produção per se via offshores e a provisão de alguns serviços relacionados à fabricação, que agregam baixo valor às cadeias, sendo que algumas economias permanecem dominadas pela agricultura e atividades recurso-extrativistas. Isso aponta para o fato de que a lógica do comércio via princípios das

CGVs mantém as assimetrias entre as nações, deixando em evidência que o processo simples de abertura econômica não é o caminho mais viável para que as economias periféricas logrem o upgrading industrial e com isso ocupem uma posição mais competitiva nas redes fragmentadas da produção mundial (GIBBON; BAIR; PONTE, 2008).

A agregação de valor ao longo da cadeia é retratada por Baldwin (2012) e Baldwin, Ito e Sato (2014) através da “curva do sorriso”, que reconhece que o valor agregado ao longo da cadeia de valor se modifica, e se afasta dos estágios de fabricação para os estágios intensivos em serviços, ou seja, para os estágios de pré e pós-fabricação. De modo que, a agregação de valor se afasta dos estágios onde o offshored é realizado, normalmente por países em desenvolvimento, para os estágios onde as atividades são intangíveis e realizadas por países desenvolvidos.

Segundo os autores, a interpretação dessa curva pode ser obtida através da contabilidade de custos, uma vez que o valor agregado de um estágio de produção é diretamente proporcional aos seus custos. Quando uma atividade tem um custo reduzido pela deslocalização, por exemplo, a sua participação no valor adicionado cai e assim o sorriso é aprofundando, conforme demonstrado na Figura 2 abaixo.

Figura 2 - Curva sorriso de valor agregado

E assim acontece com as tarefas offshored, que podem ser realizadas por muitas nações emergentes a um baixo custo, de forma comoditizada e, portanto, tendem a agregar baixo valor. Contrariamente, os estágios não offshored, tendem a envolver tarefas de ordem intangível nas quais as empresas têm naturalmente poder de mercado devido à diferenciação de produtos, design, marca etc. Normalmente realizadas por empresas líderes sediadas nos países desenvolvidos (BALDWIN, 2012; BALDWIN; ITO; SATO, 2014).

Uma delineação importante que a literatura da curva sorriso encerra refere-se ao fato de que a mesma destaca que os estágios de pré e pós-fabricação consistem principalmente em serviços e não em bens. De modo que torna nítida a mudança na fonte de geração de valor adicionado da produção de bens, como outrora era delineado pelas teorias tradicionais do comércio, para o setor de prestação de serviços, característica marcante da produção em CGVs, ou seja, corrobora com a ideia de que a industrialização com o objetivo de substituição de importações ou orientada para exportações tornou-se menos significativa como instrumento de promoção de desenvolvimento econômico. Essa percepção preconiza, portanto, a noção de que políticas que incentivem a integração às CGVs via manufaturas não é a melhor estratégia (BALDWIN, 2012; BALDWIN; ITO; SATO, 2014).

Assim, a identificação de diferenças de agregação de valor de acordo com a etapa na qual a economia é integrada às CGVs salienta que a integração opera benefícios diferentes aos participantes. Desta maneira, a integração em CGVs não necessariamente altera os termos de troca entre as economias desenvolvidas e em desenvolvimento rumo a um equilíbrio. Contrariamente, a deterioração dos termos de troca persiste, agora em níveis mais elevados, pois os países em desenvolvimento continuam integrando o comércio internacional em estágios que agregam pouco valor.

Destarte, o crescimento das CGVs tem sido associado a níveis crescentes de desigualdade de renda entre países, o que pode ser explicado em grande medida pela dinâmica da geração de renda nas cadeias, que são cada vez mais determinadas por ativos intangíveis (KAPLINSKY, 2000; GIBBON; BAIR; PONTE, 2008; GEREFFI; LUO, 2014; GEREFFI, 2013).

Nesse contexto, como a distribuição de riscos e oportunidades está intimamente relacionada ao posicionamento de uma empresa/país dentro de uma cadeia de valor. Assim como a natureza dessa cadeia, para economias mais pobres, a produção em cadeias tem um potencial ainda maior de afetar seus gerenciamentos de riscos, dada a posição de países de fábrica que essas economias assumem. O que as tornam submissas às ações das empresas líderes que definem os requisitos e padrões de desempenho, assim como a condição de entrada e mobilidade dentro

das CGVs. Reduzindo, dessa forma, o potencial de mitigar crises via políticas protecionistas, por exemplo (GIBBON; BAIR; PONTE, 2008; GEREFFI; LUO, 2014; GEREFFI, 2014). Similarmente, Pinto e Corrêa (2014, p. 92) afirmam que:

Como cada etapa da CGV apresenta diferentes intensidades de fatores e tecnologia, bem como diferentes capacidades de geração de valor, de transbordamento sobre os outros setores e de impactos sobre a balança comercial, as atividades internalizadas pelas firmas terão influência significativa sobre seu desempenho de longo prazo e, assim sendo, também sobre o dinamismo econômico dos países que as sediam. Em termos de criação de valor, as atividades que geram maior Valor Agregado (VA) são normalmente aquelas mais intensivas em conhecimento e tecnologia e que, em contrapartida, tendem a gerar menos empregos, embora de maior qualificação. Já nas atividades intensivas em trabalho, a criação de empregos é certamente superior; contudo, com predominância de baixa qualificação nos postos de trabalho gerados. Diante disso, uma estratégia consistente de desenvolvimento deve distinguir o efeito da inserção nas CGVs em termos não apenas de quantidade, mas também de qualidade dos empregos gerados na economia (PINTO; CORRÊA, 2014, P. 92).

Baldwin (2011) acrescenta ainda a essa discussão, questões relacionadas à sustentabilidade da inserção levantando questões como: Como a simples integração garante que o lugar na cadeia assumido por um determinado país não seja suplantado pelo próximo país com salários mais baixos? Após a integração, o que deve ser feito para garantir o aumento da produtividade e sustentabilidade da produção? Que tipo de implicações esse tipo de industrialização rápida e fácil via integração pode ter sobre as políticas de educação e treinamento? As políticas que se aplicam aos países considerados “sede” se aplicam aos países “de fábrica”? Existe a possibilidade de mobilidade dentro da cadeia? Como se dá a apropriação das rendas nessa fase de divisão internacional do trabalho?

Esse debate enfatiza que a inserção em CGVs por si só não se traduz necessariamente em ganhos, mas contrariamente, pode ser perverso e ter um caráter explorador para os países em desenvolvimento, ao corroborar com a desigualdade de renda. Pois, conforme afirmou Gereffi (2013, p. 6): “a consolidação do CGV traz oportunidades significativas, especialmente para países e empresas com capacidades crescentes, mas ameaça deixar muitos países na periferia”. Isso é mais uma constatação de que a política industrial não pode ser inexistente, acreditando simplesmente nas soluções de mercado via liberalização. A política industrial deve ser pensada em uma estratégia de fortalecimento de indústrias que tenham condições de se inserir em níveis das cadeias produtivas e, com isso, coloque o país em condições de maiores ganhos no comércio internacional.

Davis, Kaplinsky e Morris (2017), em seu estudo, examinam exatamente como se dá a geração de renda nas CGVs, ou ainda, quais os fatores que determinam a distribuição de rendimentos

da cadeia não apenas para as empresas líderes e estados-nações, mas para outras partes interessadas como fornecedores, consumidores e atores da sociedade civil.

Os autores embasam seus argumentos na noção de que os padrões de distribuição de renda nas CGVs são resultantes da estrutura de governança, ou seja, das relações de poder. Para estes, as rendas são claramente geradas pelas empresas, e nas CGVs, as empresas líderes dominam esse processo de aumento de renda dada a sua posição de dominância. Isso é um fator preocupante para os países periféricos, pois as empresas líderes, em geral, são empresas dos países centrais as quais adotam políticas que sempre concentram as atividades de maior valor agregado nos seus países de origem, atribuindo aos países periféricos fases da produção de baixo valor agregado, aprofundando com isso as assimetrias.

Para os autores, a capacidade dos atores internos à cadeia de obter renda está circunscrita às ações complementares de três outros grupos externos de partes interessadas: estado, atores da sociedade civil e instituições supranacionais, que, embora, variando os graus, têm o poder de influenciar a natureza da geração e distribuição de renda.

Os autores classificam a capacidade de determinar a geração de renda a três esferas de governança: (i) capacidade de definir os termos em que as rendas são geradas e apropriadas nas CGVs – governança legislativa; (ii) capacidade de influenciar os atores da cadeia para seguirem estas regras de incorporação – governança executiva e (iii) capacidade de monitorar o desempenho de diferentes atores das cadeias - governança judicial. E, no contexto das CGVs, segundo os autores, as empresas líderes buscam rigorosamente governar nas três esferas de governança (DAVIS; KAPLINSKY; MORRIS, 2017).

Nesse estudo, os autores observaram ainda que as empresas líderes exercem sua governança em escala global, enquanto os governadores não corporativos tendem a se concentrar mais estreitamente no mercado interno de operações das CGVs, o que afeta diretamente a forma como as rendas são distribuídas entre os países e as classes. Como conclusão, os autores encontram que a governança em cadeias é difusa, variável e dinâmica, o que faz com que a governança seja contextual, variando por setor, por espaço geográfico e ao longo do tempo, influenciando assim, a forma de distribuição de renda de acordo com essas condições (DAVIS; KAPLINSKY; MORRIS, 2017).

Ainda em relação a apropriação da renda e a forma como as CGVs se conformam no espaço geográfico, estudos como os realizados por Baldwin (2012) e Estevadeordal, Blyde e Suominen (2013) sugerem uma regionalização das cadeias, o que implica na visão de que as cadeias

globais de valor não estão distribuídas uniformemente pelo mundo, mas concentradas em blocos regionais localizados na Ásia, Europa e América do Norte.

Assim, a distribuição das CGVs não é global e sim regional com a Ásia dominando as exportações de produtos intermediários, posição obtida em decorrência de fortes políticas industriais, em especial implementadas pela China, Coreia do Sul e Japão. E a Europa e América do Norte dominando as exportações de bens finais. Sendo assim, a apropriação dos ganhos decorrentes das CGVs pode estar circunscrita a determinadas áreas, o que difere da visão apresentada por Davis, Kaplinsky e Morris, (2017) que coloca a governança CGV como global.

Por fim, nos últimos anos começaram a emergir estudos que salientam que a organização da economia global está entrando em uma nova fase, considerada como um “grande ponto de inflexão”, que, conforme sugere Canuto (2017), dá sinais de desaceleração da produção e comercialização através de CGVs pelos mesmos motivos que promoveram a ascensão dessa forma de divisão internacional do trabalho, ou seja, os mesmos progressos tecnológicos que promoveram a ascensão dessa forma de divisão internacional do trabalho também são os responsáveis por promover a sua desaceleração, apontando para o que o autor denominou de “nova rota da seda”.

Segundo Canuto (2017, p. 3), as vantagens locacionais baseadas nas vantagens de custos que combinou salários mais baixos dos países em desenvolvimento ao uso de tecnologias avançadas que outrora serviram de base para promover a fragmentação vertical da produção aliados às reduções das barreiras comerciais, agora dão lugar à disponibilidade local de ativos intangíveis complementares como, por exemplo, os requisitos locais de infraestrutura, treinamento trabalhista e solidez de ambientes de negócios, abrindo espaço para a horizontalização da produção. Pois, segundo o autor: “a personalização dos produtos está aumentando a relevância da proximidade com os mercados em relação aos custos de produção com o trabalho”.

De acordo com Canuto (2017), as mudanças tecnológicas nas áreas de inteligência artificial e robótica aliadas a maior elasticidade-renda da demanda por serviços sofisticados nas economias avançadas está promovendo uma onda de “desmaterialização” da demanda por produtos padronizados, dado o uso de menores quantidade de materiais na provisão de bens que sugere uma reversão parcial do offshoring, um crescimento mais lento para as exportações típicas e uma remodelação das CGVs.

Ainda segundo o autor, estudos apontam que a China tem contribuído com a recente desaceleração do comércio mundial, dado o seu peso na economia mundial e sua tendência recente a substituição de importações. A China tem alterado suas estratégias com o objetivo de manter suas altas taxas de crescimento econômico através da promoção de uma reestruturação da sua produção que aponta a transição para um modelo de crescimento menos dependente do investimento e da exportação e mais baseado no consumo, buscando assim, consolidar a sua inserção nas CGVs e subir a estágio das cadeias que agreguem mais valor (CANUTO, 2017). Assim, a “nova rota da seda” promovida pela China poderá condicionar o desempenho dos mercados emergentes e das economias em desenvolvimento, pois ao integrar atividades de mais alto valor agregado na cadeia, a China permitirá que atividades de fabricação de mão-de-obra com baixa intensidade aconteça em outros países, podendo abrir oportunidades para países atualmente dotados de mão-de-obra barata e abundante (CANUTO, 2017).

Contudo, aproveitar essas oportunidades de inserção em atividade de baixo valor agregado dada a mudança de posição da China nas cadeias pode corroborar com o processo de deterioração dos termos de trocas entre os países desenvolvidos e os países em desenvolvimento mais suscetíveis a crises e a mudanças como essa reversão do crescimento das cadeias, como aconteceu com a economia brasileira no período recente nas suas relações comerciais com a China.

Assim, a estratégia de integrar uma cadeia global de valor, pode ter efeitos não só positivos como também negativos para muito países, e esses efeitos que dependem da quantidade da captura de valor local e de seus transbordamentos sobre os outros setores, sobre a geração de renda e de emprego entre outros, que por sua vez, dependem da etapa de atuação desses países dentro da cadeia produtiva global e dos efeitos destas atividades sobre o restante da economia, que podem resultar em uma forma assimétrica de integração produtiva regional. Ou seja, o que se pode concluir é que, não necessariamente a inclusão em CGVs se reverterá em benefícios aos países participantes. Na verdade, é a posição destes na cadeia e a influência que estes têm sobre outros países, ou ainda, o poder destes que influenciará a geração de renda (OLIVEIRA, 2014).