Fonte: Elaborado pelo autor.
Do universo de assentamentos precários existentes na cidade do Natal (70, de acordo com o diagnóstico do PLHIS), a favela da África, na época da elaboração dos projetos, foi escolhida a prioridade número um, sendo justificada a sua escolha, de acordo Arimateia (2006), por ter tempo de existência superior a cinco anos e os seus moradores não ter quase nenhum acesso aos serviços públicos e à infraestrutura urbana. Essas características permitiram que o município obtivesse acesso a financiamento junto ao Governo Federal e ao BID.
Os recursos investidos nos projetos África Viva, hoje incorporados ao PAC, são oriundos do Habitar Brasil BID, contemplando a construção de unidades habitacionais e a realização do trabalho social com ações de fortalecimento da organização comunitária, educação sanitária e ambiental e ações voltadas para a geração de ocupação e renda; como também do PAT-PROSANEAR, o qual contempla, além da implantação de infraestrutura urbana (drenagem, pavimentação, esgotamento sanitário, abastecimento de água dentre outros), um elenco de ações e projetos para geração de trabalho e renda e recuperação econômica do bairro (NATAL, 2005).
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Uma pesquisa realizada por Ferreira et al., (2015) indicou que um dos componentes mais importantes do projeto África Viva foram, além das ações de fortalecimento e organização comunitária, a participação dos moradores da comunidade nas definições do projeto revelando, segundo a autora, “a importância do processo de gestão democrática e participativa”. Ainda segundo a pesquisa, o fato de o poder público ter buscando aproximação com os moradores no processo de planejamento do projeto auxiliou na tomada de decisão e a concretização de algumas ações.
A inserção da população local no planejamento das ações foi essencial para que a comunidade compreendesse as ações que futuramente seriam implementadas na área. Além disso, tal compreensão em torno das melhorias que as ações trariam possibilitou que algumas medidas fossem concretizadas, isso porque o contato dos mobilizadores com a comunidade facilitou as desapropriações necessárias às obras de fins coletivos (FERREIRA et al., 2015, p. 11)10.
Apesar de todo o planejamento e da participação da população local na concepção do projeto, as obras na África, como no Passo da Pátria, estão atrasadas. O primeiro contrato, de 2004, está com 34,54% das obras executadas; o segundo, de 2005, com 56,75%. Ambos somam um investimento total de R$ 17,1 milhões de reais, dos quais cerca de R$ 5,5 milhões são de contrapartida do município, conforme base de dados da CAIXA.
As imagens abaixo, cedidas pela Secretaria Municipal de Habitação, Regularização Fundiária e Projetos Estruturantes, ilustram um pouco da evolução das obras de pavimentação e de construção de moradias na favela da África.
Figura 4 - Antes e depois da Rua Beberibe, na favela da África, Natal/RN.
Fonte: Acervo da SEHARPE. Prefeitura do Natal.
10 Para informações mais aprofundadas acerca do processo de participação social no projeto África Viva, ver
Figura 5 - Construção de Unidades Habitacionais na favela da África, Natal/RN.
Fonte: Acervo da SEHARPE. Prefeitura do Natal.
O projeto de urbanização da África, desde o início, já aponta uma série de problemas. O primeiro deles foi em 2006, quando houve a primeira paralisação das obras. Em entrevista realizada com o Secretário-adjunto de Habitação de Natal, identificou-se que a empresa contratada descumpriu algumas regras previstas no edital de licitação do projeto. Como consequência, houve o destrato judicial e a convocação da empresa que ficou em segundo lugar no certame licitatório, sendo as obras retomadas com a promessa de serem concluídas em dezembro de 2008, o que não aconteceu.
Em 2009 houve uma nova paralisação nas obras, entretanto, diferenciando-se do Passo da Pátria, as obras na África foram parcialmente retomadas em 2014. De acordo com o secretário-adjunto de Habitação, foi construído, em 2014, um Centro Municipal de Educação Infantil (CMEI) que integrava o projeto de urbanização. Há, ainda, a previsão de construção de mais 40 casas (por meio do contrato Habitar Brasil BID), entretanto, essas serão construídas após a implantação de uma estação de tratamento de esgoto provisória sob a responsabilidade da Companhia de Águas e Esgotos do Rio Grande do Norte (CAERN), empresa pública do Governo do Estado.
No que se refere às obras de infraestrutura urbana (contrato PAT-PROSANEAR), o entrevistado alegou ter havido problemas na condução da gestão dos contratos após a mudança de gestão, em 2009. Existem impasses administrativos na relação entre os órgãos da própria Prefeitura, como, por exemplo, a dificuldade nos licenciamentos ambientais devido à peculiaridade da área. Inicialmente a Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo (SEMURB) deu uma única licença ambiental para o conjunto das obras, entretanto, houve questionamento do Ministério Público que orientou que fosse emitida uma licença para cada
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obra, atrasando a execução do projeto. Atrelado a isso há o desinteresse da empresa em dar continuidade às obras, tendo em vista a defasagem dos preços em função do prazo já decorrido desde a realização da licitação; como também a indisponibilidade de recursos do tesouro da Prefeitura do Natal para fazer frente ao valor da contrapartida inicialmente estabelecida, algo em torno de R$ 5,5 milhões de reais.
Sobre a evolução de indicadores de desenvolvimento, os dados do Instituto Brasileiro de Geografia de Estatística (IBGE/2010) demonstram que a favela da África ainda está distante do que objetivava a concepção original do projeto: cerca de 77% dos domicílios ainda são inadequados quanto ao esgotamento sanitário e 16,24% não estão ligados à rede geral de abastecimento de água, por exemplo.
A expectativa da Prefeitura do Natal, tanto em relação ao projeto de Urbanização Integrada do Passo da Pátria, quanto ao projeto África Viva, é de que eles possam ser executados na sua integralidade. No entanto, as condições ainda não se mostram favoráveis à conclusão dos mesmos, tendo em vista a atual conjuntura de restrição dos gastos públicos do Governo Federal, como também às frustrações quase que sistemáticas de recursos da Prefeitura do Natal, que impedem o município de fazer frente aos investimentos.
O município pleiteia, junto ao Ministério das Cidades, a redução do valor de contrapartida como forma de acelerar o processo, mesmo havendo redução de algumas metas inicialmente previstas. Em outra ponta, as ações de regularização fundiária e o trabalho social estão sendo executado atualmente pela equipe da SEHARPE. No mais, ainda não há uma definição acerca da conclusão do projeto África Viva.
1.4. As remoções e os reassentamentos em Natal/RN.
Em paralelo aos projetos de urbanização de assentamentos precários na cidade do Natal, também foram realizadas ações de remoção e reassentamento de famílias residentes em assentamentos precários. De modo geral, os projetos objetivavam a construção de unidades habitacionais e de equipamentos de uso coletivo (escola, creches e quadras de esporte, por exemplo), como também a implantação de alguns serviços como os de transporte urbano.
No período compreendido entre 2001 e 2017, foram construídos 20 empreendimentos residenciais, totalizando 4.305 unidades habitacionais, das quais 2.961 unidades foram (ou serão) destinadas ao reassentamento famílias de 16 favelas na cidade, das quais 15 já foram removidas. Todos os projetos identificados foram financiados com recursos do Governo Federal, com contrapartida ou da Prefeitura do Natal ou do Governo do Estado, a depender do
projeto. Se levarmos em consideração os empreendimentos ainda em construção, o investimento público nas remoções e nos reassentamentos passa dos R$ 212,4 milhões de reais, sendo 83,3% do valor – R$ 177 milhões – via PMCMV.
Dos 08 conjuntos residenciais, 07 foram construídos com recursos do Ministério das Cidades, sendo 05 via Programa de Urbanização, Regularização e Integração de Assentamentos Precários, incorporado pelo PAC, e 02 por meio do PMCMV. Um dos empreendimentos, construído em 2001, foi construído por meio de uma parceria entre os governos federal, estadual e municipal, com participação da CAIXA. O poder público local concentrou a maior parte construção dos empreendimentos na Zona Oeste de Natal.
Historicamente, as Zonas Oeste e Norte são as que concentram o maior número de famílias de baixa renda. Essa concentração tem origem no processo de loteamento das terras da cidade, iniciado em larga escala ainda na década de 1940. Nos próximos capítulos, serão apresentadas as remoções e os reassentamentos realizados na cidade, como também a redistribuição dessas famílias no território da cidade e os seus efeitos.
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2.
NATAL E SUAS FORMAS PRECÁRIAS DE HABITAÇÃO
A cidade do Natal, de acordo com estimativas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) para o ano de 2016, possui mais de 877 mil habitantes. O Plano Local de Habitação de Interesse Social (PLHIS) do município traz a informação de que mais de 106 mil pessoas residem em assentamentos precários – favelas, cortiços (incluindo as conhecidas “vilas”), loteamentos irregulares e conjuntos habitacionais degradados.
A cidade está inserida num contexto metropolitano cuja formação iniciou-se a partir de mudanças espaciais e funcionais entre as décadas de 1980 e 2000 (CLEMENTINO E FERREIRA, 2015). Instituída oficialmente em 1997 (Lei Complementar Estadual nº 152/1997), a Região Metropolitana de Natal (RMNatal) tem a cidade-polo (Natal) como a grande concentradora das atividades da região no que se refere à produção, ao consumo, à habitação e ao turismo, entre outros aspectos.
No tocante à questão da moradia, o município de Natal apresenta fragilidades e ausências por parte do poder público na gestão das políticas públicas. Dados da Fundação João Pinheiro (FJP) indicam um déficit de mais de 34 mil unidades habitacionais em Natal no ano de 2014. Além disso, existem problemas referentes às condições de moradia em ocupações informais e ilegais do solo e, também, à irregularidade fundiária; os espaços de pobreza urbana e a precariedade habitacional nessas ocupações são visíveis e se concentram, principalmente, nas porções Norte e Oeste da cidade.
Estatísticas oficiais indicam que Natal possui um número considerável de assentamentos precários. O Plano Municipal de Redução de Riscos (PMRR) mapeou, em 2007, a existência de 74 dessas áreas na cidade, as quais representavam algum tipo de risco à população local; o censo demográfico de 2010, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), indica a existência de 41 dos chamados “aglomerados subnormais”; e o mais recente dos documentos oficiais, o diagnóstico do Plano Local de Habitação de Interesse Social (PLHIS)11, identificou a existência de 70 assentamentos precários. Na tabela 2, é possível ter noção do número da população residente nos assentamentos precários da cidade e a sua representação em relação à população total de Natal, de acordo com o ano e documento de referência.
11 Apesar de estar concluído, o PLHIS, até o presente momento, não foi enviado à Câmara Municipal de Natal
para apreciação e aprovação, não estando, portanto, disponível para acesso público. O autor do presente trabalho, como membro do Conselho Municipal de Habitação de Interesse Social (CONHABINS), teve acesso ao diagnóstico.
Tabela 2 - Dados populacionais de Natal/RN e dos Assentamentos Precários. População de Número de Ano Fonte Natal Assentamentos População nos assentamentos
População dos assentamentos precários em relação à Precários precários população de Natal
2007 PMRR 774.230 74 103.734 13,40%
2010 IBGE 803.739 41 80.774 10,05%
2013 PLHIS 853.929 70 101.350 12%
Fonte: elaboração própria com base no PMRR, 2007; Censo do IBGE, 2010; PLHIS, 2013.
Essa diferença entre os dados se explica pelo fato de o IBGE utilizar uma metodologia diferente na sua contagem, deixando de lado outras formas precárias de habitação além das favelas. Cardoso (2016) faz uma crítica às estimativas subestimadas do IBGE no que se refere à existência desses assentamentos e indica a necessidade de existirem estudos e pesquisas, mais completos e abrangentes, a fim de se identificar outras áreas com habitações tão precárias quanto nas favelas, a exemplo dos loteamentos irregulares, conjuntos habitacionais degradados e cortiços. O autor afirma, também, que esse mapeamento mais aprofundado é “premente para o planejamento adequado das políticas de enfrentamento da precariedade habitacional e urbana” (CARDOSO, 2016, p. 30).
No que se refere aos conceitos apresentados, tem-se duas definições, ambas apresentadas nos dados oficiais acerca da moradia em Natal. São eles os “aglomerados subnormais”, apresentados pelo IBGE, e os “assentamentos precários”, trabalhados tanto no PMRR, quanto no PLHIS. Para o IBGE, os aglomerados subnormais são um conjunto formado por 51 ou mais unidades habitacionais irregulares do ponto de vista fundiário, construídas em propriedade pública ou particular, e com pelo menos uma das seguintes características: traçado irregular das vias de circulação e do tamanho e das formas dos lotes; e/ou carência de serviços públicos básicos como coleta de lixo, esgotamento sanitário, energia elétrica e iluminação pública (IBGE, 2010).
Além desses conceitos supracitados, há, também, a definição apresentada pelo próprio município na Lei do Plano Diretor, que trabalha com o conceito de favela. Segundo o documento, em seu Artº 06, Inciso XX, favela se constitui como um
Assentamento habitacional com situação fundiária e urbanística, total ou parcialmente ilegal e/ou irregular, com forte precariedade na infraestrutura e no padrão de habitabilidade, e com população de renda familiar menor ou igual a 3
(três) salários mínimos, sendo considerada como consolidada a partir do segundo ano de sua existência (NATAL, 2007).
Apesar do conceito apresentado pelo IBGE e pelo Plano Diretor, neste trabalho considera-se a conceituação utilizada pelo Ministério das Cidades, principal gestor e financiador da política habitacional brasileira. Para o Ministério, os assentamentos precários são frações do território urbano com variadas dimensões e tipologias habitacionais, mas que apresentam características comuns, como, por exemplo, a ilegalidade fundiária, a baixa qualidade construtiva das unidades habitacionais, o adensamento excessivo, a ausência de infraestrutura urbana e de serviços, a localização, o transporte e a mobilidade, além de serem, predominantemente, ocupados por pessoas de baixa renda (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2010).
Consideradas essas questões, a seguir serão apresentados alguns dados acerca da situação habitacional em Natal. Esses dados estão disponíveis no diagnóstico do PLHIS e foram cedidos pela Secretaria Municipal de Habitação, Regularização Fundiária e Projetos Estruturantes. A partir dele, poderemos fazer algumas considerações acerca da atuação do poder público local na gestão das políticas públicas de habitação. Ampliando um pouco o estudo da questão da moradia na cidade do Natal, verifica-se que o problema da precariedade habitacional é profundo e atinge entre 10% e 13% da população do município, segundo as fontes de dados anteriormente mencionadas.
Conforme foi observado no capítulo 01, a maioria dos assentamentos precários localiza-se nas zonas Oeste e Norte da cidade. Dos 70 assentamentos precários identificados no Plano Local de Habitação de Interesse Social, 31 estão localizados na região oeste de Natal; a região Norte, por sua vez, concentra 18 desses assentamentos; as regiões Leste e Sul, 16 e 05, respectivamente (Mapa 01).
A maioria desses assentamentos precários encontra-se inserida na Mancha de Interesse Social (MIS), definida a partir da Política Municipal de Habitação de Natal (2004) e incorporada ao Plano Diretor de 2007. A MIS foi estabelecida a partir da ampliação do conceito de déficit habitacional, da incorporação das Áreas Especiais de Interesse Social (AEIS), das áreas de risco e regiões da cidade na qual predomina a população com renda entre 0 e 3 salários mínimos (NATAL, 2013).
Do total de assentamentos mapeados, 38 estão inseridos em Zonas de Proteção Ambiental (ZPAs) definidas pelo Plano Diretor (Mapa 02) Esses assentamentos estão
caracterizados de três formas distintas: i) consolidados, ou seja, já integrados urbanisticamente e dotados de infraestrutura básica; ii) consolidáveis, uma vez que apresentam condições favoráveis de recuperação urbanística, ambiental e de reordenamento urbano; e iii) não consolidáveis, pois não apresentam as mesmas condições dos consolidáveis.